Fases para la Transición de la Administración Pública Electrónica
- I. La
Administración Pública en el Contexto del
Gobierno Electrónico - II. Antecedentes de la
Administración Pública Electrónica en
Venezuela - III. Fases de la
Administración Pública Electrónica (Caso:
Venezuela) - A Manera de
Conclusión - Notas
ABSTRACT
Al margen de los beneficios reales que el uso de las
nuevas
tecnologías ha introducido en la
administración pública (comprobado en los
gobiernos locales o regionales de diversos países), en la
actualidad aún no existe unanimidad en cuanto a la
calificación del cambio que
propicia el uso de las nuevas tecnologías en las distintas
actividades de la administración pública,
continúan planteadas así las siguientes
interrogantes: el uso de los medios
electrónicos implica una verdadera revolución
tecnológica y por ende un nuevo paradigma de
la administración pública o se trata
más bien de un simple cambio de forma en el soporte
material de los documentos
públicos para su creación, almacenamiento y
transmisión?. Por otra parte, e independientemente del
criterio asumido para dar respuesta a la pregunta anterior,
también se plantea: es necesario que un gobierno (local,
regional o nacional) transite por una serie de fases para
instaurar la administración pública electrónica o el proceso mas
bien va a depender de la cultura
propia, la normativa jurídica o las políticas
públicas de cada gobierno?. A los fines de intentar dar
respuesta a estas dos interrogantes, es objetivo
primordial del presente ensayo el
examinar los distintos aspectos de la administración
pública electrónica a partir del análisis de las fases para la
transición de la administración pública
tradicional a la electrónica, tomando como referencia el
entorno político y jurídico Venezolano, para lo
cual se utilizó una metodología esencialmente
documental.
Palabras clave:
· administración
electrónica
· administración
pública
· democracia
digital/electrónica
· gobierno
electrónico
· venezuela
INTRODUCCIÓN
El término "nuevas tecnologías de la
información y el
conocimiento" (NTIC) fue acogido para designar al conjunto de
avances
tecnológicos característicos de la era actual,
"(…)es un neologismo acuñado para describir una
tendencia de las tecnologías de los ordenadores y de la
telecomunicación a integrarse y converger." (Webster y
Rubins, 1986: 10), se trata de una expresión amplia con la
que se intenta agrupar las distintas manifestaciones de la ciencia
tecnológica que han introducido grandes cambios en la
manera de manejar y transmitir la información, tal como
acota Papp (1998) estas nuevas tecnologías, han cambiado
las formas de la
comunicación humana, permitiendo una mayor rapidez,
una capacidad superior de manejo de información, un acceso
más fácil, unos tipos diferentes de mensajes y una
gran demanda por
parte de los sujetos.
Con tal cambio en la sociedad
moderna, introducido por las nuevas formas de comunicación, es notable que al inicio del
siglo XXI nos encontremos ante el umbral de una nueva era de la
humanidad, cuya manifestación es la denominada "Sociedad
de la Información", surgida tras el desarrollo y
puesta en marcha de las tecnologías de la
información y el conocimiento.
Expresión, que a su vez, ha sido rebautizada según
el enfoque de los diversos autores en: "Sociedad Digital"
(Nicholas Negroponte, 2000); "Aldea Global" (Marshall McLuhan,
1996); "Sociedad Informatizada" (Bustamante, 1993);
"Cibersociedad" (Luis Joyanes Aguilar, 1997); para Manuel
Castells (2000: 47), simplemente "el término sociedad de
la información destaca el papel de ésta
última en la sociedad", en tal sentido, Castells prefiere
referirse a ella como "Sociedad Informacional"; no obstante, e
independientemente de la denominación que en definitiva se
le asigne a ésta nueva sociedad, en ella convergen dos
factores: "la información como elemento aglutinador y la
innovación
tecnológica, como instrumento para aproximarse a ella"
(Luis Joyanes, 1997: 4).
En efecto, las nuevas tecnologías de la
información y el conocimiento representan en la actualidad
una productiva herramienta que marca el
compás en las formas de comunicarse, aprender, recrearse,
trabajar, elegir, administrar y de relacionarse del hombre
moderno; a tal extremo que cada vez se hacen más
imprescindibles y omnipresentes en los más
disímiles ámbitos de la sociedad moderna,
especialmente por las ventajas que implican su empleo en
términos de rapidez y economía de costo y de
tiempo en la
creación, transmisión, acceso y almacenamiento de
información, todo lo cual se traduce en actividades y
procesos
más eficientes y productivos, tal como se expresa en el
Informe sobre
Desarrollo
Humano en Venezuela del
año 2002, denominado "Las Tecnologías de la
Información y la Comunicación al Servicio del
Desarrollo", elaborado por el Programa de las
Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD, 2002: 22, 23). Se trata de cambios
inevitables e irreversibles.
Pero, más que una herramienta, las nuevas
tecnologías de la información y el conocimiento han
sido convertidas en verdaderas estrategias para
la modernización y políticas para la
optimización de procesos, por parte de las empresas privadas
en un primer momento, y más recientemente por parte de los
gobiernos. En cuanto a éstos últimos, se vislumbra
una mejor acogida respecto a la incorporación de los
medios
tecnológicos e informáticos cuando se trata de
sistemas
democráticos, por representar una oportunidad para la
reducción de los problemas y
costos generados
por la burocratización y corrupción
administrativa, así lo entendió el legislador
venezolano al analizar, en su Exposición
de Motivos, la fundamentación del Decreto con Fuerza de
Ley sobre
Mensaje de Datos y Firmas
Electrónicas:
La particularidad de estas tecnologías de
información es que utilizan medios electrónicos y
redes nacionales
e internacionales adecuadas que constituyen una herramienta ideal
para realizar intercambios de todo tipo, (…), a través
de la transferencia de informaciones de un computador a
otro sin necesidad de utilizar documentos escritos en papel, lo
que permite ahorro de
tiempo y dinero.
(1)
Tales ventajas que propician el uso de las nuevas formas
de comunicación y transmisión de
información, la creación, transferencia y
almacenamiento de documentos, incitan a que se considere la
incorporación de las nuevas tecnologías de la
información y el conocimiento, en especial el uso de la
Internet, en las
distintas actividades del sector
público, verbigracia, el voto automatizado mediante el
uso de las NTIC en los procesos electorales, o en el
ámbito de las actividades de la administración
pública, particularmente en los procedimientos
administrativos.
Con base a dichos beneficios, cada vez son más
los gobiernos que han emprendido, y constantemente impulsan, toda
una serie de acciones
orientadas a informatizar y modernizar la participación ciudadana y el funcionamiento
de sus administraciones públicas, con lo cual no
sólo persiguen lograr una mayor extensión de la
racionalidad y optimización de las diversas actividades
del Estado, sino
producir en la colectividad un sentido de confianza en las
gestiones de los entes públicos, en la calidad de los
procesos que tramitan así como en la toma de
decisiones, un sentido de respeto hacia las
instituciones
y los funcionarios públicos, y en general crear conciencia en la
población del efectivo funcionamiento del
sistema
democrático.
Frente a ello, es indudable que la naturaleza,
contenido y alcance de la normativa jurídica vigente se
verán afectados por los cambios derivados de la
incorporación de la tecnología y la
informática al mundo de las relaciones
jurídicas públicas, ya que las nuevas
tecnologías han sobrepasado el criterio clásico que
hasta ahora venía inspirando el funcionamiento y las
instituciones jurídicas del sector público.
Razón por la cual la generalidad de los países se
han visto en la necesidad de adaptar sus sistemas normativos al
novedoso hecho informático, a los fines de reglamentar las
nuevas situaciones y relaciones surgidas del empleo de las
tecnologías de la información,
incorporándolas al mundo del derecho al otorgarles validez
jurídica. En tal sentido, representaría un signo de
progresión del derecho, como ciencia, y del
derecho
público en particular, la adaptación de las
normas
jurídicas a las nuevas figuras y situaciones
jurídicas derivadas de la
incorporación del hecho informático a las distintas
actividades de los gobiernos en sus administraciones
públicas mediante la introducción y puesta en marcha de las
nuevas tecnologías de la información y el
conocimiento; adaptación normativa que bajo ninguna
circunstancia podría alterar los Principios de
Legalidad y de
Protección de los Derechos del Ciudadano
rectores de todo Estado de
Derecho, ni modificar o disminuir los derechos y
garantías de los ciudadanos.
Pues bien, y como se ha dicho, al día de hoy ya
se ha comprobado en distintos gobiernos locales, regionales o
nacionales de diversos países, los beneficios del uso de
las nuevas tecnologías en las distintas actividades de la
administración pública. Venezuela es ejemplo de
ello, vemos así como hoy en día el pago de ciertos
impuestos se
realiza en nuestro país válidamente vía
internet; los procesos electorales en los últimos seis
años se han realizado con el uso de medios
automáticos o electrónicos; así como la
viabilidad para interponer ciertas acciones judiciales ante
tribunales competentes, entre otras funciones
públicas que se especifican más
adelante.
Sin embargo, en la actualidad aún no existe
unanimidad (o más bien, aún sigue abierto el
debate) en
cuanto a la calificación del cambio que propicia el uso de
las nuevas tecnologías en las distintas actividades de la
administración pública, continúan planteadas
así las siguientes interrogantes: el uso de los medios
electrónicos implica una verdadera revolución
tecnológica y por ende un nuevo paradigma de la
administración pública o se trata más bien
de un simple cambio de forma en el soporte material de los
documentos públicos para su creación,
almacenamiento y transmisión?. Así pues, tenemos,
de una parte, los beneficios de eficacia,
transparencia y celeridad de las gestiones de la
administración pública y frente a ello la
vulneración de la seguridad
jurídica que para los ciudadanos implica el uso de las
nuevas tecnologías, particularmente en sus derechos a la
privacidad, o la confiabilidad. Por otra parte, e
independientemente del criterio asumido para dar respuesta a la
pregunta anterior, también se plantea: es necesario que un
gobierno (local, regional o nacional) transite por una serie de
fases para instaurar la administración pública
electrónica o el proceso mas bien va a depender de la
cultura propia, la normativa jurídica o las
políticas públicas de cada gobierno?.
En virtud de lo anterior, y a los fines de intentar dar
respuesta a estas dos interrogantes, es objetivo primordial del
presente ensayo el examinar los aspectos de la
administración pública electrónica a partir
del análisis de las fases en la transición de la
administración pública tradicional a la
electrónica, tomando como referencia el entorno
político y jurídico Venezolano, para lo cual se
utilizó una metodología esencialmente
documental.
I. LA
ADMINISTRACION PUBLICA EN EL CONTEXTO DEL GOBIERNO
ELECTRONICO
A raíz del auge que han adquirido las NTIC en
nuestros días, el hombre
moderno se ha replanteado el funcionamiento de sus estructuras
económicas, sociales y hasta políticas bajo lo que
podríamos calificar como un nuevo paradigma, surgiendo de
ello nuevas figuras. En ese sentido, a los regímenes
democráticos y gobiernos que han percibido y aceptado su
influencia, hoy se les denominan "democracia electrónica"
y "gobierno electrónico", respectivamente, aunque el
gobierno electrónico no es concebible en un sistema
político distinto al democrático: decir
gobierno electrónico es decir democracia
electrónica. Surgieron esencialmente bajo el influjo de
las nuevas tecnologías y frente a la necesidad de
instaurar una nueva cultura política que asumiera
la participación ciudadana como elemento que les
permitiera transitar de un gobierno burocrático a un
gobierno eficiente.
Los regímenes democráticos también
han advertido el empleo de la Internet como un foro público para la
participación ciudadana, e incluso a través del
cual puede ofrecerse a los individuos la prestación de
servicios y
trámites públicos mediante el uso de las páginas
web. Es así como la Internet podría cambiar la
forma de gestionar la actividad gubernamental y de las
administraciones públicas, ya que abre nuevos canales para
propiciar la participación ciudadana, la interacción entre la población y los
representantes o funcionarios del gobierno, y el ejercicio de los
derechos y deberes ciudadanos.
En los últimos años las NTIC han
posibilitado la realización de una innumerable cantidad de
actividades (aunque su desarrollo se deba primordialmente a su
explotación comercial), los avances que se han logrado en
la materia no han
sido suficientemente aprovechados en el área del gobierno
y la administración pública; rezagado,
además en aquellos países menos favorecidos
económicamente, su incorporación ha estado
supeditada a la decisión política de los gobiernos,
así como a las prioridades nacionales que éstos
tengan respecto a otras necesidades. Es indudable que la producción, almacenamiento y transferencia
de información y comunicación electrónica,
con sus ventajas y riesgos,
facilita la prestación de servicios en masa, tanto en el
ámbito privado como en el público, lo cual se
traduce en una oportunidad para mejorar y simplificar los
servicios gubernamentales, que redundará en beneficio para
los gobiernos como para los administrados. Así por
ejemplo, los ciudadanos podrán realizar sus
trámites desde su locación (domicilio o trabajo) sin
necesidad de trasladarse a la sede de la oficina
pública respectiva y hacer las colas
características de la burocracia
actual, podrán obtener una información más
completa de los servicios que requieran accediendo a la página web
del organismo competente, más aún, podrán
hacer solicitudes, iniciar procedimiento
judiciales o administrativos e introducir recursos
judiciales, absolutamente válidos, y obtener la debida
respuesta, pero de manera más eficiente y expedita. En tal
virtud, en la Exposición de Motivos del Decreto con Fuerza
de Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas se
expresa que:
… se hace necesario que se consolide el "Gobierno
Electrónico", que incluye todas aquellas actividades
basadas en las modernas tecnologías de información,
en particular Internet, que el Estado
desarrollará para aumentar la eficiencia de la
gestión
pública, mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos
y proveer a las acciones del gobierno de un marco mucho
más ágil y transparente que el actual.
No obstante, ante la adopción
de las NTIC los gobiernos también deben superar una serie
de situaciones y trabas que van desde la adaptación de su
sistema normativo tradicional al nuevo hecho tecnológico
(y superar así las leyes arcaicas),
enfrentar el analfabetismo
funcional que genera desconfianza en la población ante la
utilización de la nueva tecnología, hasta la
implementación del soporte técnico idóneos y
la programación de los equipos
tecnológicos, una tarea nada fácil de llevar a
cabo, y menos aún en aquellos países que poseen
necesidades prioritarias que satisfacer para su población
en materia de alimentación,
salud, educación, medio
ambiente, vivienda, entre otras, propias de los países
latinoamericanos.
II. ANTECEDENTES DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA ELECTRONICA EN
VENEZUELA
De forma lenta pero progresiva se ha presentado la
incorporación de las NTIC en las distintas áreas
que integran el gobierno venezolano: administrativo, electoral,
educativa, tributaria, jurisprudencial, notarial y registral,
así como el ámbito normativo, académico y
científico e incluso en la sociedad civil.
Es decir, que en Venezuela podemos hablar de la presencia de una
transición de la administración pública
tradicional (entendiendo ésta como la
administración pública donde esencialmente se
utiliza el papel como soporte material para los documentos
públicos, y su transmisión se realiza "en persona") a una
administración pública
electrónica.
Es así como, en general, los organismos
gubernamentales venezolanos tuvieron hasta finales de la
década de los noventa una participación exigua en
el proceso de modernización de la administración
pública; empero, a partir del año 2000 se han visto
en la necesidad de incorporarse, tímida pero
progresivamente. También a partir del año 2000, se
dio un significativo impulso al ámbito normativo, con la
promulgación y aprobación de una serie de Leyes y
Decretos-Ley en materia del Derecho Informático, lo que ha
su vez, ha inducido a los tribunales nacionales, especialmente el
Tribunal Supremo de Justicia, a
pronunciarse en cuanto a la aplicación, alcance e interpretación de tales normas
legales.
Conforme al criterio del orden cronológico, a
continuación se resumen los hechos más destacados
que cercioran la progresiva incorporación de la
administración pública electrónica, y por
ende del gobierno electrónico, en Venezuela:
Cuadro Número: 1
Cuadro Número: 2
Entre otros recientes instrumentos jurídicos del
ordenamiento jurídico venezolano que contienen
disposiciones dirigidas a regular o implementar el uso de las
nuevas tecnologías en las actividades gubernamentales y
administrativas del Estado, destacan la Ley Orgánica de
Ciencia y
Tecnología, Ley de Licitaciones, Ley Orgánica
de Identificación, Código
Orgánico Procesal Penal, el Decreto con fuerza de Ley de
la Función
Pública Estadística, el Decreto Número 2.479
de creación de la Comisión Presidencial para
Red del Estado,
Ley de Comercio
Marítimo, Ley de Marina y Actividades Conexas, Reglamentos
y normas internas inherentes a la operatividad del Ministerio de
Ciencia y Tecnología y organismos adscritos, determinados
Convenios internacionales para la cooperación e inversión en ciencia y
tecnología.
No obstante el prolífero marco normativo, y en
comparación con otros países, Venezuela no se
caracteriza precisamente por ser un país de avanzada en el
área de las NTIC, menos aún en su aplicación
al sector público; a excepción del esfuerzo de
contados organismos que, por iniciativa propia (la
mayoría), han aportado los primeros pasos, dando por
sentado un importante precedente. Empero, lo mucho que falta por
recorrer en esta materia, no debiera estar supeditado al influjo
de los retardatarios y retractores, por el contrario, se debe
aprovechar el potencial humano y los recursos técnicos
disponibles para actuar en consecuencia acorde con las exigencias
del siglo que comienza, al respecto comenta Eladio
Hernández Muñoz (2002) en el marco del Ciclo de
Foros auspiciado por la Universidad
Central de Venezuela: "Venezuela: Dilemas de la Construcción
Democrática":
No es posible que en la era de la digitalización
la Sociedad de la Información en Venezuela siga siendo
vista como algo excéntrico de los países
desarrollados, cuando tenemos capacidades y actitudes para
estar a la par con cualquier sociedad del planeta en el
ámbito de lo político. Un requerimiento
público transita tan rápido por la intranet
venezolana como en Holanda. Nos podemos comunicar y adquirir
información y conocimiento tan eficientemente como los
estadounidenses. En consecuencia, por que limitar solamente
nuestra capacidad organizativa como actores sociales a
través de estructuras de funcionamiento que
correspondieron al siglo XIX y que ya hoy no satisfacen
adecuadamente los nuevos requerimientos ciudadanos.
III. FASES DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA (Caso:
Venezuela)
Es ampliamente conocido que en la actualidad los actos y
documentos emanados de la administración pública
son realizados después de largas consultas, entrevistas,
audiencias que luego se traducen en papel documental, y
así lo ha recogido el Ministerio de Ciencias y
Tecnología de Venezuela en el Plan Nacional de
Tecnologías de la Información
(2).
Pues bien, el uso de computadoras y
de medios electrónicos que ha sido tan inevitable como
acelerado, ha invadido no sólo las actividades
tradicionales del Estado, sino que ya se vislumbran las ventajas
que conlleva su aplicación a las relaciones de éste
con los particulares, particularmente concretados a través
de los procedimientos
administrativos, al fungir como canal de comunicación para
facilitar los servicios
públicos a los ciudadanos, quienes podrán
realizar innumerables gestiones y trámites sin necesidad
de movilizarse de su locación, ello traducido en ahorro de
tiempo y costo, mayor eficacia y eficiencia por la
reducción de trámites burocráticos e incluso
mayor seguridad y transparencia; y específicamente con el
uso de la Internet como un foro público donde
podría mejorarse considerablemente la participación
del ciudadano, tanto en cantidad como en calidad, ya que la
Internet podría cambiar la forma de gestionar la actividad
gubernamental y las administraciones públicas, al abrir
nuevos canales para que se propicie la participación
ciudadana, la interacción entre la población y los
representantes o funcionarios del gobierno, y el ejercicio de los
derechos y deberes ciudadanos, e incluso a través del cual
existe la posibilidad de ofrecerle a los individuos la
prestación de servicios, trámites y gestiones
personales mediante la creación de una página
web del
organismo público en cuestión, herramientas
que surgen bajo la necesidad de instaurar una nueva cultura
política que asuma la participación ciudadana como
elemento que permita transitar de un gobierno burocrático
a un gobierno eficiente.
Pese a esto, y previo a la decisión de cualquier
gobierno de adoptar el uso de las NTIC en el funcionamiento y
estructura de
su administración pública, este deberá
afrontar dos aspectos prioritarios en el contexto de su propia
cultura y legislación:
Aspecto Cultural: La cultura técnica
abarca tanto la actitud de los
ciudadanos como la preparación de los funcionarios
públicos al enfrentarse a las nuevas situaciones. En
cuanto a los ciudadanos, debe respetarse el derecho que estos
tienen de estar informados en cuanto al uso, alcance y efectos de
la implementación de los medios electrónicos en los
trámites y gestiones administrativas, así como el
derecho de exigir el trato igualitario al acceso de dicha
tecnología, además del derecho de acceso a la
información pública contenida en los portales de
los organismos públicos.
Los funcionarios públicos, por su parte, deben
lidiar con dos situaciones, la primera de ellas se relaciona con
la surgida por el reemplazo del papel como soporte material
tradicional de los documentos públicos escritos por el
soporte electrónico, aún cuando el cambio sea de
forma más no de contenido, es inevitable que surjan
novedosas dudas entorno a su validez jurídica, seguridad,
inalterabilidad y autenticidad, o las condiciones para su
remisión o recepción; la segunda situación
se deriva del reemplazo de la firma autógrafa por la firma
electrónica, lo que genera aún más
incertidumbre debido a sus funciones declarativa, indicativa y
probatoria, cuya autenticidad es indispensable para alegar o
probar la autoría de un escrito. Por ahora, baste con
señalar que, en principio, el documento electrónico
y la firma electrónica son tan seguros y
auténticos como la firma y el documento tradicional, la
diferencia estriba en los mecanismos de seguridad que se
emplean.
Aspecto Legal: Es vital revisar las diversas
normas jurídicas vigentes aplicables en la materia, con el
objeto de proponer las modificaciones pertinentes que permitan
emplear la tecnología electrónica, en los
procedimientos y actividades de la administración
pública tradicional. Sobre este tema, se reproducen las
recomendaciones de la Comisión de la
Organización de las Naciones Unidas para el Derecho
Comercial Internacional, emitidas en el año 1985, con
el objeto de servir de guía a las legislaciones que se
dicten en estas materias:
Primero: La revisión de las normas legales
concernientes a la utilización de registros
informáticos como prueba en caso de litigios, con el
objeto de eliminar los obstáculos a su admisión,
asegurando la coherencia de dichas normas con el progreso
tecnológico y para otorgar a los tribunales los medios
apropiados a fin de evaluar la credibilidad de los datos
incorporados en dichos registros.
Segundo: Autorizar para que, en la medida que ello sea
apropiado, los documentos sean registrados y transmitidos en
forma informática.
Tercero: Revisar las normas legales referidas a la firma
manuscrita u otros métodos
fundados sobre el concepto de
soporte sobre papel, como forma de autenticación, a
efectos de permitir la utilización de medios
electrónicos que cumplan el mismo rol.
Cuarto: Revisar las normas legales a efectos de darle un
valor
jurídico reconocido a los documentos emitidos por
computadores de la administración
pública.
En tal sentido, la incorporación de las NTIC a
las actividades de la administración pública se
produce de manera progresiva, por lo general siguiendo una
sucesión de fases o etapas que aún cuando cada una
de ellas procedan en los distintos gobiernos que transiten de la
administración pública tradicional a la
electrónica, la diferencia estriba principalmente en los
lapsos para pasar de una a otra, lo cual estaría
supeditado a la voluntad gubernamental, a las políticas
públicas, la normativa jurídica interna o a la
cultura misma de la nación.
En todo caso, las fases que comúnmente coinciden
en los procesos de transición para la
administración pública electrónica parten de
la automatización de las actividades internas
propias de las oficinas públicas (conocido como ofimática), hasta trascender a las
actividades externas de los órganos públicos
dirigidas a relacionarse con los administrados mediante el uso de
la Internet, donde van desde las actividades meramente
informativas a las más complejas de interacción, de
las cuales podrían surgir, o surgen, verdaderas relaciones
jurídicas, culminando con la instauración
propiamente dicha de la administración pública
electrónica.
Todo esto según se propone en el cuadro que se
muestra a
continuación sobre las "Fases de la administración
pública electrónica" aplicado a
Venezuela:
FASES DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA ELECTRONICA
Cuadro Número: 3.
Propuesta que presentamos a partir de las etapas
básicas que, según los analistas de la revista The
Economis: Goverment and the Internet Survey (2000), son
indispensables para el establecimiento del gobierno
electrónico, donde se aprecian:
Primera: La etapa de presentación de
información, en la cual las diferentes agencias
gubernamentales ofrecen información sobre sí
mismas a través de la red al público en
general.
Segunda: En esta etapa la comunicación se torna
bidireccional, permitiendo al público usuario remitir
vía electrónica información
propia.
Tercera: Etapa en la que se permite un intercambio
más efectivo entre el gobierno y los administrados,
permitiendo por ejemplo, el pago de una tasa administrativa o
la obtención de un certificado vía
electrónica.
Cuarta: Todos los servicios gubernamentales son
integrados en un solo portal el cual reúne condiciones
de funcionalidad y facilita información en forma
completa sobre el gobierno.
Con esta fase se inicia el proceso de
modernización de los organismos públicos, partiendo
de la fase primigenia de automatización de la data interna
de las oficinas públicas, y luego, secundado con la
comunicación entre éstas, enfatizando el principio
de coordinación y colaboración entre
los órganos públicos.
O fase de automatización de la información
que se manipula internamente en las oficinas públicas, la
que a veces puede llegar a tales volúmenes que
imposibilite su tratamiento. Verbigracia, los archivos y
documentos de las oficinas registrales, cuya
automatización representa una solución por
demás práctica, según lo entendió el
legislador venezolano cuando incorporó en el vigente
Decreto con Fuerza de Ley de Registro
Público y del Notariado (3) la norma que dispone:
"Todos los soportes físicos del sistema registral y
notarial actual se digitalizarán y se transferirán
progresivamente a las bases de datos
correspondientes" (Primer Párrafo
de su artículo 4).
En los antecedentes de la administración
pública en Venezuela (vistos en el punto anterior) ya se
aprecia la presencia de esta fase de informatización,
enfatizada en la actualidad en las actividades del Registro
Público y en las funciones
administrativas de los tribunales, donde se observa la
automatización de la información referida a los
expedientes judiciales.
Este proceso de automatización de las actividades
y operaciones
internas de las oficinas (indistintamente que sean
públicas o privadas) se conoce con el nombre de
ofimática o burótica, como parte de la
informática que permite la automatización de las
operaciones regulares, estandarizadas y constantes para obtener
resultados uniformes, rápidos, transparentes y
económicos. Así mismo, en esta fase son aplicables
los distintos tipos de informática jurídica, bien
documentaria, de control y
gestión o decisorial.
1.2. Fase de
Comunicación interna
Fase que se presenta mediante el establecimiento de
redes que permitan la comunicación y flujo de
información y de documentos electrónicos
internamente en una misma oficina pública, o entre
distintos organismos del Estado.
1.2.1. Comunicación Interna: Mediante el
uso de la red interna o Intranet, creada para el procesamiento de
información dentro de una organización pública, a los fines de
cumplir las funciones de distribución de documentos
electrónicos, distribución de software o acceso a bases de
datos, entre otras. En la Intranet de estos organismos, por lo
general, se utilizan aplicaciones propias de la Internet, tales
como páginas web, exploradores web, correo
electrónico, a las cuales sólo tienen acceso
los terminales de la propia organización. La Intranet
Administrativa se considera como la unión de un conjunto
de entidades y organismos por medio de unas áreas de
conexión que garantizan la seguridad de los accesos a
grandes bases de datos, y permiten la gestión de los
servicios a utilizar.
1.2.2. Comunicación con otros Organismos
Públicos: O también comunicación
interadministrativa instaurada mediante el uso de la red mundial
o Internet, para lo cual los órganos de la
administración pública deberán crear sus
propias páginas web como instrumento de
comunicación, así como crear un sistema de
información automatizada disponible para el personal asignado
y para cualquier funcionario público de otros organismos
"a los fines de integrar y compartir la información,
propiciando la coordinación y colaboración entre
los órganos de la Administración Pública, de
acuerdo con el principio de unidad orgánica" (Primer
Párrafo del artículo 45 del Decreto con Rango y
Fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites
Administrativos (4)).
El Decreto Número 825 sobre el uso de Internet
(5) declara el acceso y el uso de Internet como
política prioritaria para el desarrollo cultural,
económico, social y político de la República
Bolivariana de Venezuela (artículo 1), para ello: "Los
órganos de la Administración Pública
Nacional deberán incluir en los planes sectoriales que
realicen, así como en el desarrollo de sus actividades,
metas relacionadas con el uso de Internet para facilitar la
tramitación de los asuntos de sus respectivas competencias"
(artículo 2).
Fases a partir de las cuales la administración
pública toma contacto con los ciudadanos mediante el
empleo de las NTIC, en este primer momento se trata una
comunicación meramente informativa, para más
adelante pasar a un nivel de interacción administrado –
administración, de donde podrían surgir verdaderas
relaciones jurídicas exigibles entre ambas
partes.
Fase donde el órgano administrativo utiliza las
nuevas tecnologías para cumplir con su función
pública de mantener informado a los administrados, para lo
cual genera un sistema de bases de datos de información
vinculada a su competencia que
le permite desarrollar una infraestructura de información
de la que pueda disponer la población a través de
medios telefónicos, informáticos o
telemáticos, con especial relevancia de la red mundial o
Internet. Esencialmente es una fase de carácter unidireccional, en el sentido que
el órgano administrativo presta el servicio informativo,
pero sin que el acceso de los ciudadano a esa información
produzca por sí un acto jurídico o genere una
relación jurídica.
El derecho de los ciudadanos a obtener
información, a la libertad
informática y a la protección del habeas data
está regulado y protegido en Venezuela como derechos de
rango constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 28 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, que reza:
Toda persona tiene derecho a acceder a la
información y a los datos que sobre sí misma o
sobre sus bienes conste
en registros oficiales o privados, con las excepciones que
establezca la ley, así como de conocer el uso que se haga
de los mismos y su finalidad, y a solicitar ante tribunal
competente la actualización, la rectificación o la
destrucción de aquellos, si fuesen erróneos o si
afectasen ilegítimamente sus derechos. Igualmente
podrá acceder a documentos de cualquier naturaleza que
contengan información sea de interés
para comunidades o grupos de
personas. Queda a salvo el secreto de las fuentes de
información periodística y de otras profesiones
que determine la ley.
Consecuente al mandato constitucional, el Decreto con
Rango y Fuerza de Ley sobre Simplificación de
Trámites Administrativos, en su Capítulo III
referido a la "Actividad de la Administración
Pública al servicio de los Ciudadanos", contempla el deber
de cada organismo de la administración pública de
crear "un sistema de información centralizada
automatizada, ágil y de fácil acceso que sirva de
apoyo al funcionamiento de los servicios de atención al público (…)" (Primer
Párrafo de su artículo 45).
2.1.1. Información General: Dentro de la
fase informativa externa, cobra importancia el hecho que los
órganos de la administración pública
produzcan sus propios portales en la word wide web
con la finalidad de facilitar a los ciudadanos el acceso a la
información. El dominio que
generalmente es utilizado por los organismos e instituciones
gubernamentales es ".gov", seguido de las iniciales del
país correspondiente (a Venezuela le corresponde el uso de
las letras "ve").
En Venezuela, el Decreto Número 825 sobre el uso
de Internet, insta a los organismos públicos a que
incorporen el uso de la red mundial para el intercambio de
información con los ciudadanos, según lo contempla
su artículo 3: "Los organismos públicos
deberán utilizar preferentemente Internet para el
intercambio de información con los particulares, prestando
servicios comunitarios a través de Internet (…)".
Actualmente resaltan las siguientes páginas web de
organismos públicos venezolanos, entre otros:
PRINCIPALES DIRECCIONES
ELECTRÓNICAS DE ORGANISMOS PÚBLICOS
VENEZOLANOS
Cuadro Número: 4.
Fuente: páginas web citadas
Así por ejemplo, y conforme al mandato legal, los
interesados y todo ciudadano puede consultar en la página
web del Tribunal Supremo de Justicia no sólo las
sentencias emanadas de las distintas Salas, sino que
también pueden consultar otras informaciones vinculadas al
proceso judicial, tales como las cuestas diarias de las Salas,
las actividades de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura en
cuanto a la selección
de Jueces, el calendario judicial, las Gacetas Oficiales, entre
otras.
2.1.2. Información Particularizada: En
esta fase informativa externa se inicia una somera
relación entre los ciudadanos y la administración
pública, pero sin que necesariamente surja entre ellos una
relación jurídica, se trata de simples
interacciones electrónicas o telemáticas donde los
ciudadanos obtienen detalles de una determinada
información, previamente solicitada. En tal sentido, el
vigente Decreto con Rango y Fuerza de Ley sobre
Simplificación de Trámites Administrativos
establece en el Segundo Párrafo de su artículo 45
que, "Cada organismo de la Administración Pública
(…) deberá habilitar sistemas de transmisión
electrónica de datos para que los administrados
envíen o reciban la información requerida en sus
actuaciones frente a la administración
pública".
A diferencia de la anterior fase informativa, la fase de
interacción se caracteriza por ser de carácter
bidireccional, donde existe el contacto electrónico entre
los particulares y la administración pública
mediante el uso de las NTIC, especialmente el uso de la Internet,
pudiendo los ciudadanos presentar sus solicitudes o escritos para
concretar una petición o iniciar un procedimiento
administrativo, y obtener una respuesta de parte del
órgano administrativo, es decir, se propicia el
surgimiento de relaciones que eventualmente produzcan efectos
jurídicos.
En esta fase se presenta la necesidad de exteriorizar la
identificación de las partes intervinientes, tanto del
órgano público como de los administrados
interesados, a los fines de acreditar su identidad y
otorgarle así validez a las opiniones o decisiones que
emitan, por lo que se hace indispensable el uso de sistemas de
seguridad que resguarde la data personal de los usuarios y del
ente de la administración pública. Así
mismo, surge la necesidad salvaguardar la integridad de las
comunicaciones
y reforzar la protección de la privacidad y
confiabilidad
En efecto, la confidencialidad e integridad de los
datos, la autenticación de interlocutores y la
disponibilidad de los servicios son los cuatro aspectos de la
seguridad a considerar en ésta fase, por lo que es
imperativo cumplir con las medidas de necesarias para
resguardarlos, tales como:
Integridad: Parte del principio que ninguna
información puede ser modificada ni durante ni
después de su conexión y transferencia. La
integridad de la información se puede lograr con los
sistemas de encriptación como pueden ser la firma digital
o electrónica y mediante la emisión de certificados
electrónicos. La legislación patria vigente le ha
otorgado validez jurídica y eficacia probatoria a la firma
electrónica, según lo expresa el artículo 16
de la Ley de Mensajes de Datos y Firmas
Electrónicas:
La firma electrónica que permita vincular al
signatario con el mensaje de dato y atribuir la autoría de
éste, tendrá la misma validez y eficacia probatoria
que la ley otorga a la firma autográfica. A tal efecto,
salvo que las partes disponga otra cosa, la firma
electrónica deberá llenar los siguientes
aspectos:
- Garantizar que los datos utilizados para su
generación puedan producirse sólo una vez, y
asegurar, razonablemente su confidencialidad. - Ofrecer seguridad suficiente de que no pueda ser
falsificada con la tecnología existente en cada
momento. - No alterar la integridad del mensaje de
datos.
Respecto a los Certificados Electrónicos, la
citada Ley requiere en su artículo 18, la formalidad de
que las firmas electrónicas sean acreditadas por un
Proveedor de Servicio de Certificación para entender que
se cumple con los requisitos señalados en el mencionado
artículo 16. La creación, funcionamiento y obligaciones
de los Proveedores de
Servicio de Certificación está regulada en el
Capítulo VI de la Ley en comento, cuyo control y supervisión está en manos de la
Superintendencia de Servicios de Certificación
Electrónica, también creada y prevista por la misma
Ley en su Capítulo V.
Autenticación: De la procedencia de los
datos e identificación de su autor. La
autenticación también se consigue con el adecuado
uso de la firma electrónica, ya que gracias al Certificado
Electrónico emitido por los Proveedores de Servicios de
Certificación, se permite conocer y garantizar la
identificación del emisor o receptor así como la
integridad del mensaje de datos, según lo reconoce la Ley
de Mensajes de Datos y Firmas Electrónica, en cuyo
artículo 38 consagra que "El Certificado
Electrónico garantiza la autoría de la firma
electrónica que certifica así como la integridad
del Mensaje de datos".
Confidencialidad: Ninguna persona ajena a la
información que se envía o recibe puede tener
acceso a los datos contenidos en ella, so pena de incurrir en los
delitos
tipificados en la Decreto con Fuerza de Ley Especial contra
Delitos
Informáticos (6) de acceso indebido
(artículo 6) o espionaje informático
(artículo11):
Articulo 6: "Toda persona que sin la debida
autorización o excediendo la que hubiere obtenido, acceda,
intercepte, interfiera o use un sistema que utilice tecnología
de información, será penado con prisión
de uno a cinco años y multa de diez a cincuenta unidades
tributarias".
Artículo 11: "Toda persona que indebidamente
obtenga, revele o difunda la data o información contenidas
en un sistema que utilice tecnologías de
información o en cualquiera de sus componentes,
será penada con prisión de tres años y multa
de trescientas a seiscientas unidades tributarias".
No repudio: o no revocación de lo
realizado, enviado o recibido. Debe garantizarse que una vez
enviado un mensaje electrónico las partes no puedan negar
haber participado en él, lo que se evita con la exigencia
y obtención de un recibo electrónico, tal es el
supuesto regulado por el Código Orgánico Tributario
(7), en cuyo artículo 138 prevé la
emisión de un "Certificado Electrónico" como
constancia de la información recibida o
enviada.
2.2.1. Fase de Interacción Simple: Abarca
la tramitación de determinadas operaciones o gestiones de
los ciudadanos ante los entes públicos que por sí
mismas necesariamente no den lugar a la apertura de un
procedimiento administrativo. En esta fase se incluye, entre
otros, el pago de las obligaciones de los particulares a los
órganos o entes de la administración
pública, la cual podrá efectuarse mediante el uso
de medios electrónicos, tal como lo prevé el
Decreto con Rango y Fuerza de Ley sobre Simplificación de
Trámites Administrativos en su artículo 34: "El
pago de las obligaciones a que se refiere el artículo
anterior, podrá realizarse a través de cualquier
medio, incluyendo las transferencias electrónicas de
fondos, abono en cuenta y sistemas de crédito".
En particular, se incluye el pago de impuestos
vía electrónica, previsto en el vigente
Código Orgánico Tributario (artículos 125 y
138), por cuyo mandato el Servicio Nacional Integrado de
Administración Tributaria y Aduanera (SENIAT)
habilitó la dirección del web site
www.seniat.gov.ve, a los fines que los contribuyentes
realicen el pago de sus impuestos fiscales mediante un proceso
interactivo, rápido y sencillo, siguiendo los
pasos:
- Registro personal, accesando a la página web
del SENIAT mencionada, - Declaración de impuesto
electrónica: Rellenar el formulario de
declaración de impuesto, una vez cumplimentado, se
presentan dos opciones: imprimir los recibos y cancelar luego
en la institución financiera autorizada, o, - Realizar el pago de impuesto electrónico: el
sistema produce una lista de las instituciones bancarias
recaudadoras, seleccionada la cual se accede a su site donde
luego se selecciona la función "pago del
SENIAT".
Por supuesto que en estos pasos se exige el cumplimiento
de las medidas de seguridad de integridad, autenticación,
confidencialidad y no repudio comentadas.
2.2.2. Fase Interacción Compleja: Se trata
de una fase interacción externa (relación ciudadano
– administración pública) de carácter
complejo ya que las solicitudes y respuestas serían
realizadas en sentido bidireccional a través del uso de
los medios electrónicos telemáticos, especialmente
el uso de la Internet, donde se requiere de una constante
vinculación o interacción entre las partes. Fase en
la que la totalidad de las etapas de los procedimientos
administrativos (iniciación, notificación,
sustanciación y terminación) llevados a cabo en
sede administrativa y donde participan tanto el ente
público como los ciudadanos, se realizan por vía
electrónica, exigiéndose el cumplimiento de las
medidas de seguridad de integridad, autenticación,
confidencialidad y no repudio. También se incluiría
en esta fase los procedimientos de contratación
administrativa, como por ejemplo, los procedimientos licitatorios
de conformidad con la Ley de Licitaciones y sus
Reglamentos.
En Venezuela, aún no se ha regulado propiamente y
mediante un marco legal especial la incorporación las NTIC
a los procedimientos administrativo en la fase de
interacción compleja. Empero, resaltan las incipientes
disposiciones contenidas en el citado Código
Orgánico Tributario que, en su materia, prevé la
posibilidad de emplear los medios electrónicos para
"recibir, notificar e intercambiar documentos, declaraciones,
pagos o actos administrativos y en general cualquier
información" (artículo 125), a cuyos efectos se
tendrán como válidos en los "procedimientos
administrativos, contenciosos o ejecutivos" las certificaciones
que de tales actos o documentos electrónicos emita la
Administración Tributaria (artículo
125).
El desarrollo de la Sociedad de la Información
constituye la base de la democracia electrónica, del
gobierno electrónico, y por ende de la
administración pública electrónica, lo que
podría representar un nuevo paradigma de concebir los
sistemas gubernamentales, mediante el uso de las NTIC en las
diversas áreas del sector público tendientes a
optimizar la prestación de los servicios públicos y
la práctica de la participación
ciudadana.
Dar respuesta a las dos interrogantes iniciales no
parece una labor fácil, menos aún cuando no existe
certeza del hasta donde pueden llegar los cambios en las
actividades de la administración pública en la
medida que dependan de los avances tecnológicos; de otro
lado, la instauración de la administración
pública electrónica definitivamente va a depender
de las gestiones de los gobiernos, de su cultura y ordenamiento
jurídico interno, independientemente que se sistematicen o
no determinadas fases para su transición, ya que,
aún cuando las fases aquí analizadas suelan ser
coincidentes en los procesos de transición para la
administración pública electrónica, siempre
va a existir cierto grado de diferenciación de un
país a otro. Así por ejemplo, en el caso venezolano
examinado en este estudio, observamos que en las distintas fases
para instaurar la administración pública
electrónica (fases internas de informatización y
comunicación; y, las fases externas de información
e interacción) se aprecia una lenta pero progresiva
transición de la administración pública
tradicional a la electrónica en cuyo ínterin
perfectamente coexisten ambos sistemas.
Plantearse así una administración
pública electrónica, y por ende un gobierno
electrónico, conllevaría además al necesario
análisis de las ventajas y desventajas que
implicaría el uso de las NTIC en las actividades del
Estado frente a la participación ciudadana, resumidas en
una mayor eficacia, reducción de lapsos y costos e
incremento de transparencia y confiabilidad en las ventajas, en
contrapartida a los riesgos tecnológicos que amenacen la
seguridad jurídica y por consiguiente los derechos de
privacidad y confiabilidad de los ciudadanos como desventajas. Lo
fundamental, sin embargo, es resaltar el criterio optimista de la
propuesta en cuestión, en el sentido que la
introducción de las nuevas tecnologías aplicadas a
las distintas actividades de la administración
pública pueden traducirse en una importante mejora de su
tramitación aún cuando sean de forma más no
necesariamente de fondo, intentando superar cualquier
obstáculo técnico. No obstante, ello no es excusa
para que, reconociendo sus posibilidades actuales, se impulse el
uso de los medios tecnológicos en la prestación de
los servicios públicos.
En todo caso, y dado el auge e importancia de las nuevas
tecnologías aplicadas a los órganos de la
administración pública, jurídicamente es
necesario que las actuaciones administrativas realizadas por
medios informáticos o electrónicos deban
equipararse en cuanto a valor probatorio y validez
jurídica a las actuaciones administrativas tramitadas por
medios tradicionales. La incorporación de los medios
tecnológicos a la actividad administrativa implica su
regulación normativa: el almacenamiento automatizado de
datos, la implementación de medios electrónicos de
transmisión, los sistemas y niveles de seguridad y los
documentos o actos administrativos electrónicos
deberán ser objeto de prescripción normativa. En
ese sentido, es indudable que los avances tecnológicos,
que no deben desconocerse sino asumirse, han venido rebasado la
normativa jurídica tradicional, lo que insta a una
oportuna reforma jurídica para su adaptación a la
nueva realidad, sobre la base de los derechos fundamentales y
garantía constitucionales de los ciudadanos. El hecho que
el legislador venezolano haya dictado hasta la presente fecha una
serie de normas dirigidas a regular el hecho informático
aplicado a las actividades de los particulares o de los mismos
órganos públicos, dice de la trascendencia de las
NTIC en los ámbitos tanto privado como público de
nuestro país, lo que además permite apreciar y
valorar estas novedosas formas de crear, almacenar e intercambiar
información.
Finalmente, las anteriores observaciones permiten
concluir que aún queda camino por recorrer antes que las
NTIC lleguen a ser el soporte de comunicaciones a través
del cual los ciudadanos ejerzan sus derechos y/o tramiten sus
solicitudes ante los distintos órganos de la
administración pública venezolana, asumiendo que lo
que hoy es una simple visión mañana podría
ser la norma. Todo lo cual supone una progresiva ruptura con el
pasado para dar lugar a las nuevas formas de comunicaciones de
participación a través de los nuevos mecanismos
tecnológicos de la información y la
comunicación, lo que implicaría aprovechar el
potencial humano y los recursos técnicos disponibles para
actuar en consecuencia acorde con las exigencias del siglo que
comienza.
- Castells, Manuel. (2000). La Era de la
Información. Economía, Sociedad y Cultura.
Volumen I, II y
III. México: Editorial Siglo XXI. - Hernández Muñoz, Eladio. (2002). La
Democracia y sus formas: Actores Sociales y - Operadores Políticos. Ciclo de Foros
"Venezuela: Dilemas de la Construcción
Democrática". Universidad Central de
Venezuela. - Joyanes Aguilar, Luis. (1997). Cibersociedad. Los
retos sociales ante un nuevo mundo. Madrid:
Editorial Mc. Graw Hill. - McLuhan Marshall, y Power, B.R. (1996). La Aldea
Global. Barcelona: Gedisa Editorial. - Ministerio de Ciencias y Tecnologías: Plan
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obtenido en el año 2001 en la página web:
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[1] – República Bolivariana de Venezuela,
Hugo
Chávez Frías, Presidente de la
República: Decreto con Fuerza de Ley sobre Mensajes de
Datos y Firmas Electrónicas, Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela Número 77.148,
Caracas, 28 de Febrero del año 1998.
[2] – Ministerio de Ciencias y
Tecnologías: Plan Nacional de Tecnologías de la
Información, obtenido en el año 2001 en la
página web: www.mct.gov.ve.
[3] – República Bolivariana de Venezuela,
Hugo Chávez Frías, Presidente de la
República: Decreto con Fuerza de Ley del Registro
Público y del Notariado, Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela Número 37.333,
Caracas, 27 de Noviembre de 2001.
[4] – República Bolivariana de Venezuela,
Hugo Chávez Frías, Presidente de la
República: Decreto con Fuerza de Ley sobre
Simplificación de Trámites Administrativos, Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela
Número 5.393, Caracas, 22 de Octubre de 1999.
[5] – República Bolivariana de Venezuela,
Hugo Chávez Frías, Presidente de la
República: Decreto Número 825 sobre Internet,
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela
Número 77.148, Caracas, 22 de Mayo de 2001.
[6] – República Bolivariana de Venezuela,
Hugo Chávez Frías, Presidente de la
República: Decreto con Fuerza de Ley de Delitos
Informáticos, Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Número 37.313, Caracas, 30 de
Octubre de 2002.
[7] – Asamblea Nacional de la República
Bolivariana de Venezuela: Código Orgánico
Tributario, Gaceta Oficial de la República B
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