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El mercado argentino de telecomunicaciones: perspectivas y desafíos en la etapa actual


    La situación actual del mercado argentino de
    telecomunicaciones se puede comprender más cabalmente si
    se analizan los principales rasgos –tanto estructurales
    como de comportamiento– derivados de la dinámica del sector en el período
    que va desde la privatización de ENTel hasta el presente,
    fundamentalmente en lo que se refiere al servicio
    básico telefónico. En efecto, es necesario partir
    del desempeño sectorial histórico para
    determinar si el esquema de liberalización en curso
    logrará promover, como se señala, el desarrollo y
    la diversificación de la oferta,
    así como la transferencia a los usuarios de los
    incrementos de productividad
    generados por el cambio
    tecnológico (mediante disminuciones reales en las
    tarifas), o si, por el contrario, tenderá a configurar un
    escenario de competencia entre
    un conjunto sumamente reducido de grandes conglomerados
    empresarios, con un alto riesgo de
    distribución concertada del mercado entre
    los mismos.

    Las telecomunicaciones argentinas en los años
    noventa: incremento tarifario, ganancias extraordinarias,
    concentración económica y centralización del capital Un
    primer aspecto a analizar es la evolución de las tarifas telefónicas
    y de las ganancias que internalizaron las dos principales
    empresas del
    sector –Telecom y Telefónica– durante el
    decenio pasado (1). Al respecto, cabe destacar que entre 1991 y
    1999 se produjo una disminución real del costo del
    consumo
    telefónico comercial y, en menor medida, del residencial.
    Sin embargo, dicha reducción no logró compensar el
    considerable incremento tarifario registrado con anterioridad a
    la desestatización de ENTel (2). Asimismo, a pesar de la
    caída en términos reales del costo
    telefónico durante la vigencia del Plan de
    Convertibilidad, éste resultó injustificadamente
    alto en términos internacionales (3).

    En relación con el elevado nivel de las tarifas
    (4), vale la pena mencionar que el marco regulatorio de la
    actividad establecía que las tarifas debían ser las
    necesarias como para proporcionar a un "operador eficiente" una
    tasa de retorno "razonable" (Decreto No 62/90). En este sentido,
    y como consecuencia de la política tarifaria
    llevada a cabo por el gobierno de
    Menem, los
    márgenes de rentabilidad
    obtenidos por las prestatarias desde el momento de la venta de ENTel
    hasta finales de la década pasada resultaron sumamente
    elevados –y, por lo tanto,
    "irrazonables"–.

    Esto último, tanto si se los compara con los
    registrados por las principales operadoras del servicio a
    escala
    internacional, como si se los evalúa en relación
    con los obtenidos por las empresas oligopólicas de mayor
    tamaño del país. En efecto, durante la
    década pasada la tasa media de beneficio sobre ventas de
    Telecom y de Telefónica fue del 14%, magnitud que casi
    triplica a la verificada por las diez mayores operadoras
    mundiales de telecomunicaciones, y casi cuatriplica a la de las
    doscientas firmas de mayor facturación del país
    (5). Igualmente elevada –y por demás
    "irrazonable"– resultó ser la rentabilidad sobre
    patrimonio
    neto que registraron, en promedio, las dos
    compañías telefónicas durante la
    década pasada (13%). En tal sentido, téngase
    presente que, por ejemplo, en 1998 la tasa de beneficio sobre
    patrimonio de las cien empresas más grandes del
    país (excluidas las privatizadas) fue de "apenas" el 5%
    (6).

    Otro de los rasgos característicos de la
    dinámica sectorial durante los noventa se vincula con el
    intenso proceso de
    concentración económica y centralización del
    capital que se registró. Al respecto, cabe destacar que el
    sector se encuentra atravesando un proceso de intensas
    transformaciones estructurales estrechamente vinculado con los
    profundos cambios tecnológicos registrados en el
    último tiempo. El
    mismo ha tendido a diluir los parámetros que
    tradicionalmente permitían considerar a la actividad como
    un monopolio
    natural, abriéndose, en forma creciente, la posibilidad de
    prestar servicios
    similares a través de distintos tipos de infraestructura.
    Así, las redes establecidas por las
    operadoras de televisión
    por cable, el radioespectro (por el cual se transmiten las
    comunicaciones
    inalámbricas tanto de telefonía
    celular como del Sistema de
    Comunicaciones Personales –PCS–), y la vía
    satelital, conforman canales de comunicación alternativos mediante los
    cuales se puede prestar el servicio de transmisión de voz
    viva (segmento, este último, en torno al cual
    tiende a estructurarse el proceso de acumulación del
    capital en el sector). Este servicio (la denominada telefonía básica) fue prestado en la
    Argentina desde 1990 en forma monopólica por
    Telefónica y Telecom, bajo el resguardo legal
    –vigente hasta noviembre de 1999– que impedía
    a las empresas instaladas en los mercados
    contiguos mencionados ingresar al segmento de telefonía
    fija.

    En el contexto del nuevo perfil tecno-productivo del
    sector, vale señalar que la estructura de
    mercado que se configuró a partir del entramado normativo
    emergente de la privatización de ENTel tendió a
    condicionar sobremanera las posibilidades de aumentar el grado de
    competencia en el sector. Dicho marco regulatorio, que denota un
    conjunto de "inconsistencias" que contradicen las distintas
    experiencias y recomendaciones internacionales en la materia,
    favoreció sistemáticamente a Telefónica y
    Telecom –y, en menor medida, a las empresas vinculadas al
    grupo local
    Agea/Clarín y a la firma Movicom/Bell South–, al
    brindarles la posibilidad de construir y consolidar posiciones
    dominantes en los distintos segmentos del mercado desde los
    cuales resulta posible prestar el servicio telefónico
    básico. Ello le permitió a dichos actores
    (especialmente, a los dos monopolios) integrar sus actividades
    tanto vertical como horizontalmente, al posicionarse no
    sólo en la prestación del servicio básico a
    nivel local, sino también en el segmento de llamadas de
    larga distancia nacional e internacional, en el ámbito de
    la telefonía móvil celular y PCS, y en el de otros
    servicios de telecomunicaciones que se caracterizan por presentar
    un notable dinamismo y elevadas rentabilidades (como, por
    ejemplo, el de transmisión de datos a
    través de Internet). Naturalmente,
    ello trajo aparejado un aumento en la magnitud de las barreras a
    la entrada al mercado y, derivado de ello, en el grado de
    oligopolización del conjunto del sector.

    Este elevado nivel de concentración, inducido por
    la propia normativa sectorial, se vio acentuado con el intenso
    proceso de centralización del capital que se
    registró a partir de 1997. A partir de dicho año se
    asistió a un acelerado proceso de compra-venta y
    creación de empresas en el ámbito del mercado
    argentino de telecomunicaciones, que, en el marco de una total
    desatención estatal en materia de regulación de la
    competencia, le posibilitó a los principales actores del
    sector consolidar su posición dominante en distintos
    segmentos del mercado local (en especial, en el de la
    televisión por cable).

    En consecuencia, uno de los principales emergentes de la
    dinámica reciente del mercado argentino de
    telecomunicaciones fue la conformación, a través
    del marco regulatorio inicial y de las concesiones posteriores en
    el ámbito de telefonía inalámbrica, y la
    consolidación del poder de
    mercado de un núcleo muy acotado de grupos
    empresarios, el que, como consecuencia de ello, ha pasado a
    detentar un papel decisivo en la determinación del sendero
    evolutivo del mercado local de telecomunicaciones. De esta
    manera, tanto por el lado de las acciones como
    por el de las omisiones estatales se bloqueó
    considerablemente el desarrollo del potencial competitivo que
    presenta en la actualidad este mercado sustentado, como fuera
    señalado, en las profundas mutaciones tecnoproductivas que
    operan sobre el mismo.

    La "liberalización" del mercado: ¿libre
    concurrencia o competencia oligopólica?

    En marzo de 1998 –cuatro meses después de
    concluido el plazo original de exclusividad del que gozaron
    Telefónica y Telecom– mediante el denominado "Plan
    de Liberalización de las Telecomunicaciones" (Decreto No
    264/98), el gobierno del presidente Menem dispuso que el
    período de exclusividad se extendería por dos
    años más, hasta noviembre de 1999, y no por tres
    como estaba previsto inicialmente, debido al incumplimiento
    empresario de
    ciertas metas operativas predeterminadas. Mediante dicho decreto
    se establecieron, además, las etapas y los mecanismos en
    función
    de los cuales se admitiría el ingreso de nuevos operadores
    en la prestación del servicio básico
    telefónico, y se fijaron los nuevos lineamientos bajo los
    cuales pasaría a inscribirse el funcionamiento del mercado
    telefónico nacional luego de su
    liberalización.

    Es importante remarcar que el análisis de la normativa que rige los
    criterios bajo los cuales se comenzó a abrir el mercado a
    la competencia en noviembre de 1999 trasciende lo dispuesto en el
    "Plan de Liberalización de las Telecomunicaciones". Ello,
    porque existe una serie de medidas complementarias y sumamente
    significativas para el desarrollo del sector cuyo análisis
    resulta ineludible si se aspira a aprehender cabalmente la
    lógica
    que subyace al proceso de liberalización. A este respecto,
    cabe realizar una distinción conceptual que consiste en
    diferenciar el plan de liberalización del mercado local de
    telecomunicaciones de la política de
    liberalización. Mientras que el primero involucra
    exclusivamente al Decreto No 264/98 y al No 764/00 (este
    último, sancionado bajo la gestión
    de la Alianza), la segunda abarca un conjunto bastante más
    amplio de disposiciones normativas y de acciones regulatorias
    que, en su conjunción, constituyen el núcleo
    central de la política de desregulación. Esta
    política consta de tres dimensiones regulatorias
    fundamentales: la reestructuración tarifaria (rebalanceo)
    implementada a comienzos de 1997; la concesión de
    licencias, tanto en el ámbito de la telefonía
    básica, que remite fundamental aunque no exclusivamente a
    la sanción del Decreto No 264/98, como en el campo del PCS
    (cuya definición se produce en 1999 pero que se remonta al
    año 1995); y los criterios establecidos para la
    regulación de la competencia una vez concluido el
    período de exclusividad.

    Por cierto, es imprescindible tener en cuenta que las
    condiciones bajo las cuales se abriría el mercado a la
    competencia comenzaron a determinarse, explícita o
    implícitamente, desde el mismo momento en que se
    decidió la privatización de ENTel. En efecto, dado
    que desde el inicio de dicho proceso se estableció la
    concesión temporaria de una reserva legal de mercado y la
    posterior introducción de competencia, todas las
    disposiciones regulatorias relacionadas con la operatoria de
    Telefónica y Telecom, desde aquéllas contenidas en
    el Pliego de Bases y Condiciones para la privatización del
    monopolio telefónico estatal hasta las recurrentes
    modificaciones introducidas posteriormente (en materia de
    regulación tarifaria, concesión de licencias,
    etc.), al incidir decisivamente sobre la configuración
    estructural y la dinámica del sector, forman parte del
    contexto jurídico y operativo que condiciona el proceso de
    apertura y la dinámica sectorial actual.

    De allí que al margen de que su
    disposición formal haya acontecido en 1998, desde el punto
    de vista de su impacto real, las condiciones bajo las cuales se
    abriría el mercado a la competencia comenzaron a definirse
    strictu sensu en enero de 1990, con la sanción del Pliego
    de Bases y Condiciones para la transferencia de ENTel al sector
    privado: fue en dicha instancia cuando se estableció la
    concesión de licencias para operar simultáneamente
    y con exclusividad los servicios de telefonía fija local y
    de larga distancia a las mismas compañías
    telefónicas (con la consecuente construcción y consolidación de
    "ventajas de precedencia" a que ello dio lugar)(7). Otra de las
    medidas cuyo impacto también alteraría
    estructuralmente el desenvolvimiento del sector (incrementando el
    grado de oligopolización del mercado), y que constituye un
    antecedente relevante en vistas de la liberalización del
    mercado, remite a la concesión de licencias efectuada en
    el ámbito de la telefonía móvil celular, en
    particular, a la habilitación obtenida tanto por
    Telefónica como por Telecom para brindar dicho servicio en
    las mismas regiones en las que prestaban el servicio
    básico bajo condiciones monopólicas.

    En relación con las tres dimensiones que
    conforman la política de liberalización, cabe
    destacar, en primer lugar, que con el rebalanceo tarifario, al
    disminuir las tarifas correspondientes a las llamadas
    interurbanas e internacionales (las que presentan una mayor
    elasticidadprecio) y
    encarecerse las urbanas (las más inelásticas), y al
    incrementarse las residenciales vis-à-vis las comerciales,
    se tendió a configurar una estructura de precios
    relativos que, más allá de sus implicancias
    socioeconómicas regresivas, le brindó a las dos
    telefónicas la posibilidad de posicionarse
    estratégicamente ante la –por entonces,
    futura– apertura del mercado a la competencia (que, como lo
    ha demostrado la experiencia reciente, ha tenido lugar
    fundamentalmente en el segmento no residencial de larga
    distancia). Es decir, a partir del abaratamiento de las tarifas
    del segmento más competitivo del mercado, el rebalanceo
    supuso un incremento de las barreras a la entrada al segmento de
    larga distancia, el menos cautivo del mercado, y el
    encarecimiento de las tarifas de aquel segmento en el que,
    más allá de la desregulación,
    resultará más dificultosa la introducción de
    competencia efectiva (8).

    Por su parte, el sentido adoptado por la
    concesión de los distintos tipos de licencia –tanto
    en el ámbito de la telefonía celular como, muy
    especialmente, en lo que respecta al PCS y a las nuevas licencias
    de telefonía impulsadas por el Decreto No 264/98–
    tendió a incrementar las ya de por sí elevadas
    barreras de ingreso al mercado, favoreciendo, nuevamente, como en
    la mayoría de las disposiciones normativas relacionadas
    con el desarrollo del sector a lo largo del decenio de los
    noventa, a Telefónica y Telecom –y, en menor grado,
    al grupo local Agea/Clarín y a Movicom/Bell South–.
    De hecho, como se reflejó elocuentemente en el caso de las
    concesiones en el ámbito de PCS, a partir del esquema
    normativo en el que se inscribió dicho proceso se
    evitó que otras empresas pudieran acceder a las licencias
    que les hubiera permitido competir con las firmas preexistentes,
    incrementándose aún más las restricciones al
    ingreso al sector (9).

    Finalmente, la definición de los términos
    en que se regularía la competencia, en relación
    con, entre otros aspectos, las formas de promover la migración
    de los usuarios entre los operadores y la fijación de los
    precios de interconexión, contribuyó a elevar
    artificialmente las barreras de ingreso al mercado, acentuando
    las "ventajas de precedencia" de los operadores preexistentes en
    detrimento de los potenciales ingresantes. Al respecto, basta con
    resaltar la falta de implementación de un mecanismo de
    selección por discado directo de los
    operadores de larga distancia (multicarrier), la no
    obligatoriedad de aplicar la portabilidad de los números
    telefónicos por parte de las empresas (por ésto se
    entiende que en caso de que el usuario decida cambiar de
    compañía se le debe garantizar que no
    perderá su número telefónico), y la
    fijación de precios y condiciones de interconexión
    discriminatorias para los nuevos entrantes. La conjunción
    de todo lo anterior limitó significativamente la
    migración de los usuarios entre las distintas
    compañías y, en consecuencia, el desenvolvimiento
    competitivo del mercado. Adicionalmente, la política de
    arrendamiento de enlaces y de reventa de servicios fomentó
    una innecesaria duplicación de las redes de
    comunicación, al tiempo que los criterios de
    regulación tarifaria establecidos para el período
    posterior a la exclusividad no garantizó que no se
    produjeran subsidios cruzados entre los distintos servicios y/o
    usuarios.

    La política de liberalización del mercado
    instrumentada bajo la
    Administración Menem no experimentó
    modificaciones de fondo durante el breve gobierno de la Alianza,
    si bien esta gestión flexibilizó los requerimientos
    establecidos para acceder a las licencias nacionales de
    telecomunicaciones (fundamentalmente, vía la
    supresión de la segmentación entre los distintos tipos de
    servicios y de los requerimientos de infraestructura propia
    preexistentes, y la fijación de menores niveles de
    patrimonio para acceder a las licencias). Con respecto a la
    política tarifaria, si bien se promovió una cierta
    rebaja en el costo telefónico tanto para los usuarios
    residenciales como para los comerciales, no se modificó la
    estructura de precios relativos establecida mediante el
    polémico rebalanceo tarifario ni el mecanismo de ajuste
    basado en los índices de precios de los Estados Unidos,
    aspectos que resultaban estratégicos con vistas a la
    apertura. En continuidad con la etapa previa, tampoco se
    estableció como obligatoria la reventa de servicios, a
    precios regulados, por parte de Telefónica y Telecom
    [medida que resultaba central en función del control que
    ejercen las empresas sobre las denominadas facilidades esenciales
    (10)]. Por otro lado, la Administración De la Rúa tampoco
    logró imponerle a las telefónicas líderes la
    obligatoriedad de instrumentar la portabilidad de los
    números telefónicos.

    En definitiva, la política de
    liberalización del mercado argentino de telecomunicaciones
    constituye, en muy diversos sentidos, un caso inédito en
    tanto ha tendido a promover, a diferencia de lo que sugiere toda
    la literatura
    especializada en el tema y las experiencias regulatorias de otros
    países que han promovido la competencia en sus respectivos
    mercados de telecomunicaciones, fuertes asimetrías
    regulatorias que favorecen a las empresas preestablecidas en
    lugar de a los potenciales ingresantes. En este sentido, a
    aproximadamente cuatro años de haber finalizado el
    período de exclusividad, se han mantenido –e,
    incluso, acrecentado– la regresividad distributiva que
    subyace al nivel y estructura tarifarias heredadas del
    período monopólico, las ganancias extraordinarias
    de las empresas y el poder de mercado de los principales actores
    del sector. En el ámbito de la telefonía local,
    especialmente en el segmento residencial, la competencia
    aún no tuvo lugar y se manifiesta una suerte de
    distribución concertada del mercado –con una muy
    escasa incidencia en el nivel de los precios abonados por la
    mayoría de los usuarios–. Sólo los usuarios
    intensivos del servicio de larga distancia –en especial,
    las grandes empresas– se han beneficiado en alguna medida
    con el ingreso de nuevas compañías. En otros
    términos, la "liberalización" del mercado local de
    telecomunicaciones sólo ha planteado beneficios para los
    abonados del segmento corporativo (esto es, para los clientes de las
    empresas telefónicas y no para los usuarios).

    La llegada a la presidencia del senador Duhalde en enero
    de 2002 abrió una nueva etapa en lo que respecta a la
    relación entre las empresas privatizadas y el Estado
    nacional. En el contexto de abandono de la Convertibilidad a
    partir de una maxidevaluación del peso, dos de las
    principales disposiciones del nuevo gobierno (plasmadas en la
    Ley No 25.561
    de "Emergencia Pública y Reforma del Régimen
    Cambiario") han sido la desdolarización y la
    desindexación de las tarifas de servicios
    públicos (incluyendo, obviamente, a las del servicio
    telefónico) y el llamado a una ronda de
    renegociación de los contratos con las
    empresas prestatarias con la finalidad de adaptarlos al nuevo
    escenario macroeconómico.

    En ese marco, a favor de su ostensible poder de lobbying
    y bajo la amenaza de abandonar el país o de declararse en
    default (como Telecom, que en fecha reciente se declaró en
    cesación de pagos por una deuda superior a los MU$S
    3.000), las empresas privatizadas en general, y las
    telefónicas en particular, reclaman un conjunto de medidas
    tendientes a preservar sus exorbitantes tasas de ganancias y el
    nulo riesgo empresario en el que se han venido
    desempeñando. A cambio de trasladar parcialmente a los
    precios finales los impactos de la fenomenal depreciación de la moneda local (tal como
    les hubiera correspondido, dado el seguro cambiario
    asociado a la dolarización de las tarifas con que se las
    favoreció bajo la Administración Menem), las empresas
    reclaman:

    • la garantía estatal de un seguro de cambio
      para las deudas con el exterior (se trata de firmas muy
      endeudadas en el mercado internacional –por ejemplo, los
      pasivos externos de Telecom y Telefónica superan, en
      conjunto, los MU$S 6.000–)(11);
    • la traslación automática a las tarifas
      de los aumentos en los costos
      derivados del shock devaluatorio y/o la implementación
      de un tipo de
      cambio preferencial (bastante más reducido que el
      oficial) para las importaciones
      de bienes de
      capital y/o de insumos (Telecom y Telefónica, al igual
      que la mayoría de las privatizadas, tienen un fuerte
      componente importado que, en buena medida, proviene de
      compañías vinculadas, sin control ni
      consideración oficial alguna sobre los –más
      que presuntos– precios de transferencia ni, menos
      aún, sobre los efectos negativos que tales importaciones
      tuvieron sobre la industria
      nacional de proveedores
      –esto último, en el marco de una absoluta
      despreocupación oficial por hacer cumplir las leyes de
      "compre argentino" y de "contrate
      nacional"–);
    • la indexación de las tarifas en función
      de la evolución de los precios internos (que, en el
      nuevo contexto macroeconómico, seguramente
      crecerán holgadamente por encima de sus similares de los
      EE.UU., por los cuales vinieron ajustándose las tarifas
      hasta la sanción de la Ley No 25.561);
    • la instrumentación de diferentes formas de
      subsidio estatal a la creciente cartera de morosos de las
      empresas y para financiar la expansión del servicio
      hacia aquellas regiones del país y sectores sociales que
      resultan menos rentables desde una perspectiva
      microeconómica; y
    • en el caso particular de las telefónicas, la
      aplicación por parte del Estado de
      distintas medidas tendientes a limitar la introducción
      de competencia en el mercado (por ejemplo, mediante la no
      aplicación de la portabilidad de los números
      telefónicos, o de un sistema de selección de
      operador por discado en el segmento de larga
      distancia).

    ¿Cederá el gobierno también a
    estos reclamos de las firmas privatizadas en general, y de las
    telefónicas en particular, preservando, en consecuencia,
    sus beneficios extraordinarios? ¿O apuntará, por
    primera vez después de una larga década
    neoconservadora, a desarticular tales privilegios y, por esa
    vía, a garantizar la "seguridad
    jurídica" –y a favorecer los intereses– de
    los usuarios y consumidores? Está en manos del gobierno
    de Duhalde colocar todos estos elementos en la "mesa de
    negociación" y cumplimentar con los
    enunciados de la No 25.561, donde la protección de
    usuarios y consumidores debe asumir el papel
    protagónico, sumado al imprescindible enfrentamiento
    frente a los lobbies empresarios que emergen como uno de los
    beneficiarios fundamentales de la experiencia neoliberal
    argentina. Lo anterior, a partir de, por ejemplo:

    • en lo inmediato, el no otorgamiento de un seguro de
      cambio para sus deudas con el exterior ni un tipo de cambio
      preferencial para la importación de insumos y bienes de
      capital, el no traslado automático a las tarifas de los
      incrementos de costos derivados de la depreciación de la
      moneda doméstica (12), la exigencia a las empresas de
      que desarrollen un programa de
      proveedores locales, la aplicación del principio de
      "razonabilidad tarifaria" con carácter retroactivo, un estricto control
      sobre la política laboral de las
      empresas (esto último, con la finalidad de evitar que
      las mismas despidan personal en
      forma masiva, reduzcan salarios y/o
      precaricen aún más las condiciones de trabajo de
      sus empleados)(13) y sobre la calidad en la
      prestación de los distintos servicios, etc.;
    • la redefinición del rebalanceo tarifario,
      mediante la disminución de las tarifas locales y, en
      menor medida, de las de larga distancia, así como la
      reestructuración de la relación existente entre
      las tarifas residenciales (que deberían abaratarse en
      forma considerable) y las comerciales (fundamentalmente, a
      partir del abaratamiento del –muy oneroso– abono
      residencial). Atento a tales objetivos,
      el regulador debería tomar como referencia los precios
      internacionales de aquellos países que tienen
      competencia (como, por caso, los EE.UU.) (14);
    • con la finalidad de que se incremente el –hoy
      muy reducido– grado de competencia presente en los
      distintos segmentos del mercado, resulta imprescindible
      implementar el servicio de multicarrier en el ámbito de
      las llamadas de larga distancia, y la portabilidad
      numérica;
    • dado el alto grado de integración vertical e, incluso,
      horizontal de los actores líderes del mercado, es
      indispensable realizar un estricto control sobre el
      comportamiento empresario con la finalidad de evitar la
      implementación de distintos tipos de prácticas
      anticompetitivas (por ejemplo, la instrumentación de
      subsidios cruzados entre distintos segmentos, o el
      establecimiento de condiciones discriminatorias de
      interconexión –tanto en lo que hace a los precios
      de interconexión como a la calidad de la
      misma–);
    • dado que uno de los mecanismos con las que las
      telefónicas reasignaron el excedente a nivel de la
      corporación de la cual forman parte ha estado vinculado
      con el establecimiento de precios de transferencia (por
      ejemplo, vía la sobrefacturación de
      importaciones, o la toma de crédito con empresas relacionadas
      societariamente), un estricto control sobre tal tipo de
      prácticas debería constituir un objetivo
      central de política sectorial;

    dado el importante nivel de salida de divisas del
    país derivado de la operatoria de Telefónica y
    Telecom (política de compras en
    el exterior, de distribución de utilidades, de pago de
    regalías y patentes, y de endeudamiento en el mercado
    internacional), es indispensable establecer un conjunto de
    medidas tendientes a reducir lo máximo posible el
    constante drenaje de divisas que realizan (por ejemplo,
    vía el establecimiento de restricciones a la
    remisión de utilidades, la imposición de niveles
    mínimos de beneficios que deben reinvertirse en el
    ámbito nacional, la garantía de cumplimiento del
    régimen de "compre argentino", la creación de
    programas de
    desarrollo de proveedores locales, el control sobre la
    política de endeudamiento, etc.);

    dado que el grueso de la importante expansión
    de la red
    telefónica que tuvo lugar durante la década de
    los noventa se canalizó hacia las regiones más
    desarrolladas del país, resulta indispensable
    instrumentar mecanismos tendientes a que Telefónica y
    Telecom financien el servicio universal en las ciudades de baja
    densidad
    poblacional; y

    finalmente, reviste particular importancia integrar en
    la problemática regulatoria, una visión
    dinámica de la incorporación del desarrollo
    científico-tecnológico en el ámbito de un
    sector, como el de las telecomunicaciones, tan cambiante en
    función de los incesantes cambios tecnológicos
    que lo caracterizan, recuperando o preservando el poder de
    decisión del Estado en la definición de
    lineamientos estratégicos en la materia.

    Marzo 2002

    Notas

    * Ponencia presentada en las jornadas "Hacia el Plan
    Fénix. Otra Argentina es posible. De la crisis al
    crecimiento con equidad"
    realizadas del 17 al 19 de abril de 2002 en la Facultad de
    Ciencias
    Económicas de la Universidad de
    Buenos Aires.
    En la misma se resumen algunas de las conclusiones que se
    desprenden de Abeles, M., Forcinito, K., Schorr, M.: El oligopolio
    telefónico argentino frente a la liberalización del
    mercado. De la privatización de ENTel a la
    conformación de los grupos multimedia,
    FLACSO/UNQ/IDEP, 2001.

    1. La teledensidad (líneas telefónicas
    cada 100 habitantes) se duplicó durante el período
    de referencia absorbiendo el exceso de demanda
    preexistente en el mercado –si bien se desarrolló de
    modo marcadamente desigual entre provincias y regiones–, a
    la vez que se digitalizó la totalidad de la red
    telefónica por enlaces fijos.

    2. Entre enero de 1990 (mes en que se da a conocer el
    Pliego de Bases y Condiciones para la privatización de la
    compañía estatal) y noviembre del mismo año
    (fecha en la que se firman los contratos de transferencia), el
    tipo de cambio y los precios mayoristas se incrementaron,
    respectivamente, un 235% y un 450%, mientras que el valor del
    pulso telefónico –medido en dólares
    estadounidenses– aumentó un 711%.

    3. Por ejemplo, si se contrasta el costo
    telefónico residencial en función del PBI per
    cápita vigente en los 25 países integrantes de la
    OCDE y en la Argentina, se verifica que el costo relativo del
    servicio telefónico en el país supera al de todos
    los países involucrados, con la excepción de
    Turquía (Abeles, M., Forcinito, K., Schorr, M.:
    Regulación del mercado de telecomunicaciones: límites e
    inconsistencias de la experiencia argentina frente a la
    liberalización, Documento de Trabajo Nro. 5 del Proyecto
    "Privatización y Regulación en la Economía
    Argentina", FLACSO/SECyT/CONICET, septiembre
    1998).

    4. Como lo demuestra la literatura especializada y la
    experiencia internacional, si el nivel tarifario inicial
    resultara excesivamente elevado, el supuesto beneficio que el
    mecanismo de regulación tarifaria adoptado en el
    país (price cap) reporta a los usuarios (tarifas reales
    decrecientes) quedaría prácticamente neutralizado
    de antemano, porque las tarifas elevadas del "punto de partida"
    tenderían a perpetuarse a pesar de su actualización
    (disminución real) periódica posterior, que
    atenuaría pero no revertiría la
    sobrevaluación inicial. Eso es, precisamente, lo que
    ocurrió en la Argentina. Todo ello se vio potenciado por
    el hecho de que se aplicaron "precios correctores" completamente
    ajenos a la economía
    doméstica (el índice empleado fue el de los precios
    al consumidor de los
    EE.UU.).

    5. La filial argentina de Telefónica de España
    obtuvo, durante el transcurso del período señalado,
    un márgen medio de beneficio sobre ventas que
    prácticamente duplicó al que obtuvo la casa
    matriz en su
    país de origen. En el caso de Telecom, tales diferencias
    fueron más pronunciadas (la tasa de rentabilidad promedio
    que obtuvo dicha empresa a nivel
    local fue más de tres veces superior a las que registraron
    en sus respectivos países de origen sus accionistas
    mayoritarios –France Telecom y Telecom Italia–).

    6. De considerar los márgenes de rentabilidad
    sobre los activos sujetos a
    explotación (tal como lo preveía el Pliego original
    de la privatización, al establecer la garantía de
    una tasa de beneficio del 16%) se advierte la magnitud de las
    ganancias extraordinarias obtenidas en el país por
    Telefónica y Telecom. Según un estudio realizado
    por la American Chamber of Commerce ("Estudio de las tarifas
    telefónicas", Informe final
    (segunda versión), abril 1995, mimeo): "la tasa de retorno
    calculada para los ejercicios 90/91 (10 meses) y anuales 91/92,
    92/93 y 93/94, en un 41,3%, 42,0%, 42,4% y 36,0% respectivamente
    (siempre en equivalente anual), ha superado largamente la
    previsión de garantía del 16% anual".

    7. El hecho de que el mercado de telecomunicaciones haya
    sido históricamente un monopolio natural implica que, con
    independencia
    de la viabilidad tecnológica de establecer un mercado
    competitivo, se presenta una serie de barreras a la entrada que
    inhibirán de hecho (esto es, a pesar de que se levanten
    los impedimentos legales a la entrada de nuevos prestadores) las
    posibilidades de ingreso de nuevos operadores en la
    prestación del servicio de telefonía básica.
    Se trata de las denominadas "ventajas de precedencia" que, en el
    marco de un proceso de transición hacia una estructura de
    mercado oligopólica, dan lugar a una asimetría
    estructural en las capacidades tecnológicas, comerciales y
    financieras, entre las operadoras preestablecidas y las
    potenciales ingresantes. Se trata de una asimetría que
    constituye, por sí misma, una significativa barrera a la
    entrada de nuevos oferentes al mercado, y que opera
    independientemente de si existen –o no– restricciones
    legales al ingreso al mismo (Herrera, A.: Nuevo marco regulatorio
    y privatización de telecomunicaciones en Nicaragua, CEPAL,
    Serie de Reformas Públicas, Nro. 41, 1996).

    8. Cabe destacar que la instrumentación del
    rebalanceo tarifario no resultó neutral en términos
    de los ingresos por
    ventas ni de las utilidades de las empresas, tal como sostuvieran
    el gobierno y las telefónicas al justificar e impulsar su
    instrumentación.

    9. En relación con este proceso de
    licitación, vale la pena señalar que, en el
    diseño
    original, tanto Telefónica como Telecom quedaban al margen
    del mismo. Sin embargo, a partir de su ostensible poder de
    lobbying, estas empresas lograron revertir dicha
    disposición y, como producto de
    ello, participar del proceso licitatorio (en el que resultaron
    adjudicatarias de seis de las licencias concesionadas). A este
    respecto, cabe destacar que el PCS constituye el principal
    sustituto tecnológico para prestar el servicio
    básico telefónico a escala local.

    10. Este concepto remite
    al conjunto de activos fijos no
    reproducibles pertenecientes a la red pública de
    telefonía.

    11. En relación con esta cuestión, cabe
    destacar que tanto Telefónica como Telecom tuvieron
    durante la década de los noventa una política muy
    "generosa" de distribución de dividendos: en ambos casos,
    los dividendos distribuidos a los accionistas (y, en su gran
    mayoría, girados al extranjero) representaron alrededor
    del 75% del abultado volumen de
    utilidades que registraron durante la década de los
    noventa (hasta fines de 2000, las ganancias acumuladas de las dos
    compañías superaron los MU$S 6.000). Dado el muy
    bajo coeficiente de reinversión de las utilidades, el
    grueso de las inversiones
    realizadas por ambas firmas fue financiado con endeudamiento
    (mayoritariamente con el exterior). Al respecto, pueden
    realizarse tres observaciones. En primer lugar, gran parte de esa
    inversión estuvo asociada a la
    importación de bienes de capital e insumos (es decir, que
    la inversión realizada por Telefónica y Telecom no
    se tradujo en incrementos de significación en la producción y el empleo locales
    de tales bienes, tal como afirman las empresas). En segundo
    lugar, una parte importante del endeudamiento (en especial, el de
    Telefónica) se destinó a financiar un proceso de
    fuerte expansión hacia los distintos segmentos del mercado
    ampliado de telecomunicaciones (tanto en la Argentina como en el
    resto de América
    Latina), gracias a lo cual se incrementaron fuertemente las
    barreras al ingreso al mismo, consolidando, aún
    más, posiciones dominantes que tienden a extenderse a
    buena parte de Latinoamérica. En tercer lugar, la información disponible indica que una parte
    significativa del endeudamiento empresario no se invirtió
    en el proceso productivo, sino que se volcó al circuito
    financiero local (aprovechando las diferencias existentes entre
    las tasas de
    interés internas e internacionales) obteniendo,
    así, ingentes beneficios financieros.

    12. En este sentido, cabe preguntarse ¿por
    qué la sociedad debe
    asumir los costos de determinadas decisiones
    microeconómicas?; ¿por qué cuando en los
    noventa cerraron o quebraron numerosas firmas frente a los
    exorbitantes costos financieros locales quienes contaron con la
    posibilidad y facilidad de acceder al crédito
    internacional a tasas mucho más bajas que las locales,
    ahora quieren socializar el costo de tal decisión micro?;
    y ¿por qué no se las obliga a utilizar parte de los
    cuantiosos recursos que
    giraron al exterior para hacer frente a sus pasivos?

    13. Tal el argumento esgrimido por las empresas para
    fortalecer su gravitación en el actual proceso de
    renegociación contractual.

    14. Durante los años noventa, bajo el amparo oficial,
    Telefónica y Telecom incurrieron en importantes
    incumplimientos en cuanto a la transferencia a las tarifas (tal
    como lo dispone la normativa) de buena parte de las reducciones
    impositivas, "sacrificio fiscal" que
    terminó por engrosar sus muy elevadas tasas de
    rentabilidad, al tiempo que, al igual que la mayoría de
    las privatizadas, ajustaron sus tarifas –dolarizadas–
    en función de la evolución de la inflación
    de los EE.UU. (gracias a lo cual pudieron eludir
    sistemáticamente la prohibición de
    indexación de precios establecida en la Ley de
    Convertibilidad). En este sentido, la aplicación de una
    política tarifaria como la mencionada podría ser
    financiada con gran parte de los –ilegales– recursos
    internalizados por las prestatarias del servicio
    telefónico (a título ilustrativo, el haber
    trasladado a las tarifas finales las variaciones en los precios
    al consumidor de los EE.UU. le posibilitó a estas empresas
    apropiarse, entre 1991 y 2000, de una masa global de recursos
    extraordinarios del orden de los MU$S 8.000).

    Este texto se
    encuentra bajo licencia Creative Commons

    Martín Abeles, Karina Forcinito y Martin
    Schorr**

    **Investigadores del Area de Economía y Tecnología de la
    FLACSO-Sede Argentina.

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