El poder ciudadano

Una de las innovaciones más
publicitadas de la Constitución de 1999 es la
división horizontal pentapartita del poder. Uno de los
nuevos poderes, el Poder Ciudadano, informa la Exposición
de Motivos de la Constitución, se inspira, en parte, en el
Poder Moral propuesto por Bolívar al Congreso de Angostura
el 15.02.1819, cuyas ideas se pretende adaptar a nuestro tiempo.1
Lo que no señala el constituyente es que esa propuesta
bolivariana fue desechada, no obstante estar El Libertador en el
periodo de máximo esplendor de su auctoritas y
poder.2 El Congreso de Angostura se limitó a decretar la
publicación de la propuesta como "apéndice a la
Constitución relativo al Poder Moral" invitando a los
sabios, a considerar sus ventajas y perjuicios,
advirtiéndose que todos los diputados las consideraron de
muy difícil establecimiento y absolutamente impracticable,
y algunos la calificaron de "inquisición moral, no menos
funesta ni menos horrible que la religiosa".3

De acuerdo a la Exposición de
Motivos de la Constitución "El Libertador concibió
el Poder Moral como la institución que tendría a su
cargo la conciencia nacional, velando por la formación de
ciudadanos a fin de que pudiera purificarse "lo que se haya
corrompido en la República, que acuse la ingratitud, el
egoísmo, la frialdad del amor a la patria, el ocio, la
negligencia de los ciudadanos…".4 El Poder Moral
tendría entre sus misiones "…velar por la
educación de los ciudadanos, en cuyo proceso se
debía sembrar el respeto y el amor a la
Constitución y a las instituciones republicanas, sobre la
base de que si no hay un respeto sagrado por la patria, por las
leyes, por las autoridades, la sociedad es una confusión,
un abismo".5

Obviamente, el planteamiento bolivariano
era poco afín al pensamiento liberal predominante.
También ha sido objetado por razones similares por
contemporáneos de todas las tendencias. En el magisterio
americano de Bolívar, Prieto Figueroa señala que
"…Su funcionamiento hubiese constituido una funesta
inquisición moral, pero, más que esto,
habría contribuido a la desunión, por la constante
vigilancia de unos sobre otros, empeñados siempre en ver
la paja en el ojo ajeno, habría fomentado la desconfianza
y, en definitiva, en lugar de guardián de las tablas de la
Ley Constitucional, se habría convertido en un cancerbero
de las conciencias y en un monstruo impopular, a quien todos
verían como peligro para la libertad y posibilidad de
agresión para el fuero interno de los
ciudadanos".6

El Poder Moral ha sido la respuesta
institucional del régimen de Hugo Chávez a la
promesa electoral, que tantos dividendos políticos le
deparo como candidato, como antes a su antecesor, de acabar con
la corrupción. La otra respuesta a la corrupción,
más que ética es una respuesta utilitaria que parte
de la creencia de que somos un país rico. Aceptada esta
premisa, y habida cuenta del empobrecimiento de los venezolanos,
la única y lógica razón es una gran
injusticia en la distribución de la riqueza derivada en
buena parte de la corrupción.

El Poder Ciudadano y particularmente, el
Consejo Moral República, tiene algunas
características similares a las planteadas por
Bolívar. Así como dicha semejanza preocupó a
los constituyentes del 1819, dos siglos después,
también a nosotros preocupa por poder fácilmente
derivar su aplicación en un atentado a la libertad. En la
Constitución de Bolivia de 1826, a propuesta de
Bolívar, el Poder Legislativo quedó integrado por
tres Cámaras: Tribunos, Senadores y Censores.7

Para El Libertador, los censores
ejercerían una potestad moral y política similar a
las del Aeropago ateniense y a los censores romanos.
Serían fiscales contra el gobierno, sacerdotes de las
leyes, para proteger la moral, las ciencias, las artes y la
imprenta.8 Recordamos que no es casualidad que buena parte de las
arbitrariedades y abusos dictatoriales se han pretendido fundar
en necesidades morales. Es muy peligroso convertir a los
gobernantes en pontífices máximos de la moral
ciudadana.

1. Consejo Moral
Republicano. Integración y órganos. Independencia y
Autonomía

Dispone la Constitución9 que el
Poder Ciudadano se ejerce por el Consejo Moral Republicano
integrado por el Defensor del Pueblo, el Fiscal General y el
Contralor General de la República. Los órganos del
Poder Ciudadano son la Defensoría del Pueblo, el
Ministerio Público y la Contraloría General de la
República. El Poder Ciudadano es independiente y
gozará de autonomía funcional, financiera y
administrativa. A tal efecto, dentro del Presupuesto General del
Estado se le asignará una partida anual variable. La Ley
Orgánica del Poder Ciudadano establece su
organización y funcionamiento.10 Los titulares del Poder
Ciudadano presentarán un informe anual ante la Asamblea
Nacional en sesión plenaria, así como cuando les
sean solicitados.11

1.1. Funciones
del Poder Ciudadano

Corresponde al Poder
Ciudadano:12

1. Prevenir, investigar y sancionar los
hechos que atenten contra la ética pública y la
moral administrativa.

La ley entiende "por ética
pública el sometimiento de la actividad que desarrollan
los servidores públicos, a los principios de honestidad,
equidad, decoro, lealtad, vocación de servicio,
disciplina, eficacia, responsabilidad, transparencia y pulcritud;
y por moral administrativa, la obligación que tienen los
funcionarios, empleados y obreros, de los organismos
públicos, de actuar dando preeminencia a los intereses de
Estado por encima de los intereses de naturaleza particular o de
grupos dirigidos a la satisfacción de las necesidades
colectivas".13

2. Velar por la buena gestión y la
legalidad en el uso del patrimonio público, el
cumplimiento y aplicación del principio de la legalidad en
toda la actividad administrativa del Estado.

3. Promover actividades pedagógicas
dirigidas al conocimiento y estudio de la Constitución, el
amor a la patria, a las virtudes cívicas y
democráticas, a los valores trascendentales de la
República y la observancia y respeto de los derechos
humanos.14

4. Promover la educación como
proceso creador de la ciudadanía, así como la
solidaridad, la libertad, la democracia, la responsabilidad
social y el trabajo.

Otras disposiciones constitucionales
establecen que le corresponde:

1. Efectuar la segunda preselección
de los candidatos a magistrados del Tribunal Supremo de Justicia,
la cual será presentada a la Asamblea
Nacional.15

2. Postular ante la Asamblea Nacional a un
miembro principal del Consejo Nacional Electoral y a sus dos
suplentes.16

3. Calificar las faltas graves que hubieren
cometido los magistrados del Tribunal Supremo de
Justicia.17

4. Solicitar a los funcionarios de la
administración pública la colaboración,
declaraciones y documentos que consideren necesarios para el
desarrollo de sus funciones, incluidos aquellos que hayan sido
clasificados o catalogados con carácter confidencial o
secreto.18

5. Formular a las autoridades y
funcionarios de la administración pública
advertencias sobre faltas en el cumplimiento de sus
obligaciones.19

6. Imponer las sanciones establecidas en la
ley. En caso de contumacia, el Presidente del Consejo Moral
Republicano presentará un informe al órgano o
dependencia al cual esté adscrito el funcionario
público, para que se tomen correctivos, sin perjuicio de
las sanciones que hubiere de conformidad con la ley.20

7. Convocar un Comité de
Evaluaciones del Poder Ciudadano.21

8. Elegir a uno de sus integrantes como
Presidente por un año, pudiendo ser
reelegido.22

Dispone la ley que la elección
deberá hacer dentro de los diez días siguientes a
la instalación del Consejo y en los periodos siguientes al
finalizar la gestión de cada año.23

Por su parte la Ley Orgánica del
Poder Ciudadano24 establece las competencias
siguientes:

1. Velar por el cumplimiento de los
principios constitucionales del debido proceso y de la legalidad,
en toda la actividad administrativa del Estado.

2. Promover la solidaridad, la libertad, la
democracia, la responsabilidad social y el trabajo.

3. Intentar por órgano del
Ministerio Público las acciones a que haya lugar, para
hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios
públicos que hayan sido objeto, en ejecución del
control parlamentario, de declaración de responsabilidad
política por la Asamblea Nacional.

4. Remitir a los órganos competentes
del Estado las denuncias, solicitudes y actuaciones cuyo
conocimiento les corresponda, sin perjuicio de la
actuación que pudiera tener el Consejo Moral
Republicano.

5. Designar el secretario Ejecutivo,
demás funcionarios y empleados de la secretaría,
así como los asesores que se requieran.

6. Dictar las decisiones con ocasión
de los procedimientos sancionatorios previstos en la
ley.

7. Dictar su ordenamiento jurídico
interno

8. Aprobar los planes y programas de
prevención y promoción educativa elaborados por la
secretaría permanente.

El Presidente del Consejo Moral Republicano
y los titulares del Poder Nacional presentarán un informe
anual ante la Asamblea Nacional en sesión plenaria,
así como cuando les sean solicitados.25

1.2.
Designación de los órganos del Poder
Ciudadano

Dispone la Constitución26 que el
Consejo Moral Republicano convocará un Comité de
Evaluaciones del Poder Ciudadano, integrado por diversos sectores
de la sociedad; adelantará un proceso público de
cuyo resultado obtendrá una terna por cada órgano
del Poder Ciudadano. La Asamblea Nacional considerará la
terna y mediante el voto favorable de las dos terceras partes de
sus integrantes, escogerá en un lapso no mayor de treinta
días continuos, al titular del Poder Ciudadano que
esté en consideración. Si concluido este lapso no
hay acuerdo en la Asamblea Nacional, el Poder

Electoral someterá la terna a
consulta popular. En caso de no haber sido convocado el
Comité de Evaluaciones del Poder Ciudadano, la Asamblea
Nacional procederá, dentro del plazo que determine la ley,
a la designación del titular del órgano del Poder
Ciudadano correspondiente.

El Comité de Evaluación de
Postulaciones está integrado por veinticinco
representantes de diversos sectores de la sociedad, venezolanos
por nacimiento y en pleno ejercicio de sus derechos civiles y
políticos y reunirán los requisitos establecidos en
el Ordenamiento Jurídico Interno del Consejo Moral
Republicano.27 Será convocado sesenta días antes
del vencimiento del periodo para el cual fueron designados los
titulares de los órganos del Poder Ciudadano.28

Establecía la Disposición
Transitoria Novena que mientras no se dictaren las leyes
relativas al Capitulo IV del Título V de la
Constitución, se mantendrán en vigencia las leyes
orgánicas del Ministerio Público y de la
Contraloría General de la República. En cuanto a la
Defensoría del Pueblo, el titular sería designado
de manera provisoria por la Asamblea Nacional Constituyente. El
Defensor del Pueblo debió adelantar lo correspondiente a
la estructura organizativa, integración, establecimiento
de presupuesto e infraestructura física. Tomando como base
las atribuciones que constitucionalmente
establecidas.29

El 15.12.1999, el pueblo, consultado en
referéndum, aprobaría la Constitución que
tardaría quince días en publicarse.30 Días
antes, el 22.12.1999, se decretaría, sin consultar al
pueblo, un Régimen de Transición de los Poderes
Públicos,31 complementario del aprobado el 15.12.1999, y
se designaría, entre otros, el Defensor del Pueblo,32 el
Fiscal General de la República33 y el Contralor General de
la República, ignorando el procedimiento estipulado en la
Constitución 34

La Sala Constitucional decidió que
"en la designación provisoria de los miembros del Consejo
Nacional Electoral, la Comisión Legislativa Nacional no
tendría que ceñirse a las disposiciones de la
Constitución…". Explicó que la
designación definitiva de los miembros la haría la
Asamblea Nacional de conformidad con la Constitución.
Consideró que "Durante el régimen de
transición, previsto en el Régimen de
Transición del Poder Público, que finalizará
con la instauración de la Asamblea Nacional, los
nombramientos de funcionarios emanados del poder constituyente se
mantendrán, hasta que se promulguen las diversas leyes
orgánicas o leyes que regulen los entes a los cuales
pertenezcan dichos funcionarios, y que por tanto
señalarán con respecto a la estructura de estos
organismos, cómo se elegirán sus miembros y
funcionarios".35

Posteriormente, la Asamblea Nacional
haría una nueva designación basada en la Ley
Especial para la Ratificación o Designación de los
Funcionarios y Funcionarias del Poder Ciudadano y Magistrados y
Magistrados del Tribunal Supremo para el primer periodo
constitucional36. Según Brewer Carías "Basta leer
dicha Ley Especial para evidenciar su inconstitucionalidad. Una
burla a la Constitución y constituyó la
confiscación del derecho a la participación
política garantizado en forma expresa en el Texto
Constitucional".37 En la ley citada se establecía una
Comisión integrada por quince diputados actuaría
como Comité de Evaluación de Postulaciones38 que
seleccionaría, a través de diversos mecanismos de
consulta, doce representantes de diversos sectores de la sociedad
que presentaría ante la Asamblea Nacional para que
ésta designara seis representantes que integrarían
a la Comisión.39 Finalmente, cumpliendo con la
disposición transitoria cuarta, numeral 5,40 se
sancionaría la Ley Orgánica del Poder Ciudadano
estableciéndose que el número de dicho
comité no menor de veinticinco personas pero agregando que
los requisitos para su escogencia serán establecidos por
el ordenamiento interno del Consejo Moral Republicano,41
confiscándose de nuevo, según Brewer Carías,
el derecho ciudadano a la participación política.
42

1.3.
Remoción de los órganos del Poder
Ciudadano

Los integrantes del Poder Ciudadano
serán removidos por la Asamblea Nacional, previo
pronunciamiento del Tribunal Supremo de Justicia, de acuerdo con
lo establecido en la ley.43

Dispone la Ley Orgánica del Poder
Ciudadano44 las causales siguientes:

1. Manifiesta incapacidad física o
mental permanente, certificada por una junta médica
designada por el Tribunal Supremo de Justicia, con la
aprobación de la Asamblea Nacional.

2. Abandono del cargo, declarado por el
Tribunal Supremo de Justicia.

3. Incumplimiento de las obligaciones que
le imponen la Constitución y la ley.

4. Incumplimiento o negligencia manifiesta
en el ejercicio de sus atribuciones y deberes.

5. Cuando sus actos públicos atenten
contra la respetabilidad del Consejo Moral Republicano y los
órganos que representan, y cometan hechos graves que, sin
constituir delitos, pongan en peligro su credibilidad e
imparcialidad comprometiendo la dignidad del cargo.

6. Cuando ejerzan influencia directa en la
designación de quienes cumplen funciones
públicas.

7. Cuando incurran en abuso o exceso de
autoridad.

8. Cuando en sus decisiones administrativas
incurran en grave o inexcusable error, reconocido en
sentencia.

9. Cuando en sus decisiones administrativas
hagan constar hechos que no sucedieron o dejen de relacionar los
que ocurrieron.

10. Cuando infrinjan alguna de las
prohibiciones establecidas en la Constitución.

Estas causales son taxativas. En la medida
que la remoción sea producto de la libre
apreciación respondiendo a criterios de conveniencia
política se estaría vulnerando la autonomía
funcional de los órganos del Poder Ciudadano.

1.1.
Orígenes de la Defensoría del
Pueblo

Aunque hasta 1954 la institución
estaba presente sólo en Suecia y Finlandia, hoy su
expansión es universal con diferentes denominaciones,
naturaleza y funciones.45 Para 1995, existía en setenta y
cinco países.46 La Exposición de Motivos de la
Constitución de 1999 asume sus orígenes
escandinavos y posterior expansión a toda Europa y
América Latina.47 Se ha señalado que su
difusión y desarrollo es la consecuencia de la
ineficiencia del sistema tradicional de garantías
jurisdiccionales frente a la acción creciente del
Estado.48

De los órganos del Poder Ciudadano,
la novedad es la Defensoría del Pueblo, ya que el
Ministerio Público49 y la Contraloría General de la
República50 estaban previstos en la Constitución de
1961 como órganos autónomos e independientes de los
demás poderes y organizados por sus respectivas leyes.51
No obstante, algunos autores consideran que en Venezuela el
Ombudsman estaba instituido bajo la denominación
de Fiscal General de la República.52

Recuerda Caldera que en la Asamblea
Constituyente que elaboró la Constitución de 1947
le tocó proponer separar de las funciones del Procurador
General de la Nación, las de Fiscal General de la
Nación, iniciándose el proceso de
delimitación de funciones de la Procuraduría. Con
el golpe de estado de 1948 se vuelve al sistema anterior hasta el
restablecimiento de la separación con la
Constitución de 1961.53 Por otra parte, en la propuesta de
reforma general de la Constitución de 1961 elaborada por
la Comisión Bicameral para la Reforma de la
Constitución la Defensoría del Pueblo estaba
prevista con el nombre de Defensor de los Derechos Humanos en el
título relativo a los deberes, derechos y
garantías. La Comisión Especial de la Cámara
de Diputados, a propuesta de la Subcomisión que
presidió el diputado Tarre Briceño, cambió
la denominación y lo incluyó en el título
del Poder Judicial, del Consejo de la Judicatura, del Ministerio
Público y del Defensor del Pueblo.54

La gran mayoría de los autores
coinciden en atribuirle orígenes suecos al Defensor del
Pueblo. La palabra Ombudsman viene de Ombud que
en sueco significa: procurador, comisario o comisionado. Se
refiere a una persona que actúa como vocero o
representante de otra. No obstante, algunos investigadores han
señalado como antecesor al missi dominic que en
la Europa medieval hacía de intercesor entre el
príncipe y sus súbditos o entre el señor
feudal y sus siervos, según disponía la Iglesia. En
China, se ha visto como antecedente un contralor
sistemático y permanente que durante la dictadura Han
supervisaba a la administración imperial, recibiendo las
peticiones del público contra las injusticias
administrativas.55 Otros lo vinculan al Tribuno de la Plebe
creado en Roma en el siglo V a. C. como un poder negativo, parte
del contraestado plebeyo, un contra-poder de defensa contra el
gobierno que reaparecerá en la edad media con los
sindicus locales56 y en la moderna en diversos
institutos y propuestas como los proyectos constitucionales de
Miranda y Bolívar.57 Algunos al considerarla como una
figura de control sobre el Estado en beneficio del ciudadano
común ven como antecedente los Euthynol
atenienses electos por el Consejo de los Quinientos y los
efore espartanos designados por el Consejo de la Ciudad
para el control de la actividad municipal.58

Toda una tradición histórica
y social convergen en esta institución especialmente
dedicada a solventar las relaciones entre el Estado y el
ciudadano.59 El Ombudsman es creado en la
Constitución sueca de 1809 que estableció el cargo
de Justieombudsman. Sus antecedentes suecos fueron el
Gran Senescal (Siglo XVI) creado para vigilar, bajo autoridad del
rey a la administración de justicia. Luego en el siglo
XVIII, el Rey Carlos II designó un Procurador Supremo
(Hogste Obudsmannen), para asegurarse la fidelidad de
los servidores de la Corona. Su nombre luego cambio por el de
Canciller de la Justicia (justitiekansler)60 que no
tenía suficiente independencia del Poder Ejecutivo.61 En
1915 el

Parlamento, crearía un segundo
Ombudsman conocido como militieombudsman que se
eliminaría en

1968 con la creación de tres
Ombudsmen para el cargo de justitieombudsman.62
Actualmente hay cuatro Ombudsmen.

En Inglaterra se creó en 1967 el
cargo de Comisionado del Parlamento para investigar la
acción administrativa ejecutada en nombre de la Corona. La
Constitución española de 1978 concibió al
Defensor del Pueblo como un alto comisionado de las Cortes
Generales para la defensa de los derechos constitucionales y para
"supervisar la actividad de la Administración, dando
cuenta a las Cortes Generales". En Francia, se estableció
en 1973 el Médiateur de la République,
nombrado por el Poder Ejecutivo, para recibir reclamos
relacionados con el funcionamiento de la administración
pública. En Colombia, se atribuye al procurador general de
la nación la protección de los derechos humanos y
la función de "asegurar su efectividad, con el auxilio del
defensor del pueblo".63

1.2. Naturaleza
de la Defensoría del Pueblo

En un mundo donde los derechos de la
persona humana frecuentemente se subordinan a los intereses del
Estado o del mercado, una institución como la
Defensoría del Pueblo aparece como algo esencial abriendo
como pocas expectativas y simpatías. Señala Andueza
que "si el hombre es una persona libre y responsable y si tiene
un valor infinitivo, el respeto a su condición humana no
puede estar condicionado a modas ideológicas o a
coyunturas históricas".64

Ante la complejidad del Estado moderno, la
creciente amplitud de actividades necesarias para cumplir sus
fines, los medios tradicionales para controlar la
administración resultan insuficientes. El
Ombudsman tiene sus ventajas. Frente al control
jerárquico privativo de la administración, es un
órgano externo a ella. Frente al control parlamentario,
insuficiente para atender todos los casos y con móviles
políticos, presenta la objetividad y profesionalidad de su
función. Frente al carácter costoso, complicado y
lento del control judicial, ofrece un procedimiento ágil,
gratuito, rápido y flexible.65

Toda una tradición histórica
y social convergen en esta institución especialmente
dedicada a solventar las relaciones entre el Estado y el
ciudadano. El Ombudsman aparece en el mundo del Estado y su
contorno, como un mediador que interviene para hacer comprender
al Estado que su fuerza jurídica debe ser utilizada a
favor de la justicia más que de la legalidad formal, y al
ciudadano, en hacerle entender que como individuo no vive solo y
que frente al Estado tiene derecho y prerrogativas que reclamar.
Su intervención es meta-jurídica y no formal siendo
la justicia el fin definitivo y último de su
actuación.66

La Constitución organiza tanto la
distribución del poder como las garantías de los
derechos. Coloca a disposición de las personas un conjunto
de recursos que se clasifican según las autoridades ante
quienes de pueden intentar. Recursos jurisdiccionales y no
jurisdiccionales, los primeros se intentan ante el poder
judicial, los segundos ante las autoridades administrativas. El
Ombudsman no constituye una instancia de
jurisdicción administrativa, no substituye el ejercicio de
los recursos en la vía administrativa. Es una instancia
especializada que crea un sistema particular de defensa de los
ciudadanos. Sus poderes no llegan a la anulación del acto,
sino a realizar averiguaciones, investigaciones, y a constatar
que el acta incriminado es ilegal o contrario a una sana
práctica administrativa. Según Sosa, el
Ombudsman "tiene como misión defender la
legalidad y los derechos de los particulares frente a las
transgresiones de la Administración Pública
investigando y poniendo de relieve sus errores, negligencia o
dolo para que sean superados".67

Las decisiones del Ombudsman no
son obligantes. Es una magistratura de orden moral. La
especificidad se fundamenta en su poder persuasivo que
caracteriza a todos los Ombudsman del mundo. La
respetabilidad que le otorga su contacto directo de la realidad,
su conocimiento experto de los temas administrativos, su entidad
institucional y su significado en el orden político y
social. El control que ejerce nunca substituye a otros poderes
del Estado. Es un poder alternativo o complementario, dada la
ineficiencia de los controles administrativos y
judiciales.68

Para Duque Corredor, el Ombudsman
no pertenece al sistema de control jurisdiccional, ni siquiera al
Ministerio Público. Más bien los concibe como un
órgano auxiliar del Poder Legislativo, de naturaleza
política para la protección de la
constitucionalidad, antes que de sujeción de los actos de
los poderes públicos al texto fundamental propio del
control de la constitucionalidad. El Ministerio Público,
como órgano complementario del Poder Judicial,
también tiene como función general ocuparse de
velar por la vigencia de la Constitución. Al igual que el
Ombudsman no anula actos contrarios a la
Constitución ni interpretan sus disposiciones. Son
"instituciones de defensa de la Constitución, más
no de su control".69 Además de la señalada
diferencia orgánica, el Ombudsman tiene una
función esencialmente de defensa de los derechos
ciudadanos, mientras que la del Ministerio Público es de
vigilancia del cumplimiento de la Constitución. No
obstante, en la práctica se atribuyen también al
Ombudsman funciones de vigilancia de cumplimiento de la
Constitución como acciones de amparo o recursos de
inconstitucionalidad, o contencioso administrativos de nulidad
por ilegalidad, en contra de los actos de los poderes
públicos.70

Ha señalado Caldera que el Defensor
de Derechos Humanos es un defensor, mientras que el Fiscal
General de la República es, principalmente, un acusador.
Para el ex presidente decir que la creación de la
Defensoría era quitarle importancia y campo de
acción a la Fiscalía General de la
República, era desconocer la dimensión y
trascendencia de la labor de dirigir eficientemente el Ministerio
Público. En el Proyecto de Reforma Constitucional de la
Comisión Bicameral que presidió se le colocó
en el capítulo relativo al Poder Legislativo, por
considerarlo una especie de instrumento auxiliar de la
representación popular ejercido por las Cámaras. Se
le asignaron funciones que indudablemente ni tenía ni
parecía conveniente que pudieran atribuírsele, al
Fiscal General de la República.71

La Internacional Bar Asociation
define al Ombudsman como "una institución
incluida en la Constitución o creada a través de un
acto de la legislatura o parlamento y encabezada por un alto
funcionario público, independiente, responsable ante la
Legislatura o Parlamento, que recibe quejas de ciudadanos
agredidos por la Administración Pública, sus
funcionarios y empleados, o que actúa de acuerdo a su
propia decisión y que tiene el poder de investigar,
recomendar acciones correctivas y emitir informes".72

Salvuchi Salgado señala que el
Ombudsman es una "institución encargada de
asegurar el desarrollo de la actividad administrativa y la tutela
de los derechos de los administrados. Por ello, las competencias
y atribuciones que se le asignan son, esencialmente, de
administración y control. Pese a que a veces sus
competencias y atribuciones tienen carácter para
jurisdiccional, el Ombudsman generalmente se ha
encuadrado dentro del Poder Legislativo… sin que esto
afecte su autonomía y completa independencia, pues no es
titular de poderes de orientación política, ya que
su acción se dirige a la corrección del mal uso del
poder administrativo y de la lesión de los derechos
individuales, sin que pueda llegar a sustituir, con su
acción, a la Administración
Pública".73

El Ombudsman promueve y protege
frente a la administración los derechos civiles,
políticos, pero también para los económicos,
sociales y culturales, asegurando su juridicidad para lo cual son
insuficientes los medios tradicionales.74 Siendo evidente que
corresponde a la gestión del Ombudsman la
supervisión, preservación y custodia de los
derechos humanos también le compete velar por el normal
funcionamiento de los servicios prestados por personas
públicas o particulares destinados a satisfacer derechos
fundamentales de la persona humana.75 Dispone la ley que "La
actuación de la Defensoría del Pueblo tiene una
naturaleza no coercitiva, por lo que no constituye una instancia
judicial y carece de competencia ejecutiva para dictar, modificar
o anular autos, sentencias o actos emanados de cualquier rama del
Poder Público".76

1.3.
Denominación

Durante los debates de la Comisión
Bicameral para la revisión de la Constitución de
1961 presidida por Rafael Caldera se consideraron tres
denominaciones: Defensor de los Derechos Humanos, Defensor del
Pueblo y Defensor del Ciudadano. En opinión de Caldera la
expresión Defensor del Pueblo si bien más sugestiva
es también más demagógica. Sugiere tareas
fundamentalmente políticas, una especie de
reaparición del tribuno de la plebe del Derecho Romano
clásico. Considera que la denominación Defensor del
Ciudadano, si bien tiene cierto corte señorial y sugiere
un respetable abolengo excluye la función del Defensor de
proteger a quienes no tienen la ciudadanía. Por ello
prefirieron la denominación Defensor de Derechos Humanos
que al igual que la Constitución de Guatemala "recoge la
idea de un funcionario que tiene como atribución y deber
el de constituirse en vocero de los que no tienen voz, en gestor
de los que no tienen quien los ampare, el defensor de quien no
tiene quien lo defienda".77 Para Andueza la expresión
Defensor de los Derechos Humanos tiene dos virtudes: a) su
originalidad. En ningún sistema jurídico se utiliza
esa expresión. Y b) hacer énfasis en la defensa de
los derechos humanos, ya sean personales o
colectivos.78

1.4.
Misión de la Defensoría del Pueblo. El Defensor del
Pueblo

La Defensoría del Pueblo
actuará bajo la dirección y responsabilidad del
Defensor del Pueblo, quien será designado por un
único periodo de siete años. La Constitución
de 199979 establece que la Defensoría del Pueblo tiene a
su cargo la promoción, defensa y vigilancia de los
derechos y garantías establecidas en la
Constitución y en los tratados internacionales sobre
derechos humanos, además de los intereses
legítimos, colectivos o difusos de los
ciudadanos.80

La defensa de los derechos humanos ha sido
considerada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia competencia exclusiva de la Defensoría del Pueblo
y del Poder Nacional,81 criterio que no compartimos habida cuenta
del artículo 281/8 constitucional.82 Asimismo,
consideramos posible la creación de instituciones
estadales y municipales que salvaguardando las respectivas
autonomías se ocupen de vigilar el funcionamiento de los
servicios públicos que presten estas entidades federales
como señala Brewer Carías.83

Dispone la ley que las vacantes temporales
y las absolutas hasta tanto la Asamblea Nacional no proceda a una
nueva designación serán desempeñadas por el
Director Ejecutivo de la Defensoría.84

La ley determina lo relativo a la
organización y funcionamiento de la Defensoría del
Pueblo en los ámbitos municipal, estadal, nacional y
especial. Su actividad se regirá por los principios de
gratuidad, accesibilidad, celeridad, informalidad e impulso de
oficio.85

Para ser Defensor del Pueblo se
requiere:86

1. Ser venezolano por nacimiento sin otra
nacionalidad.

2. Mayor de treinta años.

3. Manifiesta y demostrada competencia en
materia de derechos humanos.

4. Cumplir con las exigencias de
honorabilidad, ética y moral que establezca la
ley.

Al igual que se puede observar en el
Derecho Constitucional Comparado,87 la Constitución
dispone que el Defensor del Pueblo gozará inmunidad en el
ejercicio de sus funciones y, por tanto, no podrá ser
perseguido, detenido, ni enjuiciado por actos relacionados con el
ejercicio de sus funciones de los que en cualquier caso
conocerá de manera privativa el Tribunal Supremo de
Justicia.88

1.5. Atribuciones
del Defensor del Pueblo

Son atribuciones del Defensor del
Pueblo:89

1. Velar por el efectivo respeto y
garantía de los derechos humanos, investigando de oficio o
a instancia de parte.

2. Velar por el correcto funcionamiento de
los servicios públicos, amparar y proteger los derechos e
intereses legítimos, colectivos o difusos, contra las
arbitrariedades, desviaciones de poder y errores cometidos en su
prestación, interponiendo cuando fuere procedente las
acciones necesarias para exigir al Estado el resarcimiento de los
daños y perjuicios ocasionados.

3. Interponer las acciones de
inconstitucionalidad, amparo, habeas corpus, hábeas data y
las demás acciones o recursos necesarios para ejercer las
atribuciones señaladas en los numerales
anteriores.

4. Instar al Fiscal General de la
República para que intente las acciones o recursos contra
funcionarios públicos responsables de la violación
de derechos humanos.

5. Solicitar al Consejo Moral Republicano
medidas respecto a funcionarios responsables de la
violación de derechos humanos.

6. Solicitar ante el órgano
competente la aplicación de correctivos y sanciones por la
violación de derechos del consumidor y
usuario.90

7. Presentar proyectos de ley ante los
poderes legislativos nacional, estadal y municipal, u otras
iniciativas para la protección progresiva de los derechos
humanos.

A nuestro juicio, este numeral puede servir
de fundamento para sostener que los estados y municipios pueden
legislar en materia de derechos humanos. No obstante, el criterio
de la doctrina y de la jurisprudencia ha sido unánime en
sentido contrario. Este criterio ha sido ratificado por la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo al anular las disposiciones
previstas en los artículos contenidos en el Título
VII de la Constitución del Estado Mérida de 1995
relativos al "Defensor de los Derechos" por considerarlas
inconstitucionales e ilegales.91

8. Velar por los derechos de los pueblos
indígenas y ejercer las acciones necesarias para su
garantía y efectiva protección.

9. Visitar e inspeccionar dependencias y
establecimientos estatales, a fin de garantizar la
protección de los derechos humanos

10. Formular ante los órganos
correspondientes las recomendaciones y observaciones necesarias
para la eficaz protección de los derechos humanos, en
virtud de lo cual desarrollará mecanismos de
comunicación permanente con órganos públicos
o privados, nacionales e internacionales, de protección y
defensa de los derechos humanos.

11. Promover y ejecutar políticas
para la difusión y efectiva protección de los
derechos humanos.

12. Las demás que establezcan la
Constitución y la ley.

1.1. El
Ministerio Público. Evolución
Histórica.

En el siglo XIX el Ministerio
Público dependía del Poder Ejecutivo. En 1863 el
General Juan Crisóstomo Falcón decretó la
creación de los procuradores de Estado,
atribuyéndoles funciones propias del Ministerio
Público que aparece por primera vez como
institución en la Constitución de

1901 cuando se crea el cargo de Procurador
General de la Nación. Sería en 1947 cuando la
Asamblea Nacional Constituyente separó el Ministerio
Público, a cargo del Fiscal General de la Nación,
de la Procuraduría General de la Nación. La
Constitución de 1953 acabaría con la
separación que reaparecería en la
Constitución de 1961.92

En la Constitución de 1961, el
Ministerio Público tenía la responsabilidad de
velar por la exacta observancia de la Constitución93 y las
leyes y conforme al Código Orgánico Procesal
Penal,94 ejercía la acción penal que en la forma
principal y determinante le corresponde de acuerdo con el sistema
acusatorio que se introdujo en la legislación adjetiva
penal para reemplazar el sistema inquisitivo que se había
instituido en Venezuela.95

1.2. Objeto y
fin

El Ministerio Público es un
órgano del Poder Ciudadano, independiente de todos los
Poderes Públicos con autonomía funcional,
organizativa, presupuestaria, financiera y administrativa.96
Tiene por objetivo actuar en representación del
interés general y es responsable del respeto a los
derechos y garantías constitucionales a fin de preservar
el Estado, democrático y social de derecho y de
justicia.97

La Exposición de Motivos de la
Constitución de 1999 señala que "Al Ministerio
Público se le atribuyen todas aquellas funciones
necesarias para el cumplimiento de los fines que debe gestionar
ante la Administración de Justicia, tales como garantizar
en los procesos judiciales el respeto de los derechos y
garantías constitucionales, garantizar la celeridad y
buena marcha de la administración de justicia, en el
juicio previo y el debido proceso".98

1.3.
Atribuciones

Las atribuciones del Ministerio
Público deben ejercerse con transparencia, de manera que
permitan y promuevan la publicidad y el conocimiento de los
procedimientos, contenidos y fundamentos de los actos que se
realicen, sin perjuicio de la reserva o secreto establecido en la
ley.99

Son atribuciones del Ministerio
Público:100

1. Garantizar en los procesos judiciales el
respeto a los derechos y garantías
constitucionales.

2. Garantizar la celeridad y buena marcha
de la administración de justicia, el juicio previo y el
debido proceso.

3. Ordenar y dirigir la
investigación penal.

4. Ejercer la acción penal en los
casos que no fuere necesaria la instancia de parte, salvo las
excepciones establecidas en la ley.

5. Intentar las acciones a que hubiere
lugar para hacer efectiva la responsabilidad civil, laboral,
militar, penal, administrativa o disciplinaria de los
funcionarios públicos.

6. Las demás que establezcan la
Constitución y la ley.

Estas atribuciones no menoscaban el
ejercicio de los derechos y acciones que corresponden a los
particulares o a otros funcionarios de acuerdo con la
Constitución y la ley.

1.4.
Organización. Condiciones de elegibilidad del Fiscal
General de la República.

El Ministerio Público está
bajo la dirección y responsabilidad del Fiscal General de
la República, quien ejerce sus atribuciones directamente
con el auxilio de los funcionarios que determine la ley, por un
periodo de siete años. Para ser Fiscal General de la
República se requieren las mismas condiciones que para ser
magistrados del Tribunal Supremo de Justicia.101 Las faltas
temporales hasta por noventa días del Fiscal General de la
República y las absolutas hasta que se designe el nuevo
Fiscal, serán cubiertas por el Vicefiscal General de la
República designado con el voto favorable de los
integrantes de la Asamblea Nacional.102

De acuerdo a lo dispuesto en la
Constitución,103 la Ley Orgánica del Ministerio
Público prevé en Título VI, el
régimen de carrera y concurso de funcionarios del
Ministerio Público,104 Asimismo, de acuerdo al
órgano ante el cual ejercen la representación, el
tipo de funciones que realizan o la materia de que se ocupan, la
ley distingue entre: