La Ley Resorte. Procedimiento Administrativo

Antecedentes

En esta entrega abordaremos el procedimiento
administrativo en la Ley RESORTE, empero, se hace menester
repasar someramente los antecedentes, a fin de precisar
qué es en realidad la Ley de Responsabilidad Social en
Radio y Televisión.

"La legislación que regulaba el sector de las
telecomunicaciones en nuestro país se mantuvo
estática y sin reformas durante mucho tiempo, ajena a los
grandes cambios sociales, culturales y tecnológicos del
siglo XX. Hasta el año 2000, cuando se aprobó la
nueva Ley Orgánica de Telecomunicaciones, se encontraba en
vigencia la Ley de Telecomunicaciones de 1940, una norma
jurídica que regulaba los servicios de divulgación
sonora y audiovisual, que paradójicamente entró en
vigor antes que llegara la televisión a nuestro
país. En el mejor de los casos, los Decretos, Reglamentos
y Resoluciones que normaban este sector datan del año 1974
al año 1993". [1]

Décadas de atraso hubo de transcurrir, criticado
por unos y vitoreado por otros, el 7 de diciembre de 2004 se
promulga este nuevo instrumento. En la exposición de
motivos de la cuestionada ley, específicamente en el punto
relativo a los criterios para la formulación, observamos
lo siguiente: "En el fenómeno de la
comunicación a través de estos medios participan
distintos actores sociales, donde se incluyen los prestadores de
servicios de divulgación, los anunciantes, las personas
que emplean el medio para difundir sus mensajes, los usuarios y
usuarias, así como las autoridades públicas. De
allí que, por razones de interés público,
todo Estado tiene la obligación de establecer normas
precisas que fijen los marcos generales de regulación para
el ejercicio de las actividades de estos servicios, en las cuales
se garantice el necesario equilibrio entre los derechos humanos,
deberes e intereses de las personas en general, de los
prestadores de servicios de divulgación y de sus
relacionados. Esto implica establecer una normativa que exija la
responsabilidad social de todos los actores que intervienen en el
fenómeno de la comunicación. En un Estado Social y
Democrático de Derecho y de Justicia, como la
República Bolivariana de Venezuela, es imprescindible que
estas normas se apeguen estrictamente a las obligaciones
derivadas de los tratados internacionales sobre derechos humanos
debidamente ratificados, así como al contenido y alcance
de los derechos humanos y garantías reconocidos en la
Carta Magna, especialmente al derecho a la libertad de
expresión, al derecho a la información y al derecho
a la comunicación libre y plural. Estos son los criterios
generales en base a los cuales se formuló el "Proyecto de
Ley sobre la Responsabilidad Social en Radio y
Televisión"". [2]

El objeto y ámbito de aplicación de esta
norma se encuentra en el artículo 1 de la misma a saber:
"Esta ley tiene por objeto establecer, en la difusión
y recepción de mensajes, la responsabilidad social de los
prestadores de los servicios de radio y televisión, los
anunciantes, los productores nacionales independientes y los
usuarios y usuarias, para fomentar el equilibrio
democrático entre sus deberes, derechos e intereses a los
fines de promover la justicia social y de contribuir con la
formación de la ciudadanía, la democracia, la paz,
los derechos humanos, la cultura, la educación, la salud y
el desarrollo social y económico de la Nación, de
conformidad con las normas y principios constitucionales de la
legislación para la protección integral de los
niños, niñas y adolescentes, la cultura, la
educación, la seguridad social, la libre competencia y la
Ley Orgánica de Telecomunicaciones.

Las disposiciones de la presente ley, se aplican a
toda imagen o sonido cuya difusión y recepción
tengan lugar dentro del territorio de la República
Bolivariana de Venezuela, y sea realizada a través de los
servicios de radio o televisión públicos o
privados…". [3]

Órganos
con competencia en materia de responsabilidad social en radio y
televisión

Con arreglo a esta ley se crea un conjunto de
órganos regulatorios de los contenidos de los
medios:

"La Comisión Nacional de Telecomunicaciones,
máxima instancia del gobierno de las telecomunicaciones en
el espacio geográfico venezolano, compuesta por cinco
miembros designados por el Presidente de la
República.

La Comisión de Programación de
Televisión, creada para determinar los espacios de
programación cubiertos por los productores nacionales
independientes, y compuesta por un representante del gobierno,
uno de las televisoras, uno de los productores y uno de los
usuarios.

La Comisión de Programación de Radio,
compuesta por un representante del gobierno, uno de las emisoras
de radio, uno de los productores y uno de los usuarios, para
establecer las condiciones de asignación de los espacios a
los productores nacionales independientes.

El Directorio de Responsabilidad Social,
órgano ejecutivo encargado de establecer e imponer las
sanciones, compuesto por 7 representantes de los ministerios y 4
de los usuarios.

El Consejo de Responsabilidad Social, órgano
consultivo compuesto por 7 representantes gubernamentales, 11 de
los usuarios, y 8 de los medios radioeléctricos".
[4]

Las respectivas competencias de los órganos
descritos en los artículos 19, 20 y 21 de la Ley RESORTE,
que son los de real interés para nuestro estudio, son
distribuidas tal como se transcribe en los siguientes
artículos:

Artículo 19. "Son competencias del
órgano rector en materia de telecomunicaciones por
órgano de la Comisión Nacional de
Telecomunicaciones:

1.- Ejecutar políticas de regulación y
promoción en materia de responsabilidad social en los
servicios de radio y televisión.

2.- Ejecutar políticas de fomento de las
producciones nacionales y programas especialmente dirigidos a
niños, niñas y adolescentes, en el ámbito de
aplicación de esta Ley.

3.- Fomentar la capacitación y mejoramiento
profesional de productores nacionales.

4.- Fomentar la educación para la
percepción crítica de los mensajes difundidos por
los servicios de radio y televisión.

5.- Ejecutar políticas de fomento para la
investigación relacionada con la comunicación y
difusión de mensajes a través de los servicios de
radio y televisión.

6.- Proponer la normativa derivada de esta
Ley.

7.- Administrar el fondo y hacer seguimiento y
evaluación de los proyectos financiados de conformidad con
la ley.

8.- Llevar un archivo audiovisual y sonoro de
carácter público de mensajes difundidos a
través de los servicios de radio y
televisión.

9.- Expedir certificaciones y copias simples de
documentos y registros audiovisuales y sonoros que cursen en sus
archivos.

10.- Llevar el registro de las organizaciones de
usuarios y usuarias de los servicios de radio y
televisión.

11.- Abrir de oficio o a instancia de parte los
procedimientos administrativos derivados de esta Ley, así
como aplicar las sanciones y dictar los demás actos a que
hubiere lugar de conformidad con lo previsto en esta
Ley.

12.- Requerir a los prestadores de servicio de
radio, televisión o difusión por
suscripción, los anunciantes y terceros,
información vinculada a los hechos objeto de los
procedimientos a que hubiere lugar.

13.- Dictar, modificar o revocar las medidas
cautelares previstas en esta Ley.

14.- Las demás competencias que se deriven de
la ley.

Las competencias establecidas en los numerales 2, 3,
4 y 5 se realizarán en coordinación con los
órganos rectores en materia cultural y educación,
comunicación e información, promoción y
defensa de los derechos de los niños, niñas y
adolescentes y demás órganos competentes en las
respectivas materias".

Artículo 20. "Se crea un Directorio de
Responsabilidad Social, el cual estará integrado por el
Director General de la Comisión Nacional de
Telecomunicaciones, quien lo presidirá, y un representante
por cada uno de los organismos siguientes: el ministerio u
organismo con competencia en comunicación e
información; el ministerio u organismo con competencia en
materia de cultura; el ministerio u organismo con competencia en
educación y deporte; el ente u organismo con competencia
en materia de protección al consumidor y al usuario; el
Instituto Nacional de la Mujer; el Consejo Nacional de Derechos
del Niño y del Adolescente; un representante por las
iglesias; dos representantes de las organizaciones de los
usuarios y usuarias inscritas ante la Comisión Nacional de
Telecomunicaciones; y un docente en representación de las
escuelas de comunicación social de las universidades
nacionales.

Los titulares de cada ministerio u organismo del
Estado designarán a su respectivo representante principal
y su suplente. El representante principal y el suplente del
Consejo Nacional de Derechos y del Adolescente serán
designados por sus integrantes. La representación de las
iglesias, de los usuarios y usuarias y de las escuelas de
comunicación social de las universidades nacionales,
previstos en ese artículo, será decidida en
asamblea de cada sector convocada por la Comisión Nacional
de Telecomunicaciones para tal fin, de conformidad con las normas
respectivas para asegurar la representatividad de los miembros a
ser elegidos. Los miembros suplentes del Directorio
llenarán las faltas temporales de sus respectivos
principales.

El Directorio de Responsabilidad Social
sesionará válidamente con la presencia del
Presidente o su suplente y cinco de sus miembros. Las decisiones
se tomarán por mayoría simple. El Presidente del
Directorio designará a un funcionario de la
Comisión Nacional de Telecomunicaciones para que ejerza
las funciones de secretario o secretaria del Directorio de
Responsabilidad Social, sin derecho a voto. Mediante reglamento
interno se establecerán las demás normas de
funcionamiento del Directorio.

El Directorio de Responsabilidad Social
tendrá las competencias siguientes:

1. Discutir y aprobar las normas técnicas
derivadas de esta Ley.

2. Establecer e imponer las sanciones a que haya
lugar de conformidad con esta Ley.

3. Discutir y aprobar las recomendaciones que se
deban proponer a la persona titular del Ministerio de
Infraestructura, en cuanto a la revocatoria de habilitaciones o
la no renovación de las concesiones.

4. Aprobar la erogación de recursos del Fondo
de Responsabilidad Social.

5. Las demás que se deriven de la
ley".

Artículo 21. "Se crea un Consejo de
Responsabilidad Social integrado por un representante principal y
su respectivo suplente, por cada uno de los organismos y
organizaciones siguientes: el Instituto Nacional de la Mujer; el
Consejo Nacional de los Derechos del Niño y del
Adolescente; un representante de las organizaciones sociales
juveniles; un representante de las iglesias; un representante de
las escuelas de comunicación social de las universidades
nacionales; un representante de las escuelas de psicología
de las universidades nacionales; dos representantes de las
organizaciones de usuarios y usuarias inscritas en la
Comisión Nacional de Telecomunicaciones; un representante
de las organizaciones sociales relacionadas con la
protección de niños, niñas y adolescentes;
un representante de los prestadores de servicios de radio
privada; un representante de los prestadores de servicios de
televisión privada; un representante de los prestadores de
servicios de radio pública; un representante de los
prestadores de servicios de televisión pública; un
representante de los prestadores de los servicios de
radiodifusión comunitarias de servicio público, sin
fines de lucro; un representante de los prestadores de
televisión comunitarias de servicio público, sin
fines de lucro; un representante de los prestadores de servicios
de difusión por suscripción; un representante de
los y las periodistas; un representante de los locutores y las
locutoras; un representante de los anunciantes; un representante
de los trabajadores de radio y televisión; un
representante de los productores nacionales independientes
inscritos en el órgano rector en materia de
comunicación e información del Ejecutivo Nacional;
un representante de los pueblos y comunidades indígenas;
un representante de las organizaciones sociales vinculadas a la
cultura; un representante de las escuelas de educación
mención preescolar; y un representante de las comunidades
educativas del Ministerio de Educación y
Deportes.

La representación de los integrantes que no
provengan de los organismos y órganos del Estado,
será decidida en asamblea de cada sector convocada por la
Comisión Nacional de Telecomunicaciones para tal fin, de
conformidad con las normas técnicas respectivas para
asegurar la representatividad de los miembros a ser elegidos. Los
suplentes llenarán las faltas temporales de sus
respectivos principales. En el caso de la representación
indígena, se designará de acuerdo con sus usos
costumbres y organizaciones legalmente
constituidas.

El Directorio de Responsabilidad Social
consultará en forma previa al Consejo de Responsabilidad
Social cuando tenga que decidir sobre las materias de su
competencia. El silencio del Consejo de Responsabilidad Social se
entenderá positivo".

Procedimiento
Administrativo en la Ley RESORTE

Con base en lo anterior, veamos ahora el procedimiento
administrativo sancionatorio, el cual tiene carácter de
aplicación preferente, conforme lo dispuesto en el ART. 47
de la LOPA y en consecuencia, por ser esta una ley especial, debe
aplicarse la Ley RESORTE.

La Ley de Responsabilidad Social en Radio y
Televisión inicia el tema de las sanciones a partir del
Artículo 28 en los siguientes términos: "Sin
perjuicio de las responsabilidades civiles y penales, se
podrán imponer sanciones de cesión de espacios para
la difusión de mensajes culturales y educativos; multas,
suspensión de la habilitación administrativa, y
revocatoria de la habilitación administrativa y de la
concesión…". [5]

• Inicio del procedimiento y lapso para la defensa y
  notificaciones.

Del mismo modo que la LOPA[6]el
procedimiento en el caso de la Ley en comento, es iniciado de
oficio o a instancia de parte interesada como se indica a
continuación:

Artículo 31. "El procedimiento se
iniciará de oficio o por denuncia escrita. El acto
mediante el cual se dé inicio al procedimiento deber ser
motivado. Es inadmisible toda denuncia anónima,
manifiestamente infundada, con contenido difamante, contraria al
orden público o cuando haya operado la
prescripción".

Con respecto del lapso que posee el administrado,
denominado en esta ley presunto infractor, es el mismo en ambos
instrumentos, vale decir 10 días, pero existe una variante
y es que, a efectos de la notificación propiamente, esta
nueva ley aumenta la cantidad de formas en que puede tenerse por
notificado al administrado, además de incluir las
posibilidades que ofrece la tecnología, guarda principios
procesales, en consecuencia: "Se tendrá también
por notificado al presunto infractor cuando realice cualquier
actuación dentro del expediente administrativo, que
implique el conocimiento del acto desde el día en que se
efectuó dicha actuación".
[7]

• Pruebas.

En esta etapa pareciera existir 2 lapsos de 10
días para la promoción de pruebas, o al menos en la
redacción no se refleja con claridad y, por tanto, genera
confusión lo relativo a los lapsos, tras leer entre
líneas los artículos 31 y 32.

Artículo 31. (…) "Dictado el
acto de apertura se procederá a notificar al presunto
infractor, para que en el lapso de diez días
hábiles contados a partir de la fecha de su
notificación presente en forma oral o consigne por
escrito, los alegatos que estime pertinentes para su
defensa".

Artículo 32. "Vencido el lapso
establecido en el artículo anterior, se iniciará un
lapso de diez días hábiles para promover pruebas y
un lapso de diez días hábiles para evacuarlas.
Durante el procedimiento podrán invocarse todos los medios
de prueba admitidos en derecho con excepción de la
confesión de empleados públicos y del juramento,
cuando ello implique la prueba confesional".

• Decisión.

El fin del procedimiento lo muestra el Artículo
35 así: "El Directorio de Responsabilidad Social
emitirá el acto que ponga fin al procedimiento
administrativo, dentro de los treinta días hábiles
contados a partir del día siguiente al vencimiento del
lapso de prueba o, de ser el caso, de la fecha en que
venció el lapso para decidir sobre la oposición a
la medida cautelar, si esta fecha fuere posterior a aquel. Cuando
el asunto así lo amerite, este lapso será
prorrogable, mediante acto motivado, por una sola vez hasta por
quince días hábiles. El Directorio de
Responsabilidad Social podrá ordenar cualquier acto de
sustanciación dentro del lapso previsto para dictar la
decisión". (…)

"Las decisiones del Directorio de Responsabilidad
Social agotan la vía administrativa y podrán ser
recurridas dentro de los cuarenta y cinco días
hábiles siguientes de haber sido notificadas por ante la
Corte de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia
conocerá la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia. La interposición del recurso
contencioso no suspende los efectos de la decisión dictada
por el Directorio de Responsabilidad Social".
[8]

A modo de
reflexiones

Este polémico instrumento llamado por muchos "ley
mordaza" o "ley de contenidos"-particularmente por quienes
adversan al sector creador de la misma- pareciera provenir de la
misma receta o molde por medio del cual se forjaron otros
instrumentos de similar estilo.

Son diversas las críticas por inconsistencias
metodológicas y hasta de contenido que se aprecian en esta
ley, la cual, al parecer, con ligereza y
premura[9]agrupa y mezcla unas cosas con otras,
tal como si editamos un texto en Word. Esto sin profundizar sobre
la censura y/o autocensura. [10]

En cuanto a temas escabrosos sobre esta ley existe
diversidad de ejemplos, pero, a fin de no hacer tan extensa esta
presentación, citaremos solo algunos:

Tenemos 3 órganos con competencia en materia de
responsabilidad social en radio y televisión, dentro de lo
que es el procedimiento administrativo sancionatorio,
según los artículos 19, 20 y 21: la Comisión
Nacional de Telecomunicaciones, el Directorio de Responsabilidad
Social y el Consejo de Responsabilidad Social, respectivamente.
De ellos, los dos primeros pueden sancionar; sin embargo, resulta
una lista interminable la composición de miembros de las
dos últimas.

Esta ley crea además, una cantidad de
infracciones de tipo apreciativo, cuestión esta que allana
el camino al subjetivismo[11]

Resulta lamentable que la biblioteca de nuestra escuela,
así como la de Comunicación Social, carezcan de
material relacionado con este nuevo instrumento. Esta
situación trae como consecuencia serias limitaciones al
investigador, y le obliga entonces a hurgar en la red opiniones
de la prensa u otros sites.

Este fue un trabajo especial para el
seminario de procedimientos administrativos del profesor Rodolfo
Vilchez de la Escuela de Derecho de la UCV.

Autor:

Zeus Grafe

Caracas, 26 de marzo de 2006

[1] Proyecto de Ley Sobre la Responsabilidad
Social en Radio Y Televisión. Caracas, 23 de Enero de
2003. Internet: http://www.conatel.gov.ve/. p. 10.

[2] Sobre este aspecto véase: en
Proyecto de Ley sobre la Responsabilidad Social en Radio y
Televisión. Caracas, 23 de Enero de 2003. Internet:
http://www.conatel.gov.ve/.

[3] Ley RESORTE, Art. 1.

[4] En este sentido: Cuberos Mejía,
Ricardo e Imma Tubella Casadevall: La Responsabilidad Social en
la Radio y la Televisión Venezolana: ¿un control
legal en manos de la comunidad o una herramienta para el
gobierno de turno? Caracas, 07 de enero de 2004. Internet:
http://www.arq.luz.ve/personales/rcuberos/documentos/RCUBEROS_media_en_la_SI_final.html.
p. 4.

[5] Ley RESORTE, Art. 28.

[6] LOPA Art. 48.

[7] Ley RESORTE, Art. 31.

[8] Ley RESORTE, Art. 35.

[9] “Perdió su categoría
porque la mayoría oficialista de la Asamblea Nacional,
con anuencia de los poderes públicos, transformó
una ley que debía ser orgánica en una que no lo
es, para que no se tuviera que aprobar en el Parlamento con las
3/4 partes de los votos. Con eso eliminó la posibilidad
de discusión serena que debía tener una ley de
esa naturaleza”. A tales efectos véase: CUENCA,
Gloria:"Ley de contenido generará autocensura en los
medios", entrevista del diario El Universal. Caracas, 29 de
noviembre de 2004. Internet:
http://politica.eluniversal.com/2004/11/29/pol_art_29186A.
“Esto puso en evidencia que el gobierno quería
aprobar un proyecto sin importar el punto de vista de muchas
personas”. Palabras de: Lucien, Oscar, citado por Rojas
Boschetti, María: Tesis de grado “Las agresiones a
los periodistas de televisión”. UCV, abril de
2005.

[10] “Habrá todo un proceso de
censura que se va a producir desde el medio, desde el
empresariado y desde los anunciantes. En ese escenario el
Gobierno ni siquiera va a tener necesidad de censurar.”
véase: CUENCA, Ibíd. En el mismo sentido:
“Un dispositivo así solo podrá animar a los
medios a autocensurarse”. Reporteros sin fronteras y la
ley resorte. Caracas, 3 de diciembre de 2005. Internet:
http://www.sntp.org.ve/diciem03.htm.

[11] "Nos sentimos extremadamente preocupados
por la aprobación de una ley cuyo margen de
interpretación es muy amplio, y que podría
instrumentalizarse contra los medios de comunicación que
no comparten los puntos de vista del gobierno" Sobre este
particular: Reporteros sin fronteras, Ibíd. Y en el
mismo sentido: Cuberos Mejía, cit. Supra. P. 5.