Procedimiento administrativo en el Perú

Introducción

Enunciado de modo tan general el tema que nos ocupa,
pudiera presentar poco interés para los especialistas; sin
embargo, las generalidades de ésta, ahora, importante
institución jurídico-administrativa (no
jurídico-procesal) no han sido ahondadas ni en la doctrina
ni en la jurisprudencia nacionales. Doctrinalmente se han hecho
alcances descriptivos importantes por el maestro Gustavo
Bacacorzo cuyo texto normativo concordado y comentado del Decreto
Supremo Nº 006-67-SC se enriqueció a lo largo de
sucesivas ediciones hasta la nueva etapa del Decreto Supremo
Nº 02-94-JUS (Texto Único Ordenado de la Ley de
Normas Generales de Procedimiento Administrativo) del cual
publica un texto con los respectivos comentarios y concordancias
(Lima-Perú. Universidad Femenina del Sagrado
Corazón. 1994) y, antes de éste, publicó,
como Tomo II de su obra Derecho Administrativo del Perú,
El Procedimiento y el Proceso (Edit. Cuzco. Lima. 1992). En los
últimos años, es para mencionar el trabajo del
ilustre abogado y profesor Dr. José Bartra Cavero que
procura alcances doctrinarios y legales (Procedimiento
Administrativo. Lima. Perú. Edit. Huallaga 1994. 3ra.
Edición). Esto para mencionar textos; pero,
también, aparecen en diversas revistas de Facultades de
Derecho y de Instituciones Públicas artículos
relativos a aspectos particulares del Procedimiento
Administrativo; y el Diario “El Peruano'' ha recogido algunas
inquietudes que también discurren por diarios capitalinos
y locales. El caso nuestro dicta mucho del quehacer
académico argentino y del español donde la materia
presenta avances importantes.

Si esta es la realidad de la actividad del estudio en el
Perú, la imagen de la vivencia procedimental en el
quehacer administrativo es decepcionante, al punto de que el
ciudadano no percibe la existencia de norma alguna que regule el
comportamiento burocrático. Para superar esto
último surgió el imperativo para las
administraciones públicas de ordenar sus procedimientos en
los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos,
obligación no cumplida en su totalidad y, si cumplida,
observados de los modos más diversos en las dependencias
del Estado. En buena cuenta, las burocracias hacen sentir sus
poderes. La lucha contra los privilegios de la
Administración Pública y por la reducción de
la actividad del Estado lleva a éste a fortalecer su
función garantizadora y, con ello, el desarrollo
conceptual y normativo del procedimiento administrativo el cual
se hace presente cualquiera que fuera el gestor del servicio
público que sustenta la razón del ejercicio del
Poder que hace al Estado.

Es más, la existencia de un Texto Único
Ordenado de Normas Generales de Procedimientos Administrativos,
el proceso de privatización y la descentralización
de la organización administrativa del Estado imponen la
revisión de las bases teórico-prácticas del
Procedimiento Administrativo que hagan factible una
renovación normativa sustancial y una vivencia real en el
personal al servicio de la Administración Pública,
en los gestores de servicios públicos y en el ciudadano en
general. No debe perderse de vista que la privatización
lleva el procedimiento administrativo al ámbito de la
gestión privada.

DESARROLLO DEL TEMA

Los textos
únicos de procedimientos administrativos

Los Textos Únicos de Procedimientos
Administrativos –TUPA- son los instrumentos mediante los
cuales se unifican y simplifican todos los procedimientos y
trámites administrativos que se siguen antes los
ministerios, instituciones y organismos públicos, y otras
entidades de la Administración Pública, ya sean
dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o
Locales, tal como lo dispone el artículo 47 de la Ley
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Por ello
cada entidad pública deberá aprobar su TUPA,
debiendo constar en éste todos los trámites y
procedimientos que se realicen en ella, la descripción
clara de los requisitos que los particulares deben cumplir para
llevarlos a cabo, los costos que implica la realización de
cada procedimiento y la calificación del
procedimiento.

• 1. CONTENIDO DEL TEXTO UNICO DE
  PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

El Texto Único de Procedimientos Administrativos,
deberá comprender:

1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte
requeridos por los administrados para satisfacer sus intereses o
derechos mediante el pronunciamiento de cualquier órgano
de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo
legal, el cual deberá consignarse expresamente en el TUPA
con indicación de la fecha de publicación en el
Diario Oficial.

2. La descripción clara y taxativa de todos los
requisitos exigidos para la realización completa de cada
procedimiento.

3. La calificación de cada procedimiento
según corresponda entre procedimientos de
evaluación previa o de aprobación
automática.

4. En el caso de procedimientos de evaluación
previa si el silencio administrativo aplicable es negativo o
positivo.

5. Los supuestos en que procede el pago de derechos de
tramitación, con indicación de su monto y forma de
pago. El monto de los derechos se expresará con
relación a la UIT, publicándose en las entidades en
moneda de curso legal.

6. Las vías de recepción adecuadas para
acceder a los procedimientos contenidos en el TUPA, de acuerdo a
la normatividad que regula la acumulación de solicitudes,
recepción documental, presentación mediante correo
certificado, etc.

7. La autoridad competente para resolver en cada
instancia del procedimiento y los recursos a interponerse para
acceder a ellas.

8. Los formularios que sean empleados durante la
tramitación del respectivo procedimiento
administrativo.

El TUPA también incluirá la
relación de aquellos servicios prestados en exclusividad
por las entidades, cuando el administrado no tiene posibilidad de
obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia.

Del requisito de
la aprobación y difusión del texto único
administrativo

DE LA APROBACIÓN

El Texto Único de Procedimientos Administrativos
(TUPA) es aprobado por Decreto Supremo del sector, por la norma
de máximo nivel de las autoridades regionales, por
Ordenanza Municipal, o por Resolución del Titular de
organismo constitucionalmente autónomo, según el
nivel de gobierno respectivo.

DE LA PUBLICACIÓN

Cada 2 (dos) años, las entidades están
obligadas a publicar el íntegro del TUPA, bajo
responsabilidad de su titular; sin embargo, podrán hacerlo
antes, cuando consideren que las modificaciones producidas en el
mismo lo ameriten. El plazo se computará a partir de la
fecha de la última publicación del
mismo.

Aplicando lo previsto en el artículo II del
Título Preliminar de la Ley 27444, Ley del Procedimiento
General, respecto a la aplicación especifica de las
normas, tratándose de la publicación de las
Ordenanzas municipales, rige lo previsto en el artículo 44
de la ley Orgánica de Municipalidades Ley 27972, por ello:
:

1.- Se publican en el diario oficial el peruano en caso
de las municipalidades distritales y provinciales del
departamento de Lima y la provincia constitucional del
Callao.

2.- En el diario encargado de las publicaciones
judiciales de cada jurisdicción en el caso de las
municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que
cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de
manera indubitable su publicidad.

3.- En los carteles municipales impresos fijados en
lugar visible y en locales municipales, de los que dará fe
la autoridad judicial respectiva, en los demás
casos.

4.- En los portales electrónicos, en los lugares
en que existan.

Vigencia de la
norma

Las normas municipales rigen a partir del día
siguiente de su publicación, salvo que la propia norma
postergue su vigencia. No surten efecto las normas de gobierno
municipal que no hayan cumplido con el requisito de la
publicación o difusión.

MODIFICACIONES DEL TUPA

Una vez aprobado el TUPA, toda modificación que
no implique la creación de nuevos procedimientos,
incremento de derechos de tramitación o requisitos, se
debe realizar por Resolución Ministerial del Sector, Norma
Regional de rango equivalente o Decreto de Alcaldía, o por
Resolución del Titular del Organismo Autónomo
conforme a la Constitución, según el nivel de
gobierno respectivo.

Para la elaboración del TUPA se procurará
evitar la duplicidad de procedimientos administrativos en las
distintas entidades de la administración
pública.

Límite de
los derechos de tramitación

El monto del derecho de tramitación es
determinado en función al importe del costo que su
ejecución genera para la entidad por el servicio prestado
durante toda su tramitación y, en su caso, por el costo
real de producción de documentos que expida la entidad. Su
monto es sustentado por el funcionario a cargo de la oficina de
administración de cada entidad.

Cuando el costo sea superior a una UIT, se requiere
acogerse a un régimen de excepción, el cual
será establecido mediante decreto supremo refrendado por
el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de
Economía y Finanzas.

Las entidades no pueden establecer pagos diferenciados
para dar preferencia o tratamiento especial a una solicitud
distinguiéndola de las demás de su mismo tipo, ni
discriminar en función al tipo de administrado que siga el
procedimiento.

La forma de cancelación de los derechos de
tramitación es establecida en el TUPA institucional,
debiendo tender a que el pago a favor de la entidad pueda ser
realizado mediante cualquier forma dineraria que permita su
constatación, incluyendo abonos en cuentas bancarias o
transferencias electrónicas de fondos.

Entidades
públicas que no cuentan con textos únicos de
procedimientos administrativos

Cuando la entidad pública no cumpla con publicar
su Texto Único de Procedimientos Administrativos, o lo
publique omitiendo procedimientos, los administrados, sin
perjuicio de hacer efectiva la responsabilidad de la autoridad
infractora, quedan sujetos al siguiente
régimen:

Respecto de los procedimientos administrativos que
corresponde ser aprobados automáticamente, los
administrados quedan liberados de la exigencia de iniciar ese
procedimiento para obtener la autorización previa, para
realizar su actividad profesional, social, económica o
laboral, sin ser pasibles de sanciones por el libre desarrollo de
tales actividades. La suspensión de esta prerrogativa de
la autoridad concluye a partir de la publicación del TUPA,
sin efecto retroactivo.

Antecedentes
normativos y aspectos legales a tener en cuenta

La ley marco para el crecimiento de la inversión
privada, Decreto Legislativo Nro. 757, estableció
que los TUPAS son los instrumentos mediante los cuales se
unifican y simplifican todos los procedimientos y trámites
administrativos que se siguen ante los ministerios, instituciones
y organismos públicos y otras entidades de la
administración pública, ya sean dependientes del
Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales.

Su reglamento contenido en el Decreto Supremo 94-92-PCM,
establecía que las Municipalidades Distritales no son
competentes para aprobar sus propios TUPA, por ello debían
remitirlos al titular de la Municipalidad Provincial.

El Decreto Legislativo Nro. 757, fue modificado por la
Ley Nro. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, por
su sexta Disposición Final y Complementaria.

La Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, en su artículo Tercero, señala la
obligatoriedad de las entidades de la administración
pública para adecuar sus TUPAS, en el plazo de 4 meses de
la entrada en vigencia de la Ley (esta Ley entro en vigencia el
21 de setiembre del 2001), por lo tanto las entidades
tenían hasta 21 de enero del 2002 para adecuar sus
TUPAS.

En el supuesto caso que alguna entidad no hubiere
cumplido con éste requisito, este se encontraría
subsanado si con fecha posterior lo hubiere hecho.

Ahora bien la Ley 27444, no señala como requisito
que el TUPA sea ratificado, no debemos olvidar que lo que se
ratifica son las tasas con contenido tributario, que se
encuentran incluidas dentro del TUPA, (art. 40 de la Ley 27972)
.

Artículos pertinentes de la Ley 27444, Ley
General del Procedimiento Administrativo General.

Artículo 37.- Contenido del Texto Único
de Procedimientos Administrativos

Todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la
aprobación, según el caso, de su Texto Único
de Procedimientos Administrativos, el cual comprende:

1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte
requeridos por los administrados para satisfacer sus intereses o
derechos mediante el pronunciamiento de cualquier órgano
de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo
legal, el cual deberá consignarse expresamente en el TUPA
con indicación de la fecha de publicación en el
Diario Oficial.

2. La descripción clara y taxativa de todos los
requisitos exigidos para la realización completa de cada
procedimiento.

3. La calificación de cada procedimiento
según corresponda entre procedimientos de
evaluación previa o de aprobación
automática.

4. En el caso de procedimientos de evaluación
previa si el silencio administrativo aplicable es negativo o
positivo.

5. Los supuestos en que procede el pago de derechos de
tramitación, con indicación de su monto y forma de
pago. El monto de los derechos se expresará con
relación a la UIT, publicándose en las entidades en
moneda de curso legal.

6. Las vías de recepción adecuadas para
acceder a los procedimientos contenidos en los TUPA, de acuerdo a
lo dispuesto por los Artículos 116 y siguientes de la
presente Ley.

7. La autoridad competente para resolver en cada
instancia del procedimiento y los recursos a interponerse para
acceder a ellas.

8. Los formularios que sean empleados durante la
tramitación del respectivo procedimiento
administrativo.

El TUPA también incluirá la
relación de aquellos servicios prestados en exclusividad
por las entidades, cuando el administrado no tiene posibilidad de
obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia. Se
precisará con respecto a ellos lo previsto en los incisos
2, 5, 6, 7 y 8, anteriores, en lo que fuera aplicable.

Los requisitos y condiciones para la prestación
de los servicios por las entidades serán fijados por
decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros.

Para aquellos servicios que no sean prestados en
exclusividad, las entidades a través de Resolución
del Titular del Pliego establecerán los requisitos y
costos correspondientes a los mismos, los cuales deberán
ser debidamente difundidos para que sean de público
conocimiento.

Artículo 38.- Aprobación y
difusión del Texto Único de Procedimientos
Administrativos

38.1 El Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA) es aprobado por Decreto Supremo del
sector, por la norma de máximo nivel de las autoridades
regionales, por Ordenanza Municipal, o por Resolución del
Titular de organismo constitucionalmente autónomo,
según el nivel de gobierno respectivo.

38.2 Cada 2 (dos) años, las entidades
están obligadas a publicar el íntegro del TUPA,
bajo responsabilidad de su titular; sin embargo, podrán
hacerlo antes, cuando consideren que las modificaciones
producidas en el mismo lo ameriten. El plazo se computará
a partir de la fecha de la última publicación del
mismo.

38.3 El TUPA es publicado en el Diario Oficial El
Peruano cuando se trata de entidades con alcance nacional, o en
el diario encargado de los avisos judiciales en la capital de la
región o provincia, tratándose de entidades con
alcance menor.

38.4 Sin perjuicio de la indicada publicación,
cada entidad realiza la difusión de su TUPA mediante su
ubicación en lugar visible de la entidad.

38.5 Una vez aprobado el TUPA, toda modificación
que no implique la creación de nuevos procedimientos,
incremento de derechos de tramitación o requisitos, se
debe realizar por Resolución Ministerial del Sector, Norma
Regional de rango equivalente o Decreto de Alcaldía, o por
Resolución del Titular del Organismo Autónomo
conforme a la Constitución, según el nivel de
gobierno respectivo. En caso contrario, su aprobación se
realiza conforme al mecanismo establecido en el numeral 38.1. En
ambos casos se publicará la modificación
según lo dispuesto por el numeral 38.3.

38.6 Para la elaboración del TUPA se
procurará evitar la duplicidad de procedimientos
administrativos en las distintas entidades de la
administración pública.

Artículo 39.- Consideraciones para estructurar
el procedimiento

39.1 Solamente serán incluidos como requisitos
exigidos para la realización de cada procedimiento
administrativo aquellos que razonablemente sean indispensables
para obtener el pronunciamiento correspondiente, atendiendo
además a sus costos y beneficios.

39.2 Para tal efecto, cada entidad considera como
criterios:

39.2.1 La documentación que conforme a esta ley
pueda ser solicitada, la impedida de requerir y aquellos
sucedáneos establecidos en reemplazo de
documentación original.

39.2.2 Su necesidad y relevancia en relación al
objeto del procedimiento administrativo y para obtener el
pronunciamiento requerido.

39.2.3 La capacidad real de la entidad para procesar la
información exigida, en vía de evaluación
previa o fiscalización posterior.

Artículo 40.- Documentación prohibida
de solicitar

40.1 Para el inicio, prosecución o
conclusión de un procedimiento, las entidades quedan
prohibidas de solicitar a los administrados la
presentación de la siguiente información o la
documentación que la contenga:

40.1.1 Aquella que la entidad solicitante posea o deba
poseer en virtud de algún trámite realizado
anteriormente por el administrado en cualquiera de sus
dependencias, o por haber sido fiscalizado por ellas, durante
cinco (5) años anteriores inmediatos, siempre que los
datos no hubieren sufrido variación ni haya vencido la
vigencia del documento entregado. Para acreditarlo, basta que el
administrado exhiba la copia del cargo donde conste dicha
presentación, debidamente sellado y fechado por la entidad
ante la cual hubiese sido suministrada.

40.1.2 Aquella que haya sido expedida por la misma
entidad o por otras entidades públicas del sector, en cuyo
caso corresponde recabarlas a la propia entidad a solicitud del
administrado.

40.1.3 Presentación de más de dos
ejemplares de un mismo documento ante la entidad, salvo que sea
necesario notificar a otros tantos interesados.

40.1.4 Fotografías, salvo para obtener documentos
de identidad, pasaporte o licencias o autorizaciones de
índole personal o por razones de seguridad nacional. Los
administrados tendrán libertad de escoger la empresa en la
cual sean obtenidas las fotografías, con excepción
de los casos de digitalización de
imágenes.

40.1.5 Documentos de identidad personal distintos a la
Libreta Electoral o Documento Nacional de Identidad. Asimismo,
sólo se exigirá para los ciudadanos extranjeros
carnet de extranjería o pasaporte según
corresponda.

40.1.6 Recabar sellos de la propia entidad, que deben
ser acopiados por la autoridad a cargo del expediente.

40.1.7 Documentos o copias nuevas, cuando sean
presentadas otras, no obstante haber sido producidos para otra
finalidad, salvo que sean ilegibles.

40.1.8 Constancia de pago realizado ante la propia
entidad por algún trámite, en cuyo caso el
administrado sólo queda obligado a informar en su escrito
el día de pago y el número de constancia de pago,
correspondiendo a la administración la verificación
inmediata.

40.2 Las disposiciones contenidas en este
artículo no limitan la facultad del administrado para
presentar espontáneamente la documentación
mencionada, de considerarlo conveniente.

Artículo 41.- Documentos

41.1. Para el cumplimiento de los requisitos
correspondientes a los procedimientos administrativos, las
entidades están obligadas a recibir los siguientes
documentos e informaciones en vez de la documentación
oficial, a la cual reemplazan con el mismo mérito
probatorio:

41.1.1 Copias simples o autenticadas por los fedatarios
institucionales, en reemplazo de documentos originales o copias
legalizadas notarialmente de tales documentos. Las copias simples
serán aceptadas, estén o no certificadas por
notarios, funcionarios o servidores públicos en el
ejercicio de sus funciones y tendrán el mismo valor que
los documentos originales para el cumplimiento de los requisitos
correspondientes a la tramitación de procedimientos
administrativos seguidos ante cualquier entidad. Sólo se
exigirán copias autenticadas por fedatarios
institucionales en los casos en que sea razonablemente
indispensable.

41.1.2 Traducciones simples con la indicación y
suscripción de quien oficie de traductor debidamente
identificado, en lugar de traducciones oficiales.

41.1.3 Las expresiones escritas del administrado
contenidas en declaraciones con carácter jurado mediante
las cuales afirman su situación o estado favorable en
relación con los requisitos que solicita la entidad, en
reemplazo de certificaciones oficiales sobre las condiciones
especiales del propio administrado, tales como antecedentes
policiales, certificados de buena conducta, de domicilio, de
supervivencia, de orfandad, de viudez, de pérdida de
documentos, entre otros.

41.1.4 Instrumentos privados, boletas notariales o
copias simples de las escrituras públicas, en vez de
instrumentos públicos de cualquier naturaleza, o
testimonios notariales, respectivamente.

41.1.5 Constancias originales suscritas por
profesionales independientes debidamente identificados en
reemplazo de certificaciones oficiales acerca de las condiciones
especiales del administrado o de sus intereses cuya
apreciación requiera especiales actitudes técnicas
o profesionales para reconocerlas, tales como certificados de
salud o planos arquitectónicos, entre otros. Se
tratará de profesionales colegiados sólo cuando la
norma que regula los requisitos del procedimiento así lo
exija.

41.1.6 Copias fotostáticas de formatos oficiales
o una reproducción particular de ellos elaborada por el
administrador respetando integralmente la estructura de los
definidos por la autoridad, en sustitución de los
formularios oficiales aprobados por la propia entidad para el
suministro de datos.

41.2 La presentación y admisión de los
sucedáneos documentales, se hace al amparo del principio
de presunción de veracidad y conlleva la
realización obligatoria de acciones de
fiscalización posterior a cargo de dichas
entidades.

41.3 Lo dispuesto en el presente artículo es
aplicable aun cuando una norma expresa disponga la
presentación de documentos originales.

41.4 Las disposiciones contenidas en este
artículo no limitan el derecho del administrado a
presentar la documentación prohibida de exigir, en caso de
ser considerado conveniente a su derecho.

Artículo 42.- Presunción de
veracidad

42.1 Todas las declaraciones juradas, los documentos
sucedáneos presentados y la información incluida en
los escritos y formularios que presenten los administrados para
la realización de procedimientos administrativos, se
presumen verificados por quien hace uso de ellos, así como
de contenido veraz para fines administrativos, salvo prueba en
contrario.

42.2 En caso de las traducciones de parte, así
como los informes o constancias profesionales o técnicas
presentadas como sucedáneos de documentación
oficial, dicha responsabilidad alcanza solidariamente a quien los
presenta y a los que los hayan expedido.

Artículo 43.- Valor de documentos
públicos y privados

43.1 Son considerados documentos públicos
aquellos emitidos válidamente por los órganos de
las entidades.

43.2 La copia de cualquier documento público goza
de la misma validez y eficacia que éstos, siempre que
exista constancia de que es auténtico.

43.3 La copia del documento privado cuya autenticidad ha
sido certificada por el fedatario, tiene validez y eficacia
plena, exclusivamente en el ámbito de actividad de la
entidad que la autentica.

Artículo 44.- Derecho de
tramitación

44.1. Procede establecer derechos de tramitación
en los procedimientos administrativos, cuando su
tramitación implique para la entidad la prestación
de un servicio específico e individualizable a favor del
administrado, o en función del costo derivado de las
actividades dirigidas a analizar lo solicitado; salvo en los
casos en que existan tributos destinados a financiar directamente
las actividades de la entidad. Dicho costo incluye los gastos de
operación y mantenimiento de la infraestructura asociada a
cada procedimiento.

44.2 Son condiciones para la procedencia de este cobro:
que la entidad esté facultada para exigirlo por una norma
con rango de ley y que esté consignado en su vigente Texto
Único de Procedimientos Administrativos.

44.3 No procede establecer cobros por derecho de
tramitación para procedimientos iniciados de oficio, ni en
aquellos en los que son ejercidos el derecho de petición
graciable o el de denuncia ante la entidad por infracciones
funcionales de sus propios funcionarios o que deban ser conocidas
por las Oficinas de Auditoría Interna.

44.4 No pueden dividirse los procedimientos ni
establecerse cobro por etapas.

44.5 La entidad está obligada a reducir los
derechos de tramitación en los procedimientos
administrativos si, como producto de su tramitación, se
hubieren generado excedentes económicos en el ejercido
anterior.

44.6 Mediante decreto supremo refrendado por el
Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de
Economía y Finanzas se precisará los criterios y
procedimientos para la determinación de los costos de los
procedimientos y servicios administrativos que brinda la
administración y para la fijación de los derechos
de tramitación.

Artículo 45.- Límite de los derechos de
tramitación

45.1 El monto del derecho de tramitación es
determinado en función al importe del costo que su
ejecución genera para la entidad por el servicio prestado
durante toda su tramitación y, en su caso, por el costo
real de producción de documentos que expida la entidad. Su
monto es sustentado por el funcionario a cargo de la oficina de
administración de cada entidad.

Cuando el costo sea superior a una UIT, se requiere
acogerse a un régimen de excepción, el cual
será establecido mediante decreto supremo refrendado por
el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de
Economía y Finanzas.

45.2 Las entidades no pueden establecer pagos
diferenciados para dar preferencia o tratamiento especial a una
solicitud distinguiéndola de las demás de su mismo
tipo, ni discriminar en función al tipo de administrado
que siga el procedimiento.

Artículo 46.- Cancelación de los
derechos de tramitación

La forma de cancelación de los derechos de
tramitación es establecida en el TUPA institucional,
debiendo tender a que el pago a favor de la entidad pueda ser
realizado mediante cualquier forma dineraria que permita su
constatación, incluyendo abonos en cuentas bancarias o
transferencias electrónicas de fondos.

Artículo 47.- Reembolso de gastos
administrativos

47.1 Sólo procede el reembolso de gastos
administrativos cuando una ley expresamente lo
autoriza.

Son gastos administrativos aquellos ocasionados por
actuaciones específicas solicitados por el administrado
dentro del procedimiento. Se solicita una vez iniciado el
procedimiento administrativo y es de cargo del administrado que
haya solicitado la actuación o de todos los administrados,
si el asunto fuera de interés común; teniendo
derecho a constatar y, en su caso, a observar, el sustento de los
gastos a reembolsar.

47.2 No existe condena de costas en ningún
procedimiento administrativo.

Artículo 48.- Cumplimiento de las normas del
presente capítulo

La Presidencia del Consejo de Ministros tendrá a
su cargo garantizar el cumplimiento de las normas establecidas en
el presente capítulo en todas las entidades de la
administración pública, sin perjuicio de las
facultades atribuidas a la Comisión de Acceso al Mercado
del Instituto Nacional de la Competencia y Defensa de la
Propiedad Intelectual, en el Artículo 26 BIS del Decreto
Ley Nº 25868 y en el Artículo 61 del Decreto
Legislativo Nº 776 para conocer y resolver denuncias que los
ciudadanos o agentes económicos le formulen sobre el
tema.

Sin embargo, cuando en un asunto de competencia de la
Comisión de Acceso al Mercado, la presunta barrera
burocrática ha sido establecida por un decreto supremo o
resolución ministerial, el INDECOPI elevará un
informe a la Presidencia del Consejo de Ministros para su
elevación al Consejo de Ministros, el cual deberá
necesariamente resolver lo planteado en el plazo de 30 (treinta)
días. Igual caso se aplicará cuando la presunta
barrera burocrática se encuentre establecida en una
Ordenanza Municipal, debiendo elevar, en este caso, el informe al
Concejo Municipal, para que resuelva legalmente en el plazo de 30
(treinta) días. La Presidencia del Consejo de Ministros
está facultada para:

1. Asesorar a las entidades en materia de
simplificación administrativa y evaluar de manera
permanente los procesos de simplificación administrativa
al interior de las entidades, para lo cual Podrá solicitar
toda la información que requiera de
éstas.

2. Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas
de la presente Ley.

3. Detectar los incumplimientos a las normas de la
presente Ley y recomendar las modificaciones que considere
pertinentes, otorgando a las entidades un plazo perentorio para
la subsanación.

4. En caso de no producirse la subsanación, la
Presidencia del Consejo de Ministros formulará las
propuestas normativas requeridas para realizar las modificaciones
que considere pertinentes y realizará las gestiones
conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los
funcionarios involucrados.

5. Detectar los casos de duplicidad de los
procedimientos administrativos en las distintas entidades y
proponer las medidas necesarias para su
corrección.

6. Dictar Directivas de cumplimiento obligatorio
tendientes a garantizar el cumplimiento de las normas de la
presente Ley.

7. Realizar las gestiones del caso conducentes a hacer
efectiva la responsabilidad de los funcionarios por el
incumplimiento de las normas del presente Capítulo, para
lo cual cuenta con legitimidad para accionar ante las diversas
entidades de la administración pública.

8. Establecer los mecanismos para la recepción de
denuncias y otros mecanismos de participación de la
ciudadanía. Cuando dichas denuncias se refieran a asuntos
de la competencia de la Comisión de Acceso al Mercado, se
inhibirá de conocerlas y las remitirá directamente
a ésta.

9. Aprobar el acogimiento de las entidades al
régimen de excepción para el establecimiento de
derechos de tramitación superiores a una (1)
UIT.

10. Otras que señalen los dispositivos
correspondientes.

Mediante decreto supremo refrendado por el Presidente
del Consejo de Ministros se dictarán las medidas
reglamentarias y complementarias para la implementación de
lo dispuesto en el presente artículo.

Artículo 49.- Régimen de entidades sin
Texto Único de Procedimientos Administrativos
vigente

Cuando la entidad no cumpla con publicar su Texto
Único de Procedimientos Administrativos, o lo publique
omitiendo procedimientos, los administrados, sin perjuicio de
hacer efectiva la responsabilidad de la autoridad infractora,
quedan sujetos al siguiente régimen:

1. Respecto de los procedimientos administrativos que
corresponde ser aprobados automáticamente, los
administrados quedan liberados de la exigencia de iniciar ese
procedimiento para obtener la autorización previa, para
realizar su actividad profesional, social, económica o
laboral, sin ser pasibles de sanciones por el libre desarrollo de
tales actividades. La suspensión de

Esta prerrogativa de la autoridad concluye a partir de
la publicación del TUPA, sin efecto
retroactivo.

2. Respecto de las demás materias sujetas a
procedimiento de evaluación previa, se sigue el
régimen previsto en cada caso por este
Capítulo.

Jurisprudencia
administrativa

La Jurisprudencia administrativa es el resultado formal
de la función del Derecho consistente en la
interpretación de las reglas
jurídico-administrativas, que se produce en su
aplicación al caso concreto. Es expedida por los jueces o
por las autoridades que resuelven una controversia o un conflicto
de intereses dentro del ámbito del Derecho
administrativo.

Es indiscutible la creciente importancia de la
jurisprudencia como fuente del Derecho en general y del Derecho
administrativo en particular. Siguiendo a Kelsen, no sólo
la legislación genera el Derecho, debido a que la
creación jurídica viene a ser el resultado de un
proceso continuo de actos de concreción e
individualización de las normas a un caso
dado[1].

De allí es que, si bien en otro tiempo se ha
dudado sobre el valor de fuente de la jurisprudencia,
ahora ya no cabe discusión sobre el
particular[2].

Para el Derecho administrativo, la jurisprudencia es una
fuente de innegable trascendencia, que ha estado ligada desde
siempre a su desarrollo. Ejemplo histórico y actual de
esta íntima relación lo constituye el tribunal
administrativo francés: Consejo de
Estado.

Siguiendo a Iribarren, podemos apreciar las siguientes
funciones de la jurisprudencia administrativa: (a) aclara el
sentido del proceso legal oscuro o dudoso; (b) adapta el derecho
escrito a las circunstancias de la realidad administrativa, y (c)
contribuye a la sistematización del Derecho
administrativo.

Podemos clasificar la jurisprudencia administrativa,
considerando el órgano del cual emanan, propiamente
jurisdiccional como el Tribunal Constitucional o el Poder
Judicial, o administrativa jurisdiccional como el
Tribunal Fiscal, los tribunales de organismos reguladores,
Indecopi, etc.; considerando lo jurisdiccional en un
sentido lato: "decir el derecho" pero de relevancia
interpretativa y en tanto resuelven una controversia o un
conflicto de intereses.

Hasta ahora, no existía en el Perú una
obra de consulta que presentara a la Ley del Procedimiento
Administrativo General a la luz de la jurisprudencia
administrativa, que explicara sus alcances a través de los
conflictos y controversias que se generan en su
aplicación, esto es en el encuentro diario de
administrados y autoridades.

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[1] Kelsen, Hans, Teoría General del
Estado, p. 305.

[2] Cossio, Carlos, La plenitud del ordenamiento
jurídico, 2ª ed., Buenos Aires, 1947, pp. 196 y
ss.

No es en el nacimiento de una ley, sino en su
aplicación confirmada o corregida jurisprudencialmente, en
que saldrán a la luz las virtudes y, con seguridad,
también los defectos de la nueva herramienta normativa. Es
por ello que en la presente obra se ha otorgado notoria prioridad
a la jurisprudencia, sea esta (en atención a un concepto
amplio de la palabra) administrativa, judicial o constitucional.
Nuestro libro contiene, pues, la síntesis de la profusa
jurisprudencia que, desde el 2001, año de la
publicación del instrumento legal procedimental, hasta la
fecha, ha sido generada, tanto por el Tribunal Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y los tribunales administrativos: cerca
de setecientas sumillas jurisprudenciales y un número
significativo de jurisprudencias comentadas y presentadas a texto
completo.

La jurisprudencia constitucional está constituida
por las sentencias del Tribunal Constitucional, especialmente
sobre procesos de inconstitucionalidad y procesos de amparo. La
jurisprudencia judicial, casi en su totalidad por sentencias
sobre recursos de casación. En cuanto a la jurisprudencia
administrativa, el origen y naturaleza del órgano resoluto
ser muy variada. Así, se ha recopilado las resoluciones
que sientan doctrina emitidas por los respectivos tribunales
administrativos de Cofopri, Consucode y OSCE, Indecopi, Osiptel,
Sunarp, Sunass y Sunat (Tribunal Fiscal), pero también se
ha tenido en cuenta los actos administrativos generados por
organismos públicos de primera o segunda instancia, de
competencia nacional o descentralizada.

De este modo, el libro registra la aplicación
jurisprudencial de la Ley del Procedimiento Administrativo
General, esto es la forma en que se interpretan
válidamente los enunciados normativos que
contiene.

Doctrina

1. NATURALEZA JURIDICA DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO

Si bien el Procedimiento Administrativo se ha incluido
en la esfera del régimen exorbitante del Derecho Privado
como expresión ius publicista, esto no lo hace
inalcanzable por las necesarias garantías que los
particulares merecen en sus inmediatas relaciones con ese Poder
Administrador al que le debe sujeción pero a su vez
sólo le es permitido actuar dentro de la ley y del
interés público, sólo allí se
explican las potestades de imperio. Esto quiere decir que no
existe obligación con la voluntad psíquica de los
funcionarios y servidores públicos, sino con la voluntad
de la ley y con lo que conviene a la sociedad
políticamente organizada. Así, ejercicio de ius
imperium y garantías para el particular hacen las dos
columnas del Derecho Administrativo, como expresión que es
de la Administración en un Estado de Derecho.En la medida
que el Derecho Administrativo tuvo puesta su visión en
ensanchar las posibilidades de la Administración
Pública excepcionándola de requisitos que importan
a la naturaleza de la autonomía de la voluntad o de la
previa declaración o intervención judicial en la
ejecución de sus actos, las regulaciones garantizadoras
estuvieron ausentes; pero en cuanto se entiende que el
interés público como categorización del bien
común sólo es posible por el reconocimiento de los
derechos de la persona que se traducen en la posición
individual, entonces la corriente procedimental cobra auge, como
mecanismo de articulación de las necesarias
garantías para los administrados en cuanto se colocan en
relaciones de sujeción especial con la
Administración.A nuestro juicio, sin llegar a confundir
ámbitos, el procedimiento administrativo,
jurídicamente entendido, corresponde al ámbito del
Derecho garantizador, del cual el Derecho Procesal es su
típica expresión; pero no la
única.

La norma garantizadora emerge al servicio de la norma
generadora de derechos y obligaciones, sin perjuicio que en el
ámbito de la norma garantizadora se produzcan derechos y
obligaciones en relación a sus fines. En efecto, la regla
procedimental obliga al funcionario a observar y a adecuar su
actividad a lo que allí está dispuesto y en el
mismo sentido al particular, quien además adquiere el
derecho para promover la actividad de la Administración en
beneficio de sus derechos o para la correcta adecuación de
sus obligaciones con respecto a la Administración. Decimos
que las reglas del Derecho Procedimental tiene el carácter
de garantizadoras porque constituyen los indicadores sobre los
cuales actuarán los órganos de fiscalización
o propiamente garantizadores en sede administrativa y en sede
judicial (nivel garantizador para el orden jurídico). El
Derecho Sustancial está protegido por el Derecho
Garantizador, es decir que éste aparece como afirmativo o
correctivo de la aplicación de aquél. El
órgano garantizador en sede administrativa es el superior
del órgano emitente de una resolución; pero,
propiamente, son aquellos Consejos o Tribunales especialmente
dispuestos para la tutela jurídica (Tribunales Fiscal de
Aduanas, de Licitaciones y Contratos de Obra Pública,
etc.) Para el orden jurídico actúa como
garantizador el Órgano Jurisdiccional. Estos
Órganos Garantía actúan sobre el Derecho ya
aplicado, decisiones adoptadas conforme a lo que se considera de
Derecho. Los Órganos Garantía requieren para la
adecuación de su actividad de un curso de acción
ordenado por un conjunto de reglas que reconocemos como
procedimentales o procesales. El conjunto de estas reglas pueden
no ser estrictamente funcionales, es decir procedimentales sino,
entremezclarse con normas estructurales, como las regla de la
competencia.

El procedimiento administrativo ha sido considerado por
los ius administrativistas dentro del capitulado dedicado al acto
administrativo, por considerarse que la declaración de la
voluntad de la administración pública debe
expresarse como producto de una vía formal prevista legal
o reglamentariamente, con especial significado cuando pueden ser
afectados los derechos e intereses de los
particulares.