El proceso de normalización en materia ambiental: aciertos y debilidades
Quien dude acerca de la necesidad o de los
límites del proceso internacional de fijación de
normas (estandarización o normalización)
debe recurrir a un ejercicio que ya es clásico: pensar
en los cargadores de celular. Se sabe que estos cargadores
son insufribles para los viajeros y los consumidores en general,
que deben padecer sus distintas formas y tamaños y
recurrir a incómodos adaptadores para usar productos
eléctricos, sean o no importados.
A pesar de ese fracaso inocultable, las normas
industriales internacionales moldean los negocios y la vida
cotidiana. Están presentes en la forma, tamaño,
diseño, características y calidad de innumerables
productos y servicios, ya sean triviales o sofisticados, desde
papel de oficina, autopartes, bombitas de luz, juguetes y
televisores, hasta supercomputadoras, telecomunicaciones
satélites, instrumental médico, containers,
barriles de petróleo, bobinas de acero, tarjetas de
crédito, etc.
El establecimiento de normas internacionales
comenzó en 1901, cuando una entidad pionera, la British
Standards Institution (BSI) del Reino Unido,
desarrolló la primera norma del mundo, llamada "IN19O1".
Dicha norma contribuyó a reducir el número de
diferentes vías de tren de 75 a 5, ahorrando el
equivalente de miles de millones de dólares, además
de miles de toneladas de acero. A partir de allí el
proceso creció sostenidamente, acompañando el
incremento del comercio internacional. Sólo en 2011, la
Organización Internacional para la Normalización
(International Organization for Standardization, ISO)
adoptó mas de 9500 nuevas normas aplicables a una gama
increíblemente variada de productos.
Actualmente existen numerosos entes normalizadores
nacionales, regionales, sectoriales e internacionales. Los entes
normalizadores son entes gubernamentales o no gubernamentales
monopólicos o no, dedicados al desarrollo y a la
promoción de normas internacionales. Los normalizadores
tienen sus propios sellos de aprobación (por ejemplo,
el sello Kitemark de la BSI, el sello IRAM del Instituto
Argentino de Racionalización de Materiales, etc.),
que generalmente son licenciados en forma gratuita a empresas que
fabrican productos u ofrecen servicios con normas de calidad
aceptadas.
La adopción de normas industriales no es
obligatoria, aunque a veces sea impuesta por razones de
seguridad, salud, economía o compatibilidad. A pesar de
eso, son muchas las normas que tienen aceptación universal
o casi universal.
La aplicación de normas no siempre es
pacífica. En el pasado, las leyes antitrust de
algunos países debieron ser aplicadas para evitar que
sectores industriales impongan sus propias normas como un medio
para desplazar a la competencia. Algunas normas están
diseñadas en forma deficiente o imprecisa, y son objeto de
malas interpretaciones. Otras normas pueden ser utilizadas en
forma abusiva como una barrera al comercio internacional (las
llamadas "ecobarreras"). Fracasos como los del enchufe no son
aislados ni irrelevantes: son una causa de perjuicios para
empresas que no pueden acceder a mercados extranjeros, una
molestia para los consumidores y una fuente de pérdida
para fabricantes que utilizan productos no normalizados como
insumos.
No podemos negar que los beneficios de la
normalización son muchos pero tienen sus fallas que
veremos mas adelante. Sí podemos decir que gracias a ella,
una empresa puede comprar confiadamente productos de otras, en el
país que se encuentren. Esa conducta deja afuera a las
empresas que no hablen el idioma universal de las normas, aunque
estén ubicadas en el mismo país del
comprador.
En el campo ambiental, el proceso de
normalización influye en áreas concretas como
niveles máximos permitidos de substancias peligrosas,
parámetros técnicos aplicables al suministro de
agua y la tecnología ambiental; y en conceptos más
generales, pero abarcativos de la temática ambiental, como
control de calidad (Normas ISO 9000) y gestión ambiental
(Normas ISO 14000).
Las Normas ISO 9000 permiten a clientes y
suministradores disponer de especificaciones técnicas
comunes que permiten conocer el sistema de aseguramiento de la
calidad en las empresas. Siendo la normalización un
elemento que contribuye a facilitar la circulación de
productos, es evidente el hecho de que un número de
países próximo a los 100 haya adoptado las normas
ISO 9000 es una contribución notable a la
normalización del comercio mundial. La
certificación que permite dar la conformidad con las
normas ISO 9000 ha dado lugar a una espectacular demanda de
certificados por parte de empresas, en principio manufactureras y
en los últimos años, también de servicios.
Este fenómeno encuentra su justificación en los
siguientes puntos: 1.- utilización de la calidad como
factor de mejora de la competitividad de las empresas; y 2.-
universalización de los mercados.
Las Normas ISO 14000 constituyen un instrumento
guía que indica cómo establecer o mejorar un
Sistema de Gestión Ambiental, brindando a empresas de
cualquier tipo y tamaño los elementos necesarios, que
pueden ser integrados con otros requisitos gerenciales. Son
aplicables a cualquier empresa que desee:
a. Implementar y mantener un Sistema de Gestión
Ambiental;
b. Asegurar el cumplimiento de los objetivos previstos
en su política ambiental;
c. Demostrar a terceros dicho cumplimiento;
d. Certificar su Sistema de Gestión Ambiental por
un Auditor Independiente; y
e. Elaborar una política pública respecto
de su Sistema de Gestión Ambiental.
En el Derecho Ambiental Internacional la
normalización se define "Ley Blanda"(Soft Law) en
contraposición con la "Ley Dura"(Hard Law). La "Ley Dura"
está representada por las leyes, decretos y regulaciones
de aplicación compulsiva con las que estamos
familiarizados; en tanto que la "Ley Blanda" está
representada por el proceso de normalización industrial y
por otras clases de normas informales de aplicación
voluntaria.
Se ha señalado con razón que " Ley Blanda"
es un término contradictorio (en sentido estricto, una
ley debe siempre ser "dura" o compulsiva, de lo contrario no es
una ley). Se trata de un nuevo proceso de creación
normativa con cuyo análisis los juristas no se sienten
cómodos todavía. La "Ley Blanda" constituye parte
del proceso contemporáneo de creación legislativa
pero, como fenómeno social, evidentemente se encuentra
más allá de las categorías legales que nos
resultan clásicas y familiares.
A pesar de que el proceso de creación de normas
industriales data del siglo pasado, la " Ley Blanda" como
fenómeno del Derecho Ambiental Internacional (aunque
no exclusivo de este campo) ha venido desarrollándose
durante los últimos veinte años, surgiendo como
consecuencia de la rápida evolución de la
economía mundial y del avance de la ciencia y la
tecnología; así como de la urgente necesidad de
proveer un soporte consensuado a este fenómeno. Es
producto de la necesidad, cuyos tiempos no siempre son
compatibles con los del proceso formal de creación
legislativa.
El proceso de normalización industrial al que nos
hemos venido refiriendo es la prueba más acabada pero no
la única- del poder de la "Ley Blanda", que muchas veces
sobrepasa al de la " Ley Dura". La adopción de una sola
nueva norma puede dejar fuera del mercado a decenas de
fabricantes de la noche a la mañana. La "Ley Blanda" no
siempre necesita convertirse en "Dura" para ser implacable con
sus transgresores. A veces, conviene adaptarse a ella aún
sabiendo que la "Ley Blanda": de hoy no necesariamente se
convertirá en la "Ley Dura" de mañana.
Dijimos que la "Ley Blanda" no sólo proviene de
entes normalizadores.
Aunque es difícil medirla con precisión,
es indiscutible la influencia que ejercen los llamados "
standards éticos", tanto en materia de negocios como en
materia de protección ambiental. Nos referimos a
instrumentos tales como el Proyecto de Código de las
Naciones Unidas sobre Conducta de Empresas Multinacionales; y
a"The Business Charter for Sustainable Development", publicada
por la Cámara Internacional de Comercio. Muchos de estos
standards no hacen sino repetir conceptos que ya han sido
aceptados por la comunidad y que, por lo tanto, tienen un peso no
desdeñable en los parámetros éticos con los
que los jueces juzgan a los infractores.
Algunos organismos supranacionales son fuente de otra
clase de "Ley Blanda" sumamente influyente. Vale la pena
mencionar, por ejemplo, a las Recomendaciones de la
Organización para la Cooperación Económica y
el Desarrollo sobre Prevención de la Contaminación
Transfronteriza; las Directivas de la Unión Europea (que
muy frecuentemente terminan convertidas en "Ley Dura");etc. La
Declaración de Canela en el MERCOSUR es otro ejemplo de
este proceso.
Otras instituciones internacionales cuentan con
standards que también tienen una gran influencia. Se
destacan, por ejemplo, los standards internacionales de la
Organización Mundial de la Salud sobre agua potable ; los
standards internacionales de la Organización Mundial de la
Alimentación sobre calidad de alimentos; los standards
internacionales de protección de los recursos marinos de
la Comisión Ballenera Internacional; los standards de
protección contra radiaciones atómicas de la IAEA;
los standards internacionales de ruido de la ICAO; las reglas de
Helsinski sobre Uso de Aguas de Rios Internacionales impulsadas
por la International Law Association,etc.
A veces, distintas clases de "Ley Blanda" se impulsan y
retroalimentan mutuamente. Para dar un ejemplo cercano, una serie
de resoluciones emitidas por el Grupo Mercado Común (GMC)
del MERCOSUR están orientadas a acordar normas comunes
para facilitar la integración de empresas de los
países miembros.
Es bueno aclarar que el sistema de gestión ISO
14000, tiene un aspecto relevante que debemos de comprender y es
que no contiene estándares para el desempeño
ambiental: no contiene límites en las cantidades que una
compañía puede contaminar, cuanto vertido puede una
fábrica descargar, cuanta contaminación de aire
puede una compañía generar, o cualquier otra medida
referida al desempeño ambiental. En cambio, ISO 14000
solamente crea "estándares" para una estructura
de gestión que permita a una compañía
considerar sus impactos ambientales. Estos estándares
incluyen requerimientos para establecer: una política
ambiental, una metodología para identificar
actividades de la compañía ambientalmente
significativas, una lista de quien tiene responsabilidad
por cada actividad ambientalmente significativas, una
forma de identificar y considerar las obligaciones legales y
reguladoras de la compañía, procedimientos a seguir
en caso de emergencias, y un sistema para identificar y dirigir
las fallar de la compañía para cumplir con su
propia política ambiental.
Aunque ISO 14000 puede servir para mejor el
funcionamiento ambiental de una compañía, no es
posible saber si una trabaja de acuerdo con los mejores
indicadores ambientales solamente por estar certificada con el
Sistema de Gestión de ISO 14000. La adopción de ISO
14000 puede no resultar un mejoramiento para el desempeño
ambiental de organización. En efecto, una
compañía puede estar certificada con ISO 14000
aunque viole las leyes pertinentes al derecho
ambiental.
Algunas personas argumentan que una las mayores razones
por la cual las transnacionales se respaldan con ISO 14000 es
para utilizarlo como una forma de desviar posibles controversias;
ya que los estándares establecidos en este sistema de
gestión aparentan un funcionamiento perfecto de las
empresas certificadas. ISO 14000 ha creado confusión
acerca de si los estándares representan algo
público y de ejecución obligatoria o no.
Propagandas emitidas por compañías con
certificación de ISO 14000 promueven la mala
concepción de que ISO 14000 estándares
desarrollados por los gobiernos nacionales o como parte de un
esfuerzo internacional y que un órgano internacionalmente
confiable ha examinado el desempeño ambiental de la
compañía.
Las compañías utilizan esa falta de
conocimiento sobre ISO 14000 y sus requerimientos para convencer
al público y a las autoridades de gobierno de que las
operaciones de la compañías son ambientalmente
seguras y aprobadas por algún representante de
interés público, de este modo negando la necesidad
de que el gobierno nacional monitoreo y aplique las leyes
ambientales nacionales.
Algunas compañías certificadas con ISO
14000 también insinúan que una certificación
por una compañía independiente puede significar su
empresa no causa ningún daño al ambiente. En
realidad existen dos razones por las cuales no es
cierto:
1.- Habría que revisar la independencia de las
organizaciones que certifican. Por ejemplo los ambientalistas,
académicos, y las ONG tienen muy poca
representación en el consejo ANSI/RAB eso le dio autoridad
a SGS para certificar a Standard Fruit Company. Además,
uno puede preguntarse si una compañía es realmente
independiente al certificar puesto que SGS tiene un
interés comercial en mantener negocios con Standard y
Alimentos Dole.
2.- Si uno asume que el proceso de certificación
de Standard Fruit realizado por SGS es imparcial, aun así
ISO 14000 no contiene estándares de desempeño
ambiental; Standard Fruit puede haber establecido
estándares, pero el público y el gobierno no tiene
acceso a esos estándares a aplicar porque son propiedad de
la compañía.
En conclusión, la certificación de ISO
14000 demuestra que Standard tiene estructurado un sistema
interno de gestión para aspectos ambientales de la
compañía pero no significa nada más
allá de eso.
Una compañía puede utilizar ISO 14000 para
desarrollar su propio Plan de Manejo Ambiental, así como
una compañía utiliza estándares contables
para manejar sus finanzas. Así como una
compañía puede solicitar a una
compañía externa que audite su sistema contable de
finanzas, una compañía puede tener su sistema de
manejo ambiental revisado y certificado por un registrador
imparcial.
Pero así como el que una compañía
use un sistema contable no garantiza que esa
compañía tendrá ganancias o incluso que esos
informes sean seguros y confiables, el uso de un sistema de
manejo ambiental no garantiza que una compañía
cumple con la ley ambiental y que no causa daño
ambiental.
Conclusiones
1. Los consumidores y fabricantes de todo el
mundo tienen mucho que ganar con la tendencia mundial a la
normalización, ya que de tal modo se favorece la
competitividad y la compatibilidad global.2. La protección del medio ambiente
también puede favorecerse con este poderoso
instrumento que puede contribuir a canalizar el desarrollo y
el comercio internacional por una vía que contribuya
aun más al objetivo del desarrollo sostenible, al
permitir a los clientes y a los consumidores expresar
preferencias basadas en la performance
(comportamiento) ambiental de la industria de que se
trate.3. El monitoreo y el seguimiento de nuevas
normas industriales es parte de cualquier estrategia
industrial o comercial prudente, y eso incluye a las normas
sobre gestión ambiental.4. Las empresas que no puedan, no quieran o no
sepan adaptarse al proceso de normalización se
verán severamente afectadas en su competitividad; y
las que subestimen o ignoren la influencia y el poder de la
"normalización", se expondrán a substanciales
riesgos.
Referencias
1. David Burdick, American and European ISO
14001 Accreditation Requirements and Their Influences on
Registrar Practice an Environment Performance, Corporate
Environmental Strategy, Vol. 8, Iss, 1 (2001)2. Por ejemplo, SGS Internacional ha realizado
46 certificaciones para Standard Fruti/Dole Foods alrededor
del mundo desde 1995. Incluso si esta relación de
beneficio mutuo no resulta en una influencia real sobre las
ventas, es fácil de entender la duda sobre la
independencia de un auditor como SGS en esta
situación.3. Alan Schoffman & Allan Tordini, ISO
14001: A Pratical Approach, pàgina 3 (American
Chemical Society and Oxford University Press 2000). Ver
tambièn: ISO 9000 and ISO 1400 in Plain
Language,
http://www.iso.ch./iso/cn/iso9000-14000/tour/plain.html.4. Riva Krut & Harris Gleckman, A
Missed Opportunity for Sustainable Global
Developmant, pàgina 11 nota 14 (1998)5. Entrevista con Lawrence Pratt, Director
Adjunto, Centro Latinoamericano para la Competitividad y el
Desarrollo Sostenible, Julio 9, 2003. También
Practical Approaches, página 38.6. Judith. Kimmerling, Internacional Standards
in Ecuador`s Amazon Oil fields: The Privatization of
Enviromental Law, 26 COLUM. J ENVTL. L. (Columbia Journal of
Enviromental Law) 289, pages 297-98, note 14.
Autor:
Dr. Juan Antonio Acosta Giraldo
GRUPO Consultor DISAM
Director
Quintana Roo, México