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Derecho administrativo: Sistemas orgánicos (página 2)



Partes: 1, 2

Continuando nuestro análisis observamos que los
dictámenes facultativos son aquellos que el jerarca puede
solicitarlos para mejor decir. Por ejemplo del Gobierno
Departamental a la Comisión Nacional del Servicio Civil en
el supuesto de proceder a una destitución. Para los dos
ejemplos la normativa se encuentra en el art. 60 de la
Constitución de la Nación y ley 15757.

Asimismo pueden ser vinculantes o no tener ese efecto
para el órgano solicitante. Es vinculante el dictamen que
obliga a decidir al jerarca en el sentido aconsejado. Por ejemplo
las consultas al Tribunal de Cuentas de conformidad con el art.
659 de la ley 16170. Los no vinculantes son aquellos respecto de
los cuales el jerarca podrá decidir en forma diversa a la
aconsejada. El ejemplo que reiteramos es la solicitud de
opinión jurídica sobre determinado caso.

El principio general en la materia es que los
dictámenes no tienen efecto vinculante. Esto significa que
para que tengan ese efecto debe existir texto expreso, de
interpretación estricta, que no permite interpretaciones
extensivas o analógicas. La solución no
podría ser de otra forma y se deriva, esencialmente y
según las diversas hipótesis en los sistemas
orgánicos respectivos, de la jerarquía o de la
autonomía del consultante [61]. Por otra
parte, establecer el principio general de efecto vinculante,
resulta consagrar el "gobierno" de los consultados. Toda una
aberración a la ley natural del funcionamiento de las
instituciones y de la asunción de
responsabilidad.

Se comparte parcialmente la siguiente nota. "La
concepción de la discrecionalidad administrativa como
manifestación inherente a la función administrativa
destruye la división que se hace entre discrecionalidad
técnica y discrecionalidad administrativa, pues ambas son
manifestaciones de apreciación valorativas y de la
facultad determinativa de la Administración. La
discrecionalidad administrativa no se manifiesta en estos casos
en forma distinta en su acción de creación y de
juicio apreciativo, y aun cuando acontece que uno de los objetos
de esta actividad determinante tenga carácter
técnico. Si debe apreciarse la clausura de un inmueble por
su inseguridad; si debe clausurarse un lugar público por
plaga contagiosa, (…) etc. es indiscutible que los elementos
que el administrador tomará en cuenta para decidirlo
deberán sustentarse en datos de carácter
técnico científico. Estos antecedentes de
carácter técnico los apreciará por medio de
patrones jurídicos, en cuanto éstos manifiestan
equidad, proporcionalidad y justicia. La apreciación
discrecional está en función del fin; no hay
discrecionalidad técnica sino apreciación
técnica y toda apreciación es producto de la
razonabilidad."[62] Al comienzo de esta
transcripción decíamos que estábamos de
acuerdo, parcialmente, con el concepto. Es cierto que en el
supuesto de discrecionalidad esta puede observarse en criterios
técnicos , que orienten el fin. Pero no es, en principio,
nuestro concepto de autonomía técnica. Esta refiere
a lo expuesto en el comienzo de este apartado
permitiéndose, la apreciación de conveniencia, en
ciertas hipótesis y según los cargos
[63]

d. ASIGNACIÓN DE TAREAS

Consiste en la asignación de tareas, o
actividades materiales o técnicas, correspondientes al
sistema, a un órgano subordinado. Puede comprender el
dictado de actos administrativos preparatorios o de
ejecución, no principales o decisorios. La
asignación puede hacerse por acto administrativo o
instrucciones de servicio. Los ejemplos son infinitos pero para
su mejor comprensión se ordena fotocopiar un
expediente.

Sistema
orgánico descentralizado

La descentralización es otro sistema
orgánico, diverso a la centralización o sistema
orgánico centralizado, compuesto con un centro primario y
otro secundario permanentes.

El proceso de descentralizar administrativamente (
extraer competencia del centro) , gira en torno de dos elementos:
traspaso de poderes de la autoridad central (centro primario
Poder Ejecutivo) y control de esa autoridad central, con
primacía institucional, respecto del centro secundario,
por ejemplo Directorio de un Ente Autónomo.

En el supuesto de creación de una nueva persona
estatal descentralizada no existe extracción de
competencia del centro primario. Al contrario. Se agrega nueva
competencia al mismo. Así, por ejemplo, la creación
de la empresa que refina petróleo significó, para
el Poder Ejecutivo, agregar nueva competencia de acuerdo a su
posición institucional. Ello es así porque el
referido Poder nunca ejerció esa competencia en forma
centralizada .

En esta especie de sistema orgánico, entonces,
existen dos centros (jerárquicos ) de decisión
[64]dos jerarcas, y el vínculo es el
control. La descentralización será mayor o menor de
acuerdo a los poderes trasmitidos y el contralor que se realice
por el sistema primario mediante aprobaciones, observaciones,
revocaciones, sanciones, intervenciones, destituciones de sus
funcionarios, etc.. [65]Esa transferencia de
poderes de la autoridad central se produce rompiendo el
vínculo jerárquico [66]Por otra
parte, usualmente, mediante personificación del servicio,
o centro secundario, que presta la tarea o cometido, por ejemplo
la empresa estatal telefónica. Esta circunstancia la
distingue nítidamente de la desconcentración que
también se produce por razones técnicas o de
especialización pero dentro del sistema orgánico y
sujeta a jerarquía

En las entidades descentralizadas , esto es en los entes
secundarios, existe jerarquía intensa, o sea, que hay
centralización en la descentralización
[67]Es la organización interna del ente,
generalmente, centralizada en el jerarca.

La descentralización administrativa puede tener
origen constitucional o legal y se proyecta de dos maneras: en
base a un criterio territorial, existen, en Uruguay los Gobiernos
Departamentales de los departamentos. Por ejemplo el Gobierno
Departamental de Maldonado, Salto, Paysandú, etc. La
situación también acontece en las
provincias

De acuerdo a los servicios , concebida en Uruguay en el
ámbito nacional y limitada a una actividad especial. La
descentralización por servicios (entiéndase agua
potable, electricidad, etc.) es un método de
organización administrativa del Estado que afecta
sólo a la actividad administrativa y su fundamento es la
especialización técnica del ente secundario
[68]

La descentralización territorial intenta
solucionar la realidad existente en la localidad con cierta
autonomía del Gobierno Central. En Uruguay, en la
descentralización territorial, dentro de un Estado
Unitario, existe descentralización administrativa y
legislativa en los Gobiernos Departamentales.

La descentralización no se limita al ejercicio
del poder necesario para desarrollar la función
administrativa sino que también puede existir, como se
dijo recientemente, en el ejercicio de la función
legislativa. La descentralización legislativa aparece en
las personas públicas de base territorial: departamentos,
provincias. La medida de esa descentralización es
variable. Por ejemplo se limita la potestad impositiva
departamental. También al órgano se le puede
conferir el poder de legislar en materia local, pero se lo puede
limitar mediante la necesidad de aprobaciones de un órgano
central [69]

Para Méndez la descentralización es un
sistema compuesto. Se integra con dos sistemas simples. El
primario [70]que da la base material y
técnica, y el secundario que configura el sistema
orgánico descentralizado .

Cada uno tiene sus cometidos claramente definidos. El
centro jerárquico secundario, y su sistema
orgánico, (por ejemplo, Gobierno Departamental o
Directorio de un Ente Autónomo) tiene, esencialmente,
función activa de prestación o de control de la
actividad que define el sistema [71]y de
representación del sistema compuesto, actuando ante y con
respecto al usuario o beneficiario. De ahí que los
usuarios consideren que el sistema descentralizado se limita a
una sola de sus partes que es el sistema simple secundario. Por
ejemplo la descentralización operada en la persona
pública estatal descentralizada por servicios que presta
el servicio de energía eléctrica
[72]

El sistema primario tiene funciones pasivas, no
prestacionales, de control pero, a veces, activas de
gestión directa por ejemplo a través de
autorizaciones, nombramientos de funcionarios etc. Estas
atribuciones son "la competencia especial de la
descentralización del órgano central".

El control y otras funciones de coparticipación
del sistema primario se incluyen en la competencia de la
descentralización y le confieren una preeminencia
institucional respecto del sistema secundario[73].
La preeminencia institucional surge de las normas
jurídicas en la realidad. Así la Presidencia de la
República tiene una primacía, clara y precisa, que
se observa en los hechos, respecto de las personas
descentralizadas. Así, pregúntese, quién
define, en definitiva la política económica:
¿¿¿la Presidencia de la República o ,
el Banco Central???

Para Méndez [74]el grado de
descentralización administrativa no se mide por el quantum
de poderes del sistema secundario y la intensidad del control al
que está sometido, sino por la amplitud de la competencia
del sistema compuesto. Un control amplio permite el mejor ajuste
de la acción del sistema secundario, sin afectarse su
poder de decisión . El tema es discutible, aunque de
principio no se comparte según fundamento que a
continuación se expone.

Existe en este tipo de sistema orgánico ,
compuesto, un centro administrativo primario y otro secundario.
Cada centro, o jerarca para ser más claro, es un sistema
simple. Ambos permanentes y con competencias determinadas. El
centro primario, o de donde se descentralizaron las competencias,
tiene primacía institucional (no jerárquica) y, por
ello, puede controlar al segundo centro, que es el que da vida al
sistema en tanto es el visible por el común de la
población. Por ejemplo el ente que presta el servicio de
saneamiento

Cuando el órgano o sistema orgánico tienen
la generalidad o totalidad de los poderes de
administración puede otorgársele personalidad
jurídica. Así se crea una nueva persona
pública que permanece vinculada con la autoridad central.
Esa personificación debe realizarse por ley y hallarse
autorizada en la Constitución . De principio, y a falta de
texto expreso, el órgano que dirige el nuevo ente tiene
todos los poderes de administración, salvo que la
Constitución o la ley digan otra cosa. La competencia se
presume plena y de acuerdo a los principios de especialidad y
especialización Obviamente la nueva persona
jurídica queda sometida a un contralor de la autoridad
central fijado por la ley o la Constitución.

Toda persona pública tiene un patrimonio propio,
en tanto sujeto de derechos y obligaciones. La existencia de un
patrimonio es consecuencia de su personalidad. Tratándose
de entes comerciales o industriales los recursos
provendrán de las operaciones que realicen. Si su
actividad es deficitaria o gratuita, se destinan impuestos, u
otros tributos, o se le asigna determinadas partidas con cargo a
las rentas generales. Se destaca que los tributos requieren acto
legislativo, en cambio los precios por los servicios o ventas,
pueden determinarse en vía administrativa. Los gastos del
servicio son autorizados por el presupuesto respectivo. La
potestad presupuestaria en las Administraciones Públicas
compete al Poder Legislativo, de ahí que la
descentralización administrativa (que supone sólo
la transferencia de poderes de administración) no
implique, por sí misma, atribuirle al ente secundario el
poder de autorizar sus propios gastos. Pero la
Constitución o la ley pueden disponer que el presupuesto
de los mismos se apruebe por acto administrativo donde, en
principio, no proceda el Poder Legislativo, art. 221, 273 y 275
de la Constitución[75].

Pueden existir, también, órganos
descentralizados sin personalidad con una capacidad de
autodeterminación más amplia que la que poseen los
órganos de ciertos servicios dotados de personalidad. El
órgano descentralizado puede autodeterminarse en todo o en
casi todos los aspectos, salvo, por ejemplo, nombrar y destituir
empleados. Esos órganos tendrían una
autonomía funcional más o menos amplia en Uruguay.
El ejemplo podría encontrarse, de acuerdo a cierta
doctrina que no se comparte, en las Juntas Locales
Autónomas que siguen existiendo, ley 18567, art. 22 . En
ese supuesto, se dice, que existe un descenso total de poderes de
administración dentro de la misma persona pública
en el cual la subordinación jerárquica ha quedado
sustituida por simples poderes de contralor. Las Juntas Locales
Autónomas [76]tendrían todos los
poderes del Intendente Municipal, en sus circunscripciones. El
Intendente conservaría sólo poderes de vigilancia y
fiscalización. Sin embargo, no existiendo
personificación, no tienen patrimonio propio pues integran
las persona jurídica de la cual habrían sido
descentralizadas [77]

En el supuesto de las autoridades comunes (art. 287 de
la Carta, especialmente), el art. 17 de la ley 18567 determina,
definitivamente, la desconcentración.

Varios autores opinan que la forma de designación
de los directores no es un elemento fundamental de la
descentralización [78]Así se
entiende que cualquiera sea la forma de nombramiento, una vez que
han entrado en funciones, las autoridades tienen la
autonomía que fija la ley. Su libertad de acción,
considerada estrictamente en el plano jurídico, depende de
las normas que rigen su actividad[79]. Resulta
claro que no compartimos esta posición. Siempre hemos
destacado que la no consideración de la realidad es un
error práctico grave. La normas son, en definitiva, como
se adecuan por los intérpretes en virtud a elementos
políticos, económicos, sociales, etc.. Nosotros
entendemos que, de acuerdo a cada caso concreto, podrá
primar la realidad política ya que, como principio
general, la autoridad que nombra es la que
destituye[80]Por ello los Directores en la
descentralización por servicios deberían ser de
carácter electivo [81]

Siendo la descentralización administrativa un
proceso que se desenvuelve dentro de la Administración y
que alcanza sólo la función administrativa, es
totalmente ajeno frente al Poder Legislativo. Los órganos,
y entes descentralizados, están respecto al Poder
Legislativo en similar situación que los demás
servicios centrales. Sin embargo ese claro principio resulta a
menudo modificado a texto expreso de la Constitución de la
República como, por ejemplo, en los presupuestos de los
entes comerciales e industriales que han sido substraídos,
en principio, a la competencia del Poder Legislativo
[82]

La situación es parcialmente diversa en el
supuesto de la descentralización territorial. En este tipo
de descentralización existe descentralización
legislativa ya que se le concedió el poder etático
respectivo a las Juntas Departamentales, art. 273. Sin embargo la
competencia de los Gobiernos Departamentales, en esta materia,
deben considerarse, en Uruguay, en forma restrictiva. Por ello el
Poder Legislativo conserva su competencia en toda aquella materia
que no sea atribuida a texto expreso, de interpretación
estricta que no admite extensiones analógicas, a los
Gobiernos Departamentales .

Se destaca que los Gobiernos Departamentales gozan de la
más amplia descentralización en nuestro
país. La situación se observa, incluso, por no
estar alcanzados por el art. 60 de la Constitución que
refiere a la creación y competencias del Servicio Civil
[83]

A continuación, y en la descentralización
por servicios (entiéndase agua potable, electricidad,
etc.) , la autonomía de menor a mayor
descentralización se establece en los Servicios
Descentralizados, sujetos a tutela administrativa (art. 59, 317),
Entes Autónomos comunes y los Entes Autónomos de
Enseñanza, art. 202 y siguientes.

En conclusión, sin perjuicio de las excepciones
que, como excepciones deben existir a texto expreso, el
Parlamento puede legislar respecto de los entes descentralizados
funcionalmente como si fueran centralizados
[84]

Se destaca que la descentralización territorial,
por servicios, autónoma y educativa y sus relaciones con
el Poder Ejecutivo será analizada en el capítulo
correspondiente.

Acentralización

El Sistema orgánico acentralizado se caracteriza
por poseer centros variables, no permanentes , con igualdad
institucional. El vínculo eventual entre los mismos es una
primacía de carácter transitorio
[85]

Se grafica presentando dos, tres o más
círculos en la misma posición horizontal, o
vertical, unidos por una, o algunas líneas
específicas. Quién tenga primacía se destaca
en la forma en que se trazan las líneas.

"No permanentes" significa que los centros (jerarcas),
no se vinculan permanentemente, porque pertenecen a sistemas
orgánicos diferentes. Es decir desarrollan normalmente sus
cometidos pero, en algunos específicos, se relacionan en
el sistema orgánico acentralizado

La expresión "una primacía de
carácter transitorio" significa que esta primacía
institucional, como veremos, es producto de una
vinculación ocasional. No es permanente.

Por Ejemplo la primacía de la Cámara de
Senadores, respecto del Poder Ejecutivo, en el supuesto de
decisión del art. 197 y 198 de la Constitución . La
excepcionalidad del vínculo es, en este caso, entre la
referida Cámara y el Poder Ejecutivo para ese tema
determinado. Estos dos órganos no tienen relación
en un sistema centralizado o descentralizado. Por ello no existe
, jerarquía, o control en la descentralización, de
uno respecto del otro o viceversa, también.

Otro ejemplo se produce en la vinculación
transitoria de los centros permanentes, Poder Ejecutivo y Poder
Legislativo, en el supuesto de proyectos de ley con declaratoria
de urgente consideración. En este ejemplo existe la
primacía del Poder Legislativo que, por mayoría
especial, puede dejar sin efecto la declaración de
urgencia [86]

Por lo expuesto, la acentralización acontece
dentro de un sistema complejo porque admite la posibilidad de
abarcar más de dos sistemas y comprender las funciones
jurídicas, técnicas y , eventualmente, las
políticas. Se caracteriza, por disponer de centros
variables, y transitorios, que desenvuelven relaciones de orden
externo para cada uno de ellos, pero, internas, en cuanto
traducen la acción del sistema acentralizado. Tienen, de
principio y antes del relacionamiento eventual ( se reitera y
subraya) , igualdad o equivalencia institucional. Según la
materia, oportunidad y soluciones del Derecho se desplaza hacia
uno de los centros la iniciativa o decisión,
colocándolo en posición de primacía
(transitoria), institucional o jurídica y en algunos
casos, política [87]

Recentralización

En la figura que nos convoca las competencias
descentralizadas en el centro secundario son asignadas,
nuevamente, al centro primario [88]

La recentralización es un fenómeno inverso
a la descentralización. Por ejemplo competencias de los
Gobiernos Departamentales absorbidas por el Estado, Poder
Ejecutivo, en virtud de una reforma constitucional.

Conclusiones

  • 1. Para nosotros sistema
    orgánico es un conjunto de órganos vinculados
    en virtud de un orden ( Jerarquía, control,
    primacías ) , que institucionaliza esos componentes al
    servicio del todo (el sistema orgánico), para actuar
    coherentemente, en consideración a competencias y
    fines determinados .

  • 2. Los elementos que nos permiten
    identificar cada sistema son las ideas de centro o centros
    permanentes o transitorios , y la relación o
    vínculo entre esos centros, esto es jerarquía,
    control, o primacías [89]

  • 3. Si existe un centro
    jerárquico, único y permanente, nos encontramos
    con el sistema centralizado que vincula los órganos
    mediante jerarquía del jerarca respecto de los
    demás componentes del sistema orgánico
    (órganos y funcionarios) de que se trate.

  • 4. La existencia de dos centros
    permanentes, vinculados o relacionados mediante el control,
    da lugar al sistema orgánico descentralizado. En la
    descentralización no existe jerarquía entre los
    sistemas orgánicos simples involucrados; lo que existe
    es el control de uno sobre otro

  • 5. Si existe más de un
    centro, transitorios, eventuales, que se vinculan por
    primacías, para temas específicos que surgen de
    texto expreso, nos encontramos con el sistema orgánico
    acentralizado.

  • 6. El tema puede ser enfocado del
    punto de vista de la estructura del Estado , esto es con un
    criterio político.

  • 7. De esta forma encontraremos el
    Estado Unitario con poderes únicos en todo el
    territorio. En este sistema existe un solo centro
    [90]aunque el poder único esté
    separado para su debido control.

  • 8. El otro sistema es el Estado
    Federal que posee tantos centros como Estados, y un centro
    central, o poder federal .

  • 9. El proceso de
    centralización, o descentralización, puede
    abarcar todas las funciones jurídicas, incluidas la
    legislativa, jurisdiccional y constituyente .

  • 10. La jerarquía es la
    relación técnica administrativa, interna, del
    sistema orgánico respectivo , regulada
    jurídicamente, que asegura la unidad estructural y de
    funcionamiento hacia el cumplimiento del cometido principal
    [91]y el fin que lo determina , mediante
    subordinación de los órganos y personas al
    Jerarca.

  • 11. La jerarquía es diversa
    de acuerdo al cometido. Así en los servicios militares
    la jerarquía es más intensa y rígida
    [92]

  • 12. La jerarquía
    única es la de principio y la que observamos de
    ordinario. La múltiple implica que un órgano
    esté sometido a doble subordinación, si bien es
    cierto que un orden jerárquico sea el dominante,
    porque a ese sistema pertenecería el órgano
    subordinado.

  • 13. En principio el jerarca tiene
    todos los poderes de administración y, por

ello, dicta reglamentos, nombra, sanciona y destituye a
los funcionarios, celebra contratos, etc.. Además, y
fundamentalmente , tiene el poder de mando que le permite
directamente dictar órdenes que deben ser cumplidas en
tanto se ajusten al orden jurídico.

  • 14.  Un principio fundamental de
    la jerarquía es el principio de
    concentración

funcional. Por el referido principio toda la competencia
está concentrada en el jerarca, salvo que la
Constitución o la ley la atribuya al sistema
orgánico en forma expresa .

  • 15. Las modalidades de la
    centralización son la autonomía técnica,
    la imputación funcional, la delegación de
    atribuciones y la desconcentración exclusiva y no
    exclusiva.

  • 16. La desconcentración se
    caracteriza por un descenso de poderes de
    administración, limitado, en favor de un órgano
    subordinado, sometido a jerarquía, que ejercerá
    determinadas competencias, decidiendo, a título
    propio.

  • 17. La desconcentración no
    es una especie de descentralización
    [93]En una existe jerarquía, nada
    menos. En la otra la vinculación es de diversa
    naturaleza.

  • 18. La Desconcentración
    exclusiva, o propiamente dicha, sería una especie de
    jerarquía "parcial" que se caracteriza por un tenue
    descenso de poderes de administración, generalmente
    muy limitado, a favor de un órgano subordinado, que
    ejercerá la competencia a título propio,
    exclusivo, en una materia muy restringida.

  • 19. En esa materia los poderes del
    jerarca disminuyen. Así no puede avocar y solo
    podrá conocer del tema en un eventual recurso
    jerárquico [94]

  • 20. La Desconcentración no
    exclusiva, o impropia, es la atribución a un
    subordinado de la potestad de dictar actos administrativos,
    decidir, sin privar al jerarca de decidir también el
    asunto desconcentrado. Sería una competencia
    alternativa.

  • 21. La delegación de
    atribuciones es el acto administrativo por el que el
    órgano delegante, bajo su responsabilidad y
    debidamente autorizado, otorga al órgano delegatario
    la autoridad de ejercer la atribución
    delegada.

  • 22. La actuación del
    delegatario se imputa al órgano delegante, lo que
    importa en materia recursiva. Ello establece una diferencia
    fundamental respecto de la desconcentración
    .

  • 23. La autonomía
    técnica del subordinado refiere a la consulta que se
    realiza a un funcionario, especialmente profesional o de
    carrera en la Administración, respecto de un tema de
    su especialidad .

  • 24.  Este producirá un
    dictamen que tiene, necesariamente, que emanar de la voluntad
    libre del poder de mando del superior. En el supuesto de
    asesores de confianza la situación puede ser diversa.
    Esa es la realidad pura y simple

  • 25. Los dictámenes pueden
    ser necesarios o facultativos.

  • 26. Los facultativos se producen
    cuando el jerarca puede solicitarlo para mejor
    decir.

  • 27. Los necesarios son aquellos
    que el jerarca respectivo debe solicitar
    obligatoriamente.

  • 28. Asimismo pueden ser
    vinculantes o no tener ese efecto para el órgano
    solicitante. Es vinculante el dictamen que obliga a decidir
    al jerarca en el sentido aconsejado.

  • 29. Los no vinculantes son
    aquellos respecto de los cuales el jerarca podrá
    decidir en forma diversa a la aconsejada. Esta es la
    solución de principio.

  • 30. Veamos algunas ocurrencias del
    legislador nacional que refieren al tema . El art. 19 de la
    ley 18381 crea, como órgano desconcentrado de la
    Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión
    Electrónica y la Sociedad de la Información y
    del Conocimiento (AGESIC), dotado de la más amplia
    autonomía técnica [95]la Unidad
    de Acceso a la Información Pública.

  • 31. La imputación funcional
    consiste en la asignación de tareas, o actividades,
    materiales o técnicas correspondientes al sistema, a
    un órgano subordinado. Puede comprender el dictado de
    actos administrativos preparatorios o de ejecución, no
    principales o decisorios.

  • 32. La descentralización es
    otro sistema orgánico, diverso a la
    centralización, compuesto con un centro primario y
    otro secundario permanentes .

  • 33. El proceso de descentralizar,
    extraer competencia del centro, gira en torno de dos
    elementos: traspaso de poderes de la autoridad central
    administrativa (centro primario Poder Ejecutivo) y control de
    esa autoridad central, con primacía institucional,
    respecto del centro secundario.

  • 34. En las entidades
    descentralizadas , esto es en los entes secundarios simples
    (Banco Central, por ejemplo) y sin consideración del
    sistema primario (Poder Ejecutivo) , existe jerarquía
    intensa, o sea, que hay centralización en la
    descentralización.

  • 35. La descentralización
    por servicios (prestación de energía
    eléctrica, por ejemplo) es un método de
    organización administrativa del Estado, que afecta
    sólo a la actividad administrativa, y su fundamento es
    la especialización técnica del ente
    secundario.

  • 36. Siendo la
    descentralización administrativa por servicios un
    proceso que se desenvuelve dentro de la Administración
    y que alcanza sólo la función administrativa,
    es totalmente ajeno frente al Poder Legislativo.

  • 37. Los órganos y entes
    descentralizados por especialización funcional, se
    encuentran , respecto al Poder Legislativo, en similar
    situación que los demás servicios centrales,
    sin perjuicio de las normas que establezca la
    Constitución Nacional .

  • 38. La descentralización
    territorial intenta solucionar la realidad existente en la
    localidad correspondiente con cierta autonomía del
    Gobierno Central.

  • 39. En Uruguay, en la
    descentralización territorial, dentro de un Estado
    Unitario, existe descentralización administrativa y
    legislativa en los Gobiernos Departamentales.

  • 40. El Sistema acentralizado se
    caracteriza por poseer centros variables, no permanentes, que
    no se vinculan permanentemente porque pertenecen a sistemas
    orgánicos diferentes, con igualdad institucional. El
    vínculo entre los mismos es una primacía de
    carácter transitorio.

  • 41. La recentralización es
    un fenómeno inverso a la
    descentralización[96].

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SÁNCHEZ VIAMONTE CARLOS : Manual de Derecho
Constitucional. Kapelusz, Buenos Aires 1946.

Correos del autor rflores@montevideo.com.uy
floresdapkevicius@hotmail.com

PUNTA DEL ESTE DICIEMBRE DE 2011

 

 

Autor:

Rubén Flores -Dapkevicius
[97]

[1] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de
Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010

[2] Por ejemplo, si el jerarca (por ejemplo
Poder Ejecutivo) decide “A” el Gerente General del
Ministerio del Interior no puede hacer ejecutar
“B”. De hacerlo incurrirá, salvo excepciones
que lo obliguen a no respetar la orden, en responsabilidad
disciplinaria.

[3] Los centros son jerárquicos

[4] Es decir que observamos: 1. centros, 2.
vínculos

[5] Que obran, pues, con el atributo de la
jerarquía

[6] Biscaretti di Ruffia, Paolo: Derecho
Constitucional, pag. 610, Tecnos, Madrid 1973

[7] Hauriou, Maurice. Principios de Derecho
Público y Constitucional. Pág. 177. Instituto
Editorial Reus, Madrid, 1925

[8] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de
Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010

[9] De la misma forma la
descentralización puede ser administrativa, legislativa,
judicial y constituyente. En este último caso se refiere
a los Estados que integran un Estado Federal. Entonces cada
especie de descentralización tiene caracteres
propios

[10] Flores Dapkevicius, Rubén:
Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos
Aires- Montevideo, 2010

[11] Fiorini Bartolomé. Derecho
Administrativo. Tomo I, Pág. 149. Abeledo Perrot. Buenos
Aires. 1976

[12] Flores Dapkevicius, Rubén:
Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos
Aires- Montevideo, 2010

[13] Santamaría de Paredes, Vicente:
Curso de Derecho Administrativo, pag. 99, Edit.
Tipográfico de Ricardo Fe, Madrid 1888

[14] Flores Dapkevicius, Rubén:
Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos
Aires- Montevideo, 2010

[15] Santamaría de Paredes, Vicente:
Curso de Derecho Administrativo, pag. 103, Edit.
Tipográfico de Ricardo Fe, Madrid, 1888

[16] Mayer, Otto: Derecho Administrativo
Alemán, Tomo IV, pag. 67 , Depalma, Bs. As. 1982

[17] Flores Dapkevicius, Rubén: El
procedimiento disciplinario , Amalio Fernández, Mdeo.
2009, 3ra edición ampliada

[18] Es sabido que todos los ministerios se
encuentran subordinados al Poder Ejecutivo jerarca.

[19] Es decir tienen autonomía
técnica. Un asesor letrado, o contable, cuando asesora,
lo hace según su saber y entender y, según la
ciencia que aplica. Sería absurdo que cuando un
técnico asesora lo haga con una imposición (orden
o, aún, sugerencia) del jerarca. Lo expuesto se aplica,
especialmente, al personal profesional de la
Administración que no responde a criterios
políticos . Los supuestos de asesores técnicos de
confianza (cargos de confianza) puede ser diversa. Ello
dependerá del grado de compromiso (político,
económico, etc.) del técnico de confianza,
y… de su conciencia. OBSERVESE LA REALIDAD.

[20] Flores Dapkevicius, Ruben:
Constitución de la República Oriental del Uruguay
de 1967, anotada y concordada, Amalio Fernández
Editores, Montevideo 2010, nota al art. 211, 2da.
Edición

[21] Flores Dapkevicius, Rubén: El
procedimiento disciplinario , Amalio Fernández, Mdeo.
2009, 3ra edición ampliada

[22] La Justicia Uruguaya, revista
jurídica

[23] Flores Dapkevicius, Rubén:
Decreto 500/91, actualizado, anotado y concordado, Amalio
Fernández, Mdeo. 2009, 4ta edición . El decreto
500/91 regula el Procedimiento Administrativo Común , el
Disciplinario y parcialmente el recursivo

[24] Tribunal de lo Contencioso
Administrativo de Uruguay

[25] Por ello la importancia de la
jerarquía radica en que todo el movimiento
administrativo parte del jerarca y a él converge.

[26] Flores Dapkevicius, Rubén: El
procedimiento disciplinario , Amalio Fernández, Mdeo.
2009, 3ra edición ampliada

[27] La necesaria contrapartida de la
jerarquía es la subordinación de los funcionarios
a lo que dispone el jerarca

[28] Santamaría de Paredes, Vicente:
Curso de Derecho Administrativo, pag. 72 Edit.
Tipográfico de Ricardo Fe, Madrid 1888

[29] Flores Dapkevicius, Ruben: Decreto
500/91, anotado y concordado, Amalio Fernández, Mdeo.
2009, 4ta edición ampliada

[30] Mayer, Otto: Derecho Administrativo
Alemán, Tomo IV, pag. 66 , Depalma, Bs. As. 1982

[31] Flores Dapkevicius, Rubén: La
acción de nulidad y responsabilidad del Estado, Carlos
Alvarez editor, Mdeo. 2008

[32] Fiorini Bartolomé. Derecho
Administrativo. Tomo I, Pág. 549. Abeledo Perrot. Buenos
Aires. 1976

[33] Alessi Renato. Instituciones de Derecho
Administrativo. T. II. Pág. 621, Ed. Bosch, Barcelona,
1970.

[34] Flores Dapkevicius, Ruben: Derecho Penal
Administrativo, El Derecho Disciplinario, Amalio
Fernández, Mdeo. 2009, 3ra edición actualizada y
ampliada

[35] Mayer, Otto: Derecho Administrativo
Alemán, Tomo IV, pag. 303 , Depalma, Bs. As. 1982. El
escrito es de 1904

[36] Flores Dapkevicius, Rubén:
Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos
Aires- Montevideo, 2010

[37] Fiorini Bartolomé. Derecho
Administrativo. Tomo I, Pág. 403. Abeledo Perrot. Buenos
Aires. 1976

[38] Ballbé Manuel y Franch Marta.
Manual de Derecho Administrativo. Pág. 111.
Marquès Tallers Gràfics, Girona, Catalunya,
2002

[39] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de
Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010

[40] Por ello se desarrolla en el
vínculo jerárquico porque el sistema centralizado
no se altera; fuera de la materia desconcentrada la
jerarquía es total. Se subraya en la
desconcentración el órgano desconcentrado ejerce
funciones a título propio

[41] Si existiera rompimiento de la
jerarquía nos encontraríamos en el sistema
orgánico descentralizado

[42] Flores Dapkevicius, Rubén: La
acción de nulidad y responsabilidad del Estado, Carlos
Alvarez editor, Mdeo. 2008

[43] Lo que no excluye que dicte actos de
trámite, preparatorios o de ejecución

[44] Morell Ocaña Luis. Curso de
Derecho Administrativo. Tomo I, Pág 339, Editorial
Arazandi España, 1998.

[45] Fiorini Bartolomé. Derecho
Administrativo. Tomo I, Pág. 397. Abeledo Perrot. Buenos
Aires. 1976

[46] Flores Dapkevicius, Rubén:
Constitución de la República Oriental del
Uruguay, Amalio Fernández, Mdeo. 2010, 2da.
edición

[47] Publicada en la Revista de Derecho
Público Nº 9, pag. 135, F.C.U. Mdeo. 1996

[48] Sent del TCA 777/2000

[49] Flores Dapkevicius, Rubén:
Constitución de la República Oriental del
Uruguay, Amalio Fernández, Mdeo. 2010

[50] Fiorini Bartolomé. Derecho
Administrativo. Tomo I, Pág. 142. Abeledo Perrot. Buenos
Aires. 1976

[51] Es la forma actual que, de adoptarse
otro criterio, necesita reforma constitucional

[52] Refiere a la desconcentración
exclusiva

[53] Ello sucede con la ley de autoridades
locales Nª 18567

[54] Ver sentencia 502/2000 del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo: TCA

[55] Por ello la autonomía
técnica no es la independencia técnica de los
órganos extra poder

[56] Flores Dapkevicius, Rubén:
Funcionarios Públicos, La Ley, Mdeo. 2009

[57] Refiere a la jerarquía, en un
sistema centralizado, acota el citante

[58] Por eso no existen jueces, ejerciendo
función jurisdiccional, con cargo de confianza en el
Poder Judicial

[59] Mayer, Otto: Derecho Administrativo
Alemán, Tomo IV, pag. 72 , Depalma, Bs. As. 1982

[60] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de
Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010

[61] Flores Dapkevicius, Rubén:
Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos
Aires- Montevideo, 2010

[62] Fiorini Bartolomé. Derecho
Administrativo. Tomo I, Pág. 275. Abeledo Perrot. Buenos
Aires. 1976

[63] Los asesores de confianza (que ocupan
cargos de confianza o, aun políticos), pueden observar
la conveniencia con mayor detenimiento. Ello los puede hacer
opinar, según los casos, en forma diversa de aquellos
que no responden políticamente al jerarca consultante.
OBSERVESE LA REALIDAD

[64] Esos centros jerárquicos
actúan según su competencia. Esta surge, de
principio, de la Constitución o la ley

[65] Flores Dapkevicius, Rubén:
Funcionarios Públicos, La Ley, Mdeo. 2009

[66] Es decir que entre los centros de
autoridad no existe jerarquía

[67] Recuérdese que existe un centro
de autoridad en el ente descentralizado. Así el Banco
Central del Uruguay tiene un directorio. Ese directorio es,
dentro de su sistema, el jerarca.

[68] Constitución Nacional, de la
Nación o de la República, art. 204

[69] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de
Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010

[70] Cuando hablamos de sistema primario o
centro primario entiéndase, de principio, Poder
Ejecutivo sistema orgánico

[71] Si existe, por ejemplo,
concesión

[72] Méndez Aparicio: La
descentralización pag. 251, Estudios de Derecho
Administrativo, Tomo 1, Mdeo. 1977

[73] Flores Dapkevicius, Rubén:
Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos
Aires- Montevideo, 2010

[74] Méndez, Aparicio: La
descentralización cit. Pag. 254

[75] Flores Dapkevicius, Rubén:
Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos
Aires- Montevideo, 2010

[76] Art. 288 de la Constitución que
se ha dado el pueblo oriental

[77] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de
Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010

[78] De comienzo debemos decir que no se
comparte. Para nosotros puede existir una merma importante de
autonomía si las autoridades del servicio son designadas
por el poder Central. Se requiere, indispensablemente,
procedimientos electivos por el cuerpo electoral . OBSERVESE LA
REALIDAD

[79] Sayagués Laso, Enrique: Tratado
de Derecho Administrativo, Tomo I, pag. 249, FCU, Mdeo.
1991

[80] Además, el buen concepto
jurídico y/o político, puede incidir en una nueva
designación del director nombrado por un funcionario
político. Lo expuesto condiciona la autonomía.
Por eso el designado por alguno, puede , intentar complacer a
su designante.

[81] Flores Dapkevicius, Rubén:
Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos
Aires- Montevideo, 2010

[82] Art. 221 de la Constitución
Nacional como denominaba a la Carta Justino Jiménez de
Arechaga

[83] Flores Dapkevicius, Rubén:
Funcionarios Públicos, La Ley, Mdeo. 2009

[84] La descentralización se grafica
con dos circulos únidos parcialmente. La unión
son los poderes de control y coordinación de los mismos.
Cada uno de ellos tiene un centro.

[85] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de
Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010

[86] Flores Dapkevicius, Rubén:
Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos
Aires- Montevideo, 2010

[87] Méndez, Aparicio: Sistemas
Orgánicos, pag. 27, Amalio Fernández, Mdeo.
1973

[88] Es decir que las competencias
descentralizadas en el centro secundario son asignadas,
nuevamente, al centro primario.

[89] Flores Dapkevicius, Ruben: Tratado de
Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010

[90] En cada función del Estado

[91] Por ejemplo prestar el servicio de
telefonía fija

[92] Flores Dapkevicius, Rubén: El
procedimiento disciplinario , Amalio Fernández, Mdeo.
2009, 3ra edición ampliada

[93] En contra Sayagués Laso, Enrique:
Tratado, tomo I, cit. Nº 125

[94] Flores Dapkevicius, Rubén: La
acción de nulidad y responsabilidad del Estado, Carlos
Alvarez editor, Mdeo. 2008

[95] Como profesionales de Derecho
Constitucional y Administrativo desconocemos la existencia de
una autonomía técnica amplia y otra
restringida

[96] Flores Dapkevicius, Rubén:
Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo.
2010

[97] Doctor en derecho y ciencias sociales
por la Universidad mayor de la República . Profesor de
Derecho Público de la Universidad mayor de la
República. Ex Asesor Letrado de la Presidencia de
Uruguay . Correos del autor rflores[arroba]montevideo.com.uy
floresdapkevicius[arroba]hotmail.com. Punta del Este diciembre de
2011

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