Plan estratégico de desarrollo sostenible para Santo Domingo (página 3)

h) Los necesarios para la adquisición y
conservación de los bienes muebles e inmuebles necesarios
para las actividades de oficinas y servicios
municipales.

Los gastos facultativos son aquellos gastos que
responden a los establecidos por ley para ejecutoria municipal,
como los que se detallan a continuación:

a) Los que se destinen a la creación y
sostenimiento de los cuerpos de bomberos.

b) Para sostener y mejorar los servicios de utilidad
pública.

c) Para la creación y sostenimiento de escuelas,
bibliotecas, parques zoológicos, teatros, campos
deportivos y de recreación.

d) Pago de pensiones y jubilaciones.

2.5.3 EFECTIVIDAD RELATIVA DEL SISTEMA

Desde 1961, cuando finalizó la dictadura de
Trujillo, en el país no ha habido un gobierno encabezado
por militares. Sin embargo, República Dominicana ha vivido
30 años de gobiernos repetidos desde que se
instauró la democracia: 22 años de gobiernos
autoritarios del Dr. Joaquín Balaguer y ocho de gobierno
democrático del Dr. Leonel Fernández, quien ha
gobernado en dos períodos no consecutivos y tiene
aspiraciones a extenderlos cuatro años más. Los
gobernantes que sólo rigieron un período fue porque
no pudieron reelegirse, no porque dejaran de
intentarlo[24]

Esta circunstancia evidenciaría que la relativa
estabilidad del sistema ha estado basada en una alternancia muy
limitada del poder central y en una permanente continuidad del
sistema, que no se ha correspondido con la necesidad de
fortalecimiento de las instituciones políticas ni con la
ampliación de los valores fundamentales de la democracia,
como la participación, el estado de derecho y el
desarrollo humano.

2.6 EL AYUNTAMIENTO
MUNICIPAL

Definición y Objetivos del Ayuntamiento.
El ayuntamiento constituye la entidad política
administrativa básica del Estado dominicano, que se
encuentra asentada en un territorio determinado que le es propio.
Como tal es una persona jurídica descentralizada, que goza
de autonomía política, fiscal, administrativa y
funcional, gestora de los intereses propios de la colectividad
local, con patrimonio propio y con capacidad para realizar todos
los actos jurídicos que fueren necesarios y útiles
para garantizar el desarrollo sostenible de sus habitantes y el
cumplimiento de sus fines en la forma y con las condiciones que
la Constitución y las leyes lo determinen.

Competencias Municipales. La Constitución,
la presente ley y las leyes sectoriales definen los
ámbitos de actuación en cada una de las
competencias para los diferentes entes en la división
política administrativa de la administración
publica, lo cuales deben garantizar conjuntamente la
gestión eficiente, eficaz, transparente y participativa,
en base a los principios de descentralización,
desconcentración, concurrencia, coordinación y
subsidiariedad. Estas aseguraran a los ayuntamientos el ejercicio
y/o la transferencia progresiva de las competencias propias,
concurrentes o delegadas, en función de las
características de la actividad pública que se
trate, las capacidades de gestión existentes en cada uno
de ellos y la garantía del derecho a la suficiencia
financiera para el adecuado ejercicio.

Competencias Propias del Ayuntamiento. El
ayuntamiento ejercerá como propias o exclusivas la
competencia en los siguientes
asuntos:[25]

• a) Ordenamiento del transito de
  vehículos y personas en las vías urbanas y
  rurales.

• b) Normar y gestionar el espacio
  público, tanto urbano como rural.

• c) Prevención, extinción de
  incendios y financiación de las estaciones de
  bomberos.

• d) Ordenamiento del territorio, planeamiento
  urbano, gestión del suelo, ejecución y
  disciplina urbanística;

• e) Normar y gestionar el mantenimiento y uso de
  las áreas verdes, parques y jardines.

• f) Normar y gestionar la protección de
  la higiene y salubridad públicas para garantizar el
  saneamiento ambiental.

• g) Construcción de infraestructuras y
  equipamientos urbanos, pavimentación de las
  vías publicas urbanas, construcción y
  mantenimiento de caminos rurales, construcción y
  conservación de aceras, contenes y caminos
  vecinales.

• h) Preservación del patrimonio historico
  y cultural del municipio.

• i) Construcción y gestión de
  mataderos, mercados y ferias.

• j) Instalación del alumbrado
  publico

• k) Limpieza vial

• l) Construcción y gestión de
  cementerios y servicios funerarios. Servicios de limpieza y
  ornato público, recolección, tratamiento y
  disposición final de residuos
  sólidos.

• m) Ordenar y reglamentar el transporte
  público urbano

• n)  Promoción, fomento y desarrollo
  económico local

Los ayuntamientos podrán ejercer como
competencias compartidas o Coordinadas todas aquellas que
corresponden a la función de la administración
pública, salvo aquellas que la Constitución le
asigne exclusivamente al Gobierno Central, garantizándoles
como competencias mínimas el derecho a estar debidamente
informado, el derecho a ser tomado en cuenta, el derecho a
participar en la coordinación y a la suficiencia
financiera para su adecuada participación.

Estos derechos participativos corresponden de manera
específica a las siguientes necesidades:

• a) La coordinación en la gestión
  de la prestación y financiación de los
  servicios sociales y la lucha contra la pobreza, dirigido a
  los grupos socialmente vulnerables, y principalmente, a la
  infancia, la adolescencia, la juventud, la mujer, los
  discapacitados y los envejecientes.

• b) Coordinación, gestión y
  financiación de la seguridad ciudadana y mantenimiento
  del orden público.

• c) Coordinación y gestión de la
  prestación de los servicios de atención
  primaria de salud.

• d) Promoción y fomento de la
  educación inicial, básica y capacitación
  técnico-vocacional, así como el mantenimiento
  de los locales escolares públicos.

• e) Coordinación de la provisión
  de los servicios de abastecimiento de agua potable,
  alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.

• f) Promoción de la cultura, el deporte y
  de la recreación.

• g) Defensa civil, emergencias y
  previsión de desastres

• h) Promover la prevención de la
  violencia intrafamiliar y de género, así como
  de apoyo y protección de derechos humanos.

• i) Desarrollo de políticas
  públicas focalizadas a mujeres jefas de hogar y madres
  solteras.

• j) Promoción y foment0 del
  turismo

El Gobierno Central, y cualquier otro ente de la
administración pública, podrían delegar
total o parcialmente el ejercicio de otras competencias a los
ayuntamientos, previa aceptación de los mismos, siempre
que con ello se mejore la eficacia y eficiencia de la
gestión publica y se alcance una mayor
participación ciudadana y transparencia. La
disposición o el acuerdo de delegación deben
determinar el alcance, contenido, condiciones y duración
de esta, asa como 10s medios personales, materiales y
económicos que esta Transfiera.

Los ayuntamientos podrán solicitar la
delegación de determinadas competencias a1 Gobierno
Central, respondiendo a la demanda de la ciudadanía, la
demostración de que pueden hacer un ejercicio de las
mismas más eficiente, eficaz, transparente y
participativa.

2.7 INGRESOS MUNICIPALES

Los aspectos económicos de la
descentralización son muy relevantes y demandan
análisis eminentemente técnicos, pues los errores
cometidos en esta materia pueden anular los beneficios del
proceso descentralizador e incluso provocar otros problemas
vinculados a la capacidad de gestión, transparencia y
rendición de cuentas de los
municipios[26]

Historia reciente

Con la Ley 140, que entró en vigencia el 1 de
enero de 1984, se inició un proceso de fortalecimiento de
los ingresos municipales, al asignarles a los ayuntamientos el
20% de las recaudaciones de Rentas Internas. En su momento, esta
ley se consideró una conquista importante porque
establecía un ingreso fijo y proporcional para los
municipios del país y limitaba la discrecionalidad del
gobierno mediante un mecanismo de distribución basado en
el criterio demográfico. No obstante, aunque estos
ingresos implicaron un aumento en los recursos que
recibían los municipios, nunca llegaron a alcanzar ni
siquiera el 1% de los ingresos ordinarios del gobierno
central.

En 1996 se inició la discusión para
modificar esta ley, en el marco de un debate sobre el monto en
las asignaciones a los municipios. El gobierno nacional se opuso,
posición que estuvo matizada por el hecho de que la
mayoría de los ayuntamientos estaban bajo el control de la
oposición política.

En 1997 se sustituyó la Ley 140 por la Ley 17-97,
que dispuso que en vez del 20% de las recaudaciones por rentas
internas se transfiriera a los ayuntamientos el 4% de los
ingresos internos, incluyendo los ingresos adicionales y los
recargos. A partir de 2001 se dispuso administrativamente elevar
esta porción al 5% y para el presupuesto del año
2003 se dispuso incrementar las transferencias al 6%. Finalmente,
la Ley 17-97 fue modificada por la Ley 166-03 para establecer
incrementos graduales, de forma que en 2004 los ayuntamientos
deberían recibir el 8% y a partir del año 2005, el
10%.

Sin embargo, períodos alternados de discrepancia
política entre los partidos del gobierno central y los
partidos que dominan los municipios han determinado que se
busquen mecanismos poco transparentes para eludir transferencias
de esa magnitud. En realidad nunca se ha llegado al 10%. En el
año 2006 la proporción alcanzada fue de sólo
6.8%. No obstante, estas leyes han multiplicado los ingresos de
los ayuntamientos por casi 12 veces en términos reales; en
porcentaje del PIB los ingresos pasaron de 0.2% a 1.2% en poco
más de una década. En porcentaje de los ingresos
ordinarios del gobierno central pasaron de 1.3% a 6.8% para el
mismo período.

La transferencia promedio a una entidad, ya sea
municipio o distrito municipal, se multiplicó por cinco en
términos reales, pasando 2 millones de pesos en 1995 a 10
millones de pesos en 2006 (a precios de 1995). Estos recursos se
distribuyen según el número de habitantes de cada
entidad, tomando como referencia el último censo58 y
estableciendo un mínimo de 500 mil pesos mensuales para
los municipios y 250 mil pesos al mes para los distritos
municipales. Estas cantidades se incrementarán anualmente
en el mismo porcentaje en que aumenten las transferencias
totales.

Esta forma de ejecución de la ley afectaba a los
municipios grandes, ya que la Liga Municipal Dominicana (LMD)
establecía los montos para los municipios y distritos
municipales que no alcanzaban el mínimo y
distribuía el remanente entre los demás. El
problema era que con la fragmentación política del
territorio cada vez había más municipios
pequeños, afectando a los grandes.

Como medida administrativa la Liga Municipal Dominicana
congeló los montos en 1 millón de pesos mensual
para los municipios y 435 mil pesos para los distritos
municipales. En el año 2006, el ingreso per cápita
anual de los municipios era de 1,144 pesos y el 25% de
éstos recibía menos de 5.6 millones de pesos al
año, lo que representaba el 3.1% de las transferencias del
gobierno.

La tendencia ha sido que por cada 100 millones de pesos
adicionales que, entre 1995 y 2006, se agregan a las
transferencias se crean casi dos entidades municipales (1.76
entidades). Este proceso de dispersión, si bien ha
contribuido a hacer más democrática y justa la
distribución territorial de los recursos públicos,
tiene el inconveniente de que debilita el régimen
municipal por la proliferación de entidades sin las
capacidades adecuadas[27]

¿Qué valoraciones hace la población
sobre los ingresos y los municipios? La LAPOP 2006 incluyó
dos preguntas que indagaban sobre las responsabilidades y el
financiamiento de los gobiernos municipales. Resultó que
el 47.7% de las personas encuestadas consideraban que "debe
asignarse más obligaciones y recursos a los ayuntamientos"
y que el 34.9% estaba "incluso dispuesto a pagar más
impuestos a los ayuntamientos, de manera que puedan prestar
mejores servicios". Es decir, en más de un tercio de la
población hay "deseo y conciencia de que los ayuntamientos
deben jugar un papel más activo y de mayor calidad en la
oferta de los servicios a la población".

Esta actitud hacia los ayuntamientos se refleja en un
aumento de confianza entre 2004 y 2006. En efecto, en una escala
de 1 a 7, la confianza en los ayuntamientos subió de 3.1 a
4.6.

Las fuentes de ingresos

La situación financiera de los gobiernos
municipales ha sido poco estudiada. No existe un adecuado sistema
de estadísticas de finanzas públicas municipales,
pues ningún órgano central procesa y consolida las
informaciones individuales de los municipios y las publica de
forma organizada y consistente.

En muchos municipios se niegan a informar en detalle de
sus ingresos y gastos o están incapacitados para hacerlo
bien, de modo que cuando aparecen algunas estadísticas
globales del ámbito municipal suelen estar desfasadas,
incompletas o inconsistentes. La Oficina Nacional de
Estadísticas (ONE), respondiendo a una solicitud para este
informe, indicó que la cobertura de municipios que
reportan ingresos y gastos ha mejorado, pero sólo abarca
el 70%.

Los ingresos de los municipios proceden de una serie de
antiguas leyes (generalmente aprobadas por el Congreso Nacional
en vez de por los órganos legislativos de los municipios),
mediante las cuales se establecieron varios tributos, tarifas y
cobros por servicios aplicados sobre operaciones
económicas de pequeña monta, a los que se les suele
llamar impuestos, arbitrios o tasas, por eventos o
rentas.

El Distrito Nacional

El Distrito Nacional es una de las entidades municipales
que menos depende de los ingresos de la Liga Municipal Dominicana
(Anexo). En 2006, el 40% de sus ingresos totales eran propios y
esa fuente ha crecido en los últimos años, desde un
22% en 2002. Los ingresos propios por habitante en
términos reales (a precios de 2002) se han multiplicado
por 2.66 veces y en términos nominales por casi seis
(Anexo).

La principal fuente de recursos propios en el Distrito
Nacional son los ingresos por concepto de letreros, vallas,
espectáculos, parqueos, drenajes pluviales, pozos,
moteles, etc., que representan 70% del total. Le siguen los
ingresos que capta la Dirección de Registro Civil (9%)
(Anexo). Hay que señalar que la estructura de los ingresos
del Distrito Nacional se ha modificado sustancialmente en apenas
cinco años.

El resto de los municipios y distritos
municipales

Para el resto de los municipios y distrito municipales
del país, un análisis por tipo y fuente de ingreso
indica lo pírrico, concentrado y obsoleto de las fuentes
generadoras.

Ingresos propios

Los ingresos propios son los que resultan de cobrar
algún impuesto, tasa o arbitrio que la ciudadanía
debe pagar directamente. Entre 2002 y 2004 los ingresos propios
de los municipios y distritos municipales representaban entre el
9% y el 10% de los ingresos totales, alcanzando el 0.49% de los
ingresos ordinarios del gobierno central y el 0.08% del PIB. Esta
fuente de ingresos es muy elástica al tamaño de la
población, ya que por cada 1% de diferencia en el
tamaño de la población entre los municipios se
genera el 1.46% de diferencia de "ingresos propios" entre los
mismos. Esto implica que hay un potencial de captación en
los municipios grandes, no así en los
pequeños.

Por municipios y distritos municipales, los ingresos
propios han llegado a representar el 45% de los ingresos totales,
como ocurre en Caberete. En Baní representan el 38%, en
Higüey, el 29%, y en Santiago, el 23%, seguidos de
Dajabón, El Rosario (Pueblo Viejo, Azua), Las Terrenas y
Boca Chica.

El promedio no ponderado de la participación de
los ingresos propios en los fondos totales por entidad municipal
es de 4.2% y en la mitad de ellas esta proporción
está por debajo de 2.3% (Anexo). Clasificados por tipo de
ingresos, la mitad de los ingresos propios de los ayuntamientos
provienen de rentas diversas, seguidos de ingresos por tasas y
establecimientos y proventos.

Las diez principales fuentes de estos ingresos
representan el 65% de los ingresos propios, siendo la principal
la recogida de basura, que representa el 18%, seguido de
licencias para construcciones y salinas (Anexo).

Los "otros ingresos especiales y
diversos"

Existe una categoría de ingresos productos de
circunstancias especiales como: préstamos, productos de
subastas, ventas de bienes inmuebles, remedición y
subdivisión de solares, transferencia de fondos,
superávit del año anterior, etc. Durante el
período 2002-2004 representaban alrededor del 7% de los
ingresos totales de las entidades municipales, alcanzando el
0.38% del ingreso ordinario del gobierno central y el 0.06% del
PIB.

Los municipios que más han utilizado esta fuente,
proporcionalmente a sus ingresos totales, son Santiago, San
Rafael del Yuma y Bahoruco. En general, el promedio simple de lo
que representa esta fuente en los ingresos municipales es de 5.1%
y en la mitad de los municipios esta fuente representa menos del
4.7% del total (Anexo).

Hay que notar que una sola fuente, los
"empréstitos" explican el 67% de los ingresos, seguida de
los "reintegros" (20%). Ambas justifican el 87% de este tipo de
ingreso.

Las subvenciones y donaciones

Son los ingresos que provienen de la Ley 166-03 de los
subsidios a los municipios menos favorecidos, subsidios
extraordinarios y donaciones del Estado, los cuales representan
alrededor del 83% de los ingresos totales.

Los 20 municipios con más ingresos
propios

La estructura de ingresos de los 20 municipios y
distritos municipales con mayor ponderación de los
ingresos indica que la principal fuente es la recogida de basura,
sobre todo para los ayuntamientos de Cabarete (9.8% de sus
ingresos totales) y Santiago
(11.5%)[28].

Las licencias para construir y la tasa del 5% sobre
terrenos no urbanizados son también importantes, en
particular para los municipios con elevado flujo turístico
(Cabarete, Higüey, Las Terrenas, Boca Chica, Sosúa y
Puerto Plata). La ubicación geográfica de la
entidad municipal explica la preponderancia de ciertos tipos de
ingresos propios. Es el caso de Baní, donde las salinas
generan el 25.8% del total de sus ingresos propios, y de
Dajabón y Comendador, dos municipios fronterizos donde los
mercados y hospedajes (relacionados al comercio
domínico-haitiano) generan el 13% y el 11.2%,
respectivamente, del total de sus ingresos
municipales.

Otras fuentes importantes son el rodaje y transporte de
materiales (12.1% de los ingresos de San Gregorio de Nigua) y la
matanza y expendio de carnes (20% de El Rosario). Del
análisis de las fuentes de ingresos propios para estos 20
municipios y distritos municipales, se concluye que no hay un
patrón definido del origen de los recursos.

¿De dónde captar
recursos?

El financiamiento por medio de ingresos tributarios
propios en el presupuesto municipal se ha reducido en
términos relativos. En la década de 1960
financiaban la mayor parte de los gastos municipales, pero ya en
1995 eran de alrededor del 38%. En 2001 habían bajado a
menos de una sexta parte (16%) y para el trienio 2002-2004
estaban en un 9%. Esto conlleva el peligro de que el esfuerzo por
recaudar desaparezca en gran parte de los municipios
pequeños y medianos, tomando en cuenta el escaso
rendimiento de las figuras tributarias que deben
explotar.

Este informe entiende que para lograr el desarrollo
humano la forma de financiar los municipios debe considerar tres
elementos: auto-financiamiento, equidad y eficiencia. El primero
contribuye a mejorar la capacidad de agencia, la
autonomía, la autogestión y el empoderamiento de
las comunidades.

Fortalece la fiscalización ciudadana en el
gobierno local, la exigencia de rendición de cuentas y la
democracia. La equidad garantiza el equilibrio entre la capacidad
de autofinanciamiento de los municipios y las transferencias
necesarias gubernamentales para lograr producir bienes y
servicios públicos en todos los municipios. Es decir, el
Estado debe garantizar que toda la ciudadanía tenga acceso
a la igualdad de oportunidades.

Finalmente, la eficiencia se refiere a la
relación entre resultado y esfuerzo, a la armonía
en materia de política macroeconómica y eficaz
administración tributaria.

¿Qué propone la nueva Ley de
Municipios?

La Ley 176-07 establece diez tipos de tributos que
incluyen los arbitrios, derechos y contribuciones, ingresos de
patrimonio, impuestos y tasas, participaciones en los ingresos
del Estado, subvenciones especiales, venta de productos y
servicios, crédito y otras. También establece que
los arbitrios deben respetar los principios de que no se
superpongan a los impuestos nacionales y no afecten ninguna
actividad situada fuera del territorio. Además, la ley
eliminó la restricción que existía de que
los tributos debían someterse al Consejo Nacional de
Desarrollo a través del Secretario Técnico de la
Presidencia. También se establece la colaboración
entre la Administración Tributaria.

Las fuentes de ingresos propios en los municipios son
pírricas, concentradas y obsoletas. Son incompetentes los
ayuntamientos en todos los órdenes de gestión,
liquidación, inspección y recaudación de los
tributos municipales.

El gran desafío

El desarrollo municipal necesita recursos y estos tienen
que estar debidamente fiscalizados por la población y la
administración central. La actual estructura de ingresos
municipales poco ayuda al empoderamiento de los ayuntamientos. En
la mitad de ellos los ingresos propios apenas representan el 2.3%
de los ingresos totales. A estos montos pírricos se suma
la naturaleza de los ingresos, cuyo tipo y fuente (basura,
fiestas, juegos) denotan un severo atraso institucional que no
encaja con los propósitos de generar desarrollo humano y
satisfacer las nuevas competencias contemplada en la Ley
176-07.

Algunas de las medidas que se pueden tomar
son:

• 1. Modificar la forma de asignación de
  la transferencia pública, tomando en
  consideración diferentes criterios además del
  de población. Hay que disponer de un sistema objetivo
  sobre la base de logros, competencias por los recursos y
  transparencia. Ello exige una fórmula objetiva y
  conocida con criterios claros. En el II Foro de Desarrollo
  Humano, un documento publicado en 2007 que complementa este
  informe, se detallan las diferentes formas de
  asignación de recursos en 12 países de
  América Latina, donde se incluyen elementos como valor
  agregado, distribución del ingreso, niveles de pobreza
  y metas alcanzadas.

• 2. Mejorar la capacidad técnica
  recaudadora de los impuestos de carácter local, como
  el impuesto a los rodamientos y a la propiedad.

• 3. Mejorar la coordinación entre las
  entidades recaudadoras a nivel nacional y local.

En resumen

Las principales conclusiones que podemos extraer sobre
los tipos y fuentes de ingresos de los municipios son: La
situación financiera de los municipios ha sido poco
estudiada y la información existente es en general de mala
calidad, por lo que se hace imposible armar series en el tiempo.
Los ingresos de los municipios proceden de leyes antiguas y se
pueden dividir en tres grupos: ingresos circunstanciales, propios
y subsidios del gobierno central.

Las transferencias del gobierno central a los municipios
se han multiplicado por 12 veces, en términos reales, en
once años. Los ingresos de los municipios nunca han
alcanzado la meta del 10% de los ingresos ordinarios establecido
por ley. El año de mayor transferencia fue 2006 con casi
7%.

En el Distrito Nacional los ingresos propios crecen en
términos absolutos y relativos. Han llegado a financiar
casi el 40% del presupuesto total. Las principales fuentes de
recursos propios en el Distrito Nacional son los ingresos por
concepto de letreros, vallas, espectáculos, parqueos,
drenajes pluviales, pozos, moteles, etc.

Para el resto de los municipios del país, un
análisis por tipo y fuente de ingreso indica lo
pírrico, concentrado y obsoleto de la fuente que genera
ingresos municipales. Los ingresos propios de los municipios
representan entre el 9% y el 10% de las recaudaciones totales.
Por municipios esta fuente representa en promedio el 4.2% de las
entradas y en la mitad de los municipios esta fuente representa
menos del 2.3% de los ingresos, mostrando una relación
positiva con el tamaño del municipio. Entre los 20
municipios en los que esta fuente registra un mayor peso hay una
notable presencia de municipios con actividad turística.
Además, la principal fuente por este concepto es la
recogida de basura.

El desarrollo municipal necesita recursos y estos tienen
que estar debidamente fiscalizados por la población y la
administración central. Los ingresos especiales
representan alrededor del 7% de los ingresos totales y la
principal fuente son los empréstitos. Las subvenciones y
donaciones representan alrededor del 83% de los ingresos totales
de los municipios, sin incluir al Distrito Nacional, el cual se
analizara de manera independiente.

CAPITULO III

Politicas
públicas para el desarrollo

3.1 DESCRIPCION

3.2 CONCEPTUALIZACION

3.2.1 Sistema Político Dominicano

3.2.2 Políticas Públicas de
Desarrollo

3.2.2.1 Tipologías y
Clasificación

3.2.2.2 Desarrollo Sostenible

3.2.2.3 Las Políticas Desarrollo

3.3 REFORMA DEL ESTADO DE 1990

3.3.1 Causas y Origen

3.3.2 Reformas Implementadas

3.4 MODERNIZACION DEL ESTADO

3.5 GENERACION DE EMPLEOS

3.5.1 Riquezas y Bienestar

3.5.2 Crecimiento Económico

3.5.3 Política Social para el
Desarrollo

3.5.4 Sostenibilidad Ambiental

3.1 DESCRIPCION

Describir las políticas públicas para el
desarrollo, tipologías, clasificación, reformas y
modernización del estado para generación de empleo
y desarrollo humano.

3.2 CONCEPTUALIZACION

Se definen "políticas públicas" como la
disciplina de la Ciencia Política que tiene por estudio la
acción de las autoridades públicas en el seno de la
sociedad.[29]

Las áreas de análisis social sobre el cual
actúan las políticas públicas
son:

• La economía, la infraestructura
  carretera y expansión de las vías generales de
  comunicación, las telecomunicaciones, desarrollo
  social, la salud y la seguridad pública, entre
  otras;

• Los Tratados internacionales y las
  Declaraciones de principios de los Estados individuales o
  unidos en agrupaciones regionales: Naciones Unidas,
  América latina, Unión Europea, etc. con
  énfasis en la Cohesión social y la
  Gobernabilidad para desarrollos integrales (o
  totales);

• El Desarrollo Social;

• Los presupuestos anuales de los Estados y las
  Administraciones autonómicas y
  municipales.;

• Los planes de desarrollo anuales,
  quinquenales, etcétera;

• La Administración pública o
  sistema burocrático y sus planificaciones.

Asimismo, se entiende por "políticas
públicas" el conjunto de objetivos, decisiones y acciones
Conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un
gobierno que lleva a cabo un gobierno para solucionar los
problemas para solucionar los problemas que en un momento
determinado que en un momento determinado los ciudadanos y el
propio gobierno los ciudadanos y el propio gobierno consideran
prioritarios. Tanto la política como las políticas
públicas tienen que ver con el poder social. Pero mientras
la política es un concepto amplio, relativo al poder en
general, las políticas públicas corresponden a
soluciones específicas de cómo manejar los asuntos
públicos. El idioma inglés recoge con claridad esta
distinción entre política y
policías.

Las políticas públicas son un factor
común de la política y de las decisiones del
gobierno y de la oposición. Así, la política
puede ser analizada como la búsqueda de establecer
políticas públicas sobre determinados temas, o de
influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer del
gobierno se refiere al diseño, gestión y
evaluación de las políticas
públicas.

En su acepción más amplia, la
política es la ciencia que tiende a conformar, tanto las
propuestas de políticas públicas, como aquellas que
se concretan. Quien quiere el gobierno, quiere políticas
públicas.

Las políticas públicas resultan
útiles para estudiar diversos aspectos de la
política, tales como la discusión de la agenda
pública por toda la sociedad, las elecciones entre
candidatos y sus programas, las actividades del gobierno, las
actividades de la oposición, los esfuerzos
analíticos sobre estos temas En torno a políticas
públicas se puede: definir el contenido de las discusiones
políticas; diferenciar problemas y soluciones de manera
específica o plantear esfuerzos compartidos

Sin embargo, la política y las políticas
públicas pueden no encontrarse al interior de un sistema
político dado, o encontrarse de maneras muy diversas. Por
una parte, puede haber política sin propuestas de
políticas públicas y entonces se tiene un sistema
político concentrado en la distribución del poder
entre los agentes políticos y sociales. La política
sin políticas públicas es más
demagógica, menos moderna. Y, por la otra, puede haber
políticas públicas que desconsideren la
política, lo que debilita la gobernabilidad social. Las
políticas públicas sin política tienen un
problema de diseño.

Dicho de otro modo, dentro del gobierno no se puede
olvidar la política y fuera del gobierno no se pueden
olvidar las políticas públicas. Si no, se trata de
actividades que emprenden una larga marcha por el
desierto.

Política Pública de Excelencia.
Características

Una política pública de excelencia
corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de
información relacionados con un objetivo político
definido en forma democrática; los que son desarrollados
por el sector público y, frecuentemente, con la
participación de la comunidad y el sector privado. Una
política pública de calidad incluirá
orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos,
definiciones o modificaciones institucionales, y la
previsión de sus resultados.

Lo principal es la idea, el punto de vista, o el
objetivo desde el cual plantear o analizar normas o
disposiciones. Así es posible considerar a una norma o
decisión o a varias (como el "programa" de Estados
Unidos).

– Características De Una
Política Pública De Excelencia

• a) Fundamentación amplia y
  no sólo específica (¿cuál es la
  idea?, ¿a dónde vamos?)

• b) Estimación de costos y
  de alternativas de financiamiento

• c) Factores para una
  evaluación de costo-beneficio social

• d) Beneficio social marginal
  comparado con el de otras políticas
  (¿qué es prioritario?)

• e) Consistencia interna y agregada
  (¿a qué se agrega?, o ¿qué
  inicia?)

• f) De apoyos y críticas
  probables (políticas, corporativas,
  académicas)

• g) Oportunidad
  política

• h) Lugar en la secuencia de
  medidas pertinentes (¿qué es primero?,
  ¿qué condiciona qué?)

• i) Claridad de
  objetivos

• j) Funcionalidad de los
  instrumentos

• k) Indicadores (costo unitario,
  economía, eficacia, eficiencia)

BIENESTAR ECONÓMICO

La medida del bienestar económico ha sido objeto
de intenso debate debido a la dificultad de definir qué
debe entenderse por bienestar. Convencionalmente se ha optado por
tomar, como medida del bienestar, la cantidad de bienes
materiales y servicios útiles producidos por un
país, dividido entre el número de sus habitantes
(lo que se conoce con el nombre de PIB per cápita) o
alguna medida directamente relacionada con ésta. Aun
así, existen otras medidas alternativas que se discuten
más adelante[30]

Para rentas nacionales bajas la Renta per cápita
es mucho mejor indicador del bienestar social. Una de las razones
es que la esperanza de vida está positivamente
correlacionada con el PIB per cápita cuando éste se
sitúa entre 0 y $4000 dólares, pero a partir de
$10000 dólares apenas existe correlación entre
ambos, por ejemplo. Otros factores que contribuyen al nivel de
vida material de una población son:

El desempleo, en particular el desempleo o
subempleo crónico está asociado a la marginalidad,
la pobreza y cierto tipo de disfunciones sociales.

La distribución de la renta, se considera
que beneficia a la sociedad una renta que esté distribuida
de manera más uniforme entre los miembros de un
país, a que ésta presente fuertes contrastes entre
ricos y pobres.

PIB PER CÁPITA

El PIB per cápita es la cantidad de bienes y
servicios útiles disponibles para una persona dentro de un
país, medido a precios de mercado. Los tres factores que
más contribuyen al incremento del PIB per cápita
son:

• La productividad, medida normalmente por el
  valor monetario de la cantidad de bienes y servicios que
  produce un trabajador/a en una hora.

• El ratio de empleados por población o
  porcentaje de la población total que tiene un trabajo
  remunerado.

• El número de horas trabajadas por cada
  empleado/a al año.

Debido a las fuertes críticas que ha sufrido el
PIB per cápita como indicador del bienestar social, otros
indicadores o medidas del bienestar social han sido creados. Son
un ejemplo:

El Índice de Desarrollo Humano (IDH)

El Índice de Pobreza Humana (IPH)

3.2.1 SISTEMA POLÍTICO
DOMINICANO

El sistema político dominicano es resultado del
avance en el proceso de democratización del país y
de la interacción de la dinámica
socio-económica e institucional, así como de la
manera en que los cambios internacionales han influido en ese
orden interno. En ese sentido hay varios elementos que lo
caracterizan:

a) La centralización presidencial.

b) Estabilidad del sistema.

c) Debilidad de las instituciones.

d) Participación política de la
población.

e) La lógica del poder por el poder.

f) Degradación de la política.

La centralización presidencial

La centralización del poder en la figura
presidencial ha sido una práctica profundamente arraigada
en el quehacer institucional del país. El origen de esa
concentración no está en el artículo 55 de
la Constitución, sino en la existencia de un conjunto de
leyes que le dan poder al presidente. En efecto, al decirndel
presidente Fernández, el artículo 55 de la
Constitución "…es más o menos análogo
al de cualquier constitución (…) La parte que tiene
que ver con esos poderes extraordinarios surge de leyes
adjetivas, propias de una época dictatorial, donde
había una concentración absoluta del poder y el que
ejercía el poder necesitaba tener el dominio y el
conocimiento más detallado de cada acto, de cada
acción que se movía a su alrededor"5. Las
circunstancias han cambiado y el país se ha democratizado,
más no así un conjunto de leyes que se vienen
arrastrando desde épocas de gobiernos
autoritarios.

La estabilidad del sistema

Desde 1961, cuando finalizó la dictadura de
Trujillo, en el país no ha habido un gobierno encabezado
por militares. Sin embargo, República Dominicana ha vivido
30 años de gobiernos repetidos desde que se
instauró la democracia: 22 años de gobiernos
autoritarios del Dr. Joaquín Balaguer y ocho de gobierno
democrático del Dr. Leonel Fernández, quien ha
gobernado en dos períodos no consecutivos y tiene
aspiraciones a extenderlos cuatro años
más.

Los gobernantes que sólo rigieron un
período fue porque no pudieron reelegirse, no porque
dejaran de intentarlo. Esta circunstancia evidenciaría que
la relativa estabilidad del sistema ha estado basada en una
alternancia muy limitada del poder central y en una permanente
continuidad del sistema, que no se ha correspondido con la
necesidad de fortalecimiento de las instituciones
políticas ni con la ampliación de los valores
fundamentales de la democracia, como la participación, el
estado de derecho y el desarrollo humano.

Debilidad de las instituciones

El sistema ha sido capaz de consolidar la democracia
política, pero no ha sido capaz de disminuir las
desigualdades sociales ni ha creado institucionalidad. Los
progresos políticos en la democracia formal son
importantes, pero no suficientes para mejorar las condiciones de
vida de las personas y crear ciudadanía, lo que explica el
retraso relativo del progreso social del país, a pesar del
ritmo del crecimiento económico.

Se han superado los sobresaltos y tensiones en los
procesos electorales, pero se mantienen los desencuentros que
evitan que los partidos políticos firmen un pacto para
modernizar las instituciones básicas del sistema o para
lograr un mínimo de reglas que normen la vida interna de
las organizaciones, limiten el clientelismo y sellen un
compromiso con el desarrollo humano a largo plazo.

Participación política

En el capítulo II se mostró que apenas el
7% de la población consideraba que los partidos
políticos defendían los intereses de todos los
grupos de la sociedad y el 89% entendía que los partidos
protegen los intereses de "sólo algunos grupos o personas"
(43%) o "sólo de los políticos" (46%). Esto junto
al hecho de que el 36% de la población registra
algún nivel de clientelismo y de que cerca del 58.7%6 de
la población piensa que los partidos sólo sirven
para participar en elecciones, evidencia que la
participación política partidaria es una forma de
"buscársela" en la sociedad dominicana. En cierta forma,
como se discutió en el capítulo I, la ineficiencia
del Estado se convierte en un medio de movilidad social que
compensa el carácter excluyente del modelo
económico e institucional.

La lógica del poder por el
poder

La democracia dominicana tiene el desafío de
superar los aspectos formales de su discurrir y convertirse en
una democracia sustantiva, que sea socialmente
incluyente.

Para ello, se tiene que transformar la cultura
política, en particular el círculo perverso del
sistema político, donde el poder se usa básicamente
para acumular más poder y se ejerce en forma
centralizada[31]

Esta lógica del poder por el poder conduce a una
apropiación del Estado en manos de los partidos
políticos, que cada cuatro años se reparten el
"botín", sustituyendo una parte importante de los y las
empleados públicos en función de la "partidocracia"
y deteriorando la capacidad del Estado de generar desarrollo
humano.

Así se crea una estructura de lealtades entre
quienes trabajan en el "servicio público" y quienes
trabajan en la política, que deteriora la gestión
estatal en detrimento de la profesionalidad y del sistema de
méritos y recompensas.

La degradación política

Otra consecuencia es que la política electoral
dominicana se ha vaciado de contenidos y de propósitos de
desarrollo. El debate político se centra en la
cuestión de la continuidad del mando que dirige y en el
ejercicio mismo del poder, más que en mejorar los niveles
de vida de la población.

La experiencia reciente de las elecciones de 2006 ha
mostrado que existen liderazgos locales capaces de modificar la
cultura de centralización, porque han sustentado su
éxito en una buena gestión, aún enfrentando
a la cúpula de sus propios partidos. Este resultado
fortalece el sistema político y el Estado en la medida en
que la población "premia" con el voto gestiones locales
exitosas y reafirma la posibilidad de que una comunidad ejerza su
derecho a elegir libremente. La falta de reglas efectivas que
normen la actividad política constituye uno de los
factores que determinan que el sistema de partidos sea en
realidad un sistema de agencia de las facciones partidarias para
reproducirse en el poder, más que un sistema de
mediación para que la comunidad participe en los poderes
del Estado. La lógica de funcionamiento de los partidos
políticos parece operar al margen de cualquier proyecto de
sociedad orientado hacia la inclusión social y la
creación de libertades reales para que las personas puedan
alcanzar lo que valoran en la vida.

Es decir, se crea una partidocracia que se apropia y
monopoliza la mediación entre el Estado y la sociedad, sin
ningún mecanismo de control. Los partidos se independizan
de las exigencias y necesidades de la sociedad, constituyendo un
universo propio. Mientras un grupo de dirigentes controla el
partido, ejercen una hegemonía sobre la sociedad por
vías espurias, aprovechando que las reglas lo permiten,
pero degradando el quehacer político7.

Clientelismo

La degradación de la política partidista
ha llegado a niveles que se mueven entre lo trágico y lo
cómico. A mediados de 2007, el Senado de la
República debatía sobre el "barrilito" o el
"cofrecito", que consiste en una asignación mensual a los
senadores que fluctúa entre 420 mil pesos a 900 mil pesos
para un monto de 19.1 millones de pesos mensuales, con el
propósito de "asistencia social" y el argumento de que las
y los senadores tienen compromisos que cumplir con su electorado.
Siguiendo esta lógica, el Estado tendrá que
proporcionarle millones de pesos a las y los síndicos,
diputados y regidores, violentando la ley.

Según la Constitución dominicana, el Poder
Legislativo tiene como función aprobar leyes, y nada hay
que, justifique funciones de asis- La partidocracia monopoliza la
mediación entre el Estado y la sociedad, sin ningún
mecanismo de control tencia social. Ésta es una forma
graciosa de repartir dinero del erario público que
deslegitima el pago de impuestos de la ciudadanía, pues al
final estos recursos sirven para pagar el clientelismo de los
partidos políticos. Otro ejemplo es la disputa que se
presentó a mediados de 2007 por el control de los
Distritos Municipales. En la Ley 176-07 se introdujo un
párrafo transitorio que establece que las y los directores
y vocales de los distritos municipales existentes al momento de
promulgarse la Ley de Municipios permanecerán en sus
cargos hasta el 16 de agosto de 2010 (Artículos
80-81).

Esto desató una lucha entre los tres partidos
políticos mayoritarios por controlar los distritos
municipales, que se ha traducido en violencia y asalto a locales,
con despliegue de armas de fuego en 44 distritos municipales.
Esta lucha se explica por el control de los recursos que van a
los distritos y ha ido acompañada de denuncias sobre la
venta8 en "pública subasta" de los distritos municipales
por parte de síndicos y regidores.

Los partidos políticos no cuentan con mecanismos
internos de persuasión o sanción para sofocar la
rebelión de las salas capitulares insubordinadas contra la
dirección partidarios, lo cual ha llevado a que los
secretarios generales de los tres partidos mayoritarios le
soliciten a la Liga Municipal Dominicana (LMD), la
Tesorería Nacional y la Secretaría de Interior y
Policía que desconozca a las autoridades que pasaron a
dirigir los distritos municipales, además de la
anulación de las actas de las asambleas en que se
produjeron esas designaciones10, bajo el argumento de que han
violentado la ley y la voluntad de los partidos
políticos.

En resumen

El sistema político ha dado muestras de gran
estabilidad a través del tiempo, caracterizándose
por poca alternabilidad, incapacidad de enfrentar la desigualdad
y de crear instituciones sólidas. A largo plazo, ha creado
una partidocracia que monopoliza las relaciones entre el Estado y
la sociedad, le resta capacidad de mediación al sistema,
que se reproduce sin propuestas de solución y degrada la
política.

3.2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS DE
DESARROLLO

En el enfoque de desarrollo humano, la libertad
individual tiene que coexistir con las libertades de las
demás personas, de manera que el límite de la
libertad propia es la libertad ajena. Así, el desarrollo
humano implica un proceso que hace a todas las personas
igualmente libres. O sea, que la lógica de la libertad
implica la lógica de la equidad, aunque ser iguales en un
sentido implica ser desiguales en otros. Por ejemplo, la equidad
en el acceso a las oportunidades tiene resultados diferentes en
las personas.

En este sentido, las políticas públicas
deben establecer los límites de las libertades
individuales cuando se trate de garantizar el bienestar y la
calidad de vida de las mayorías en el presente o para
futuras generaciones.

Por ejemplo, deben impedir el abuso de poder de una
empresa que contamine y regular el uso del territorio para evitar
que sea más vulnerable a la amenaza de fenómenos
naturales. Este tipo de decisiones constituyen la base de la
política ambiental en una sociedad dada y se concretizan
en los arreglos institucionales e instrumentos de gestión
de dicha política.

El Estado debe garantizar la equidad en el acceso a las
oportunidades y al capital natural que no se encuentre en todas
las regiones; debe regular las actividades productivas, en
función de las potencialidades biofísicas y de las
necesidades de la población, y debe legislar y fiscalizar
los arreglos institucionales.

En el ámbito local, la acción
descentralizada del Estado debe preservar la coherencia en la
gestión de un territorio (o región), a fin de
preservar la integridad de una política de desarrollo. El
compromiso es político y deliberado en la medida en que
implica la asunción de la eficiencia, la equidad, el
empoderamiento y la libertad como modus operandi fundamentales de
las estrategias productivas y de desarrollo.

Asimismo, se entiende por "políticas
públicas" el conjunto de objetivos, decisiones y acciones
Conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un
gobierno que lleva a cabo un gobierno para solucionar los
problemas para solucionar los problemas que en un momento
determinado que en un momento determinado los ciudadanos y el
propio gobierno los ciudadanos y el propio gobierno consideran
prioritarios. Tanto la política como las políticas
públicas tienen que ver con el poder social. Pero mientras
la política es un concepto amplio, relativo al poder en
general, las políticas públicas corresponden a
soluciones específicas de cómo manejar los asuntos
públicos. El idioma inglés recoge con claridad esta
distinción entre politics y
policies[32]

Formas de participación no
electiva

La sociedad puede influir políticamente en la
determinación de las políticas públicas de
manera más específica, continuada y decisiva que a
través de los partidos políticos y las elecciones.
La "sociedad civil" no puede esperar que los individuos formen
grandes asociaciones voluntarias para fomentar temas de
interés público, a menos que existan condiciones
especiales para ello.

Los procesos de concertación suponen la
existencia de una serie de factores, tales como la
participación de los agentes sociales en la
elaboración y toma de decisiones de políticas
públicas; su responsabilidad respecto a normas de la
negociación y su voluntad de cooperación. Para que
la concertación sea percibida como un ejercicio
legítimo y conveniente, ella debe atender a los diversos
intereses y partes.

Por otra parte, el consenso representa una
observación en un continuo. Es poco frecuente y poco
duradero, salvo excepciones.

En el análisis político suele asumirse muy
estrictamente una racionalidad de las expectativas. Para evaluar
sus ganancias con un cambio de política los agentes deben
entender completamente como los afectaría tal cambio,
incluyendo sus efectos generales de equilibrio. Mediante la
participación de personas o grupos ellos pueden influir,
hacerse presentes, en la agenda pública y también
en la formulación, ejecución y evaluación de
las políticas públicas. Esto puede favorecer el
tratamiento de los temas públicos, al haber menos temas
"no atribuibles" a algún grupo social:

– Ella permite una distribución más
equitativa del poder y una mayor visibilidad de los problemas
sociales; con frecuencia puede ser la base de capacidades
determinadas en los grupos beneficiarios, además de
aumentar la efectividad y la eficacia de las
políticas.

– La participación es un modo privilegiado en que
los ciudadanos y las organizaciones que los agrupan puedan hacer
valer sus opiniones en el período que va entre un acto
eleccionario y otro.

– Representa un complemento indispensable de la
burocratización de los actos gubernativos, otorga mayor
transparencia al sistema político y agiliza la
consideración de los problemas sociales más
relevantes; es también fundamental si se desea transferir
más poder a la ciudadanía.

– La participación es también un modo
privilegiado de expresar la participación social; de hacer
presente a los diferentes grupos, tanto en sus demandas
específicas, como en su visión del mundo. Es una
manera en la que la sociedad se reconoce a sí
misma.

Comunidad y creación de políticas
públicas para el desarrollo

Un conjunto de prácticas y políticas
atrasadas sigue alimentando el círculo vicioso de la
fragmentación en la participación ciudadana y en la
gestión gubernamental, impidiendo la consolidación
del desarrollo sustentable, que apueste a unificar esfuerzos
hacia un desarrollo que beneficie a toda la comunidad nacional.
Ello reclama una cultura para el cambio que debe estar apoyada en
una voluntad política que instaure una agenda
política hacia un desarrollo sustentable para el mediano y
largo plazo, sin por ello renunciar a la inmediatez de problemas
que reclaman medidas de urgencia. Esta cultura para el cambio
debe impulsarse tanto desde el gobierno nacional como desde los
gobiernos locales pero debe ser redescubierto desde la iniciativa
de las comunidades, municipios, provincias y organizaciones
regionales o locales que participen en el diseño y
ejecución de políticas de desarrollo.

Condiciones básicas del desarrollo
sustentable

• El desarrollo solo es sustentable si es
  "integral";

• Lo integral es posible si se posibilitan los
  mecanismos sociales, económicos y político
  democráticos a mediano y largo plazo organizados a
  favor del bien común (social) y del manejo sustentable
  de los recursos;

• La "transversalidad" implica la combinación
  de la iniciativa y participación ciudadana con una
  gestión gubernamental (local y nacional) dispuesta a
  democratizar los procesos de accesibilidad
  participación, a construir instrumentos y mecanismos
  que favorezcan el control social y ambiental de la comunidad
  en las políticas públicas;

• Lo ambiental como una dimensión constitutiva
  del desarrollo es responsabilidad de los gobiernos y
  también de la comunidad organizada, del ciudadano
  individual y de las organizaciones sociales,
  económicas y políticas de
  representación;

• El desarrollo, como fenómeno complejo,
  reclama de la construcción constante de un espacio
  público que maneje las crisis sociales y
  ecológicas en una forma que no se siga profundizando
  la depredación y la exclusión.

Poder local versus
gobernabilidad

CALAME y TALMANT[33]plantean que la forma
en que se desarrolla la gobernabilidad de una comunidad humana en
un territorio concreto, manifiesta las formas de desarrollo
integral o no. Para ello oponen la visión que privilegia
el centralismo y la visión de "subsidiariedad" (que
privilegia la diversidad, la descentralización y la
autonomía local por si misma) para plantear la
"subsidiariedad activa".

Esa visión busca mediar en el conflicto que
impide articular las energías e iniciativas locales con la
articulación a nivel nacional y regional para un
desarrollo compartido y abierto. El problema fundamental
está en como la contradicción de delegar poder (de
lo local a lo nacional o de lo nacional a lo local) puede hacerse
sin afectar la gobernabilidad[34]

El conflicto entre lo local y lo nacional, las formas de
la descentralización y las políticas de estado no
han encontrado aún el sistema de responsabilidad
compartida que lo haga viable y sustentable. Una agenda basada en
esas pretensiones debería tomar en cuenta lo
siguiente:

• La reforma del Estado debería asumir formas
  que pongan a la burocracia y las estructuras del estado
  (barrial, local, municipal o nacional) como facilitadores
  articulados a favor de la comunidad, y no a la inversa. Se
  reclama profundizar una reforma administrativa y de
  gestión centrada en la ciudadanía y el
  desarrollo de la comunidad en una forma sustentable
  más que en los procedimientos burocráticos como
  hoy;

• Fortalecer la organización, iniciativa y
  responsabilidad ciudadana no solo a través de
  proyectos aislados y descoordinados sino en función de
  programas a mediano y largo plazo que busquen consolidar la
  ampliación de la participación y no solo la
  articulación entre los responsables de lo
  gubernamental, lo no gubernamental, las Universidades y las
  empresas, que habilite a un control social y ciudadano
  efectivo del tema ambiental.

• Las estrategias de comunicación
  pública deben articularse con los procesos ambientales
  locales donde los vecinos y ciudadanos no se sientan ajenos
  sino participes de un proyecto de desarrollo.

La gobernabilidad en el desarrollo de sociedades
sustentables requiere de un poder público que impulsa a la
sociedad civil y a los particulares a asumir la iniciativa y la
gestión de lo público desde una perspectiva acorde
con el interés social y ambiental y no solamente
individual y posesivo. Este proceso en la sociedad implica que
las instituciones democráticas generen amplios consensos
en la opinión pública para acometer medidas que
favorezcan, no solo al cuerpo social sino también al medio
en que se desarrollan. Un ejemplo es el cuidado y
preservación de plazas públicas, predios forestales
autóctonos o el reciclado de la basura que se plantea
desde las comunas conjuntamente con la comunidad
local.

Las prácticas económicas y sociales
guiadas por un criterio de interés general a largo plazo,
basadas en la justicia y el equilibrio social permiten un
desarrollo integral y sustentable. Parece necesario jerarquizar
la vida sobre la lógica de la racionalidad actual en todos
sus ámbitos. Aunque ello parezca una tarea titánica
y utópica, es la única vía posible para no
hipotecar el futuro de las generaciones venideras. Tanto la
lógica económica como la social tendrán que
irse sumiendo a una lógica ecológica, no por la
imposición del más fuerte sino por la necesidad de
una sobrevivencia que no admite islas que se salven de una
catástrofe ambiental. Aunque los organismos de
carácter internacional no han tenido gran capacidad de
implementar ni la paz ni la justicia, parece oportuno encontrar
mecanismos de autoridad en lo medioambiental que faciliten una
negociación a favor de todos los pueblos que permitan una
convivencia integrada en las posibilidades y límites de
los ecosistemas regionales.

3.2.2.1 TIPOLOGÍAS Y
CLASIFICACIÓN

Diferentes autores han establecido tipologías de
política públicas con la intención de
ofrecer elementos explicativos de las dinámicas de
interacción generadas en los procesos de
formulación e implementación. Así Lindblom
reconoce que el efecto del fenómeno denominado
incrementalismo tiene mucha fuerza en cuestiones rutinarias, y
que pierde intensidad cuando se trata de explicar la
formulación de políticas en el caso de problemas
clave de la sociedad. A su vez, y desde la hipótesis de
que existen factores que estructuran dinámicas de
interacción parecida en un mismo ámbito sectorial,
Lowi plantea una tipología de políticas
públicas en las que se interrelacionan actores, procesos
decisorios y centros institucionales. Esta tipología
distingue entre políticas distributivas, políticas
redistributivas, políticas regulativas y políticas
constitutivas[35]

Para el estudio del papel del estado en el diseño
e implementación de las políticas sociolaborales,
es muy útil partir de esta clasificación, ya que
permite introducirse en el análisis de los elementos clave
en los procesos regulativos sociolaborales. La regulación
y el fomento son las dos formas clásicas de intervenciones
por parte de los poderes públicos en el tejido social. En
esta línea, Lowi clasifica las políticas
públicas mediante la combinación de los dos
criterios siguientes:

• La estructura de coerción utilizada por el
  poder público.

• El efecto que sobre los individuos tiene la
  intervención realizada.

Las políticas redistributivas transfieren
recursos de unos grupos de individuos, regiones o países a
otros; es decir, otorgan beneficios a unos grupos sociales
repercutiendo los costes correspondientes sobre otros grupos.
Incluyen también la provisión de determinados
bienes que el gobierno insta a consumir, como la educación
elemental o la salud pública. Las políticas
distributivas no imponen obligaciones a los individuos, sino que
establecen privilegios a partir de conductas
individualizadas.

Las políticas constitutivas son las que
establecen las reglas de la distribución de poderes en un
entorno social, generando los procedimientos para la adoptacion
de las decisiones públicas. Son las llamadas reglas sobre
las reglas. Las políticas regulativas son aquellas
políticas formuladas por una autoridad pública con
la intención de influir en la conducta de los ciudadanos,
individual o colectivamente, mediante el uso de acciones
punitivas positivas o negativas, imponiendo obligaciones y
generando sanciones en caso de transgresión de las normas
vigentes. Seguidamente se verán, en el ámbito de
las políticas públicas socio laboral, ejemplos de
acciones públicas que se insertan dentro de las
categorías de actuación que acaban de
repasarse

3.2.2.2 DESARROLLO SOSTENIBLE

El término desarrollo sostenible, perdurable o
sustentable se aplica al desarrollo socio-económico y fue
formalizado por primera vez en el documento conocido como Informe
Brundtland (1987), fruto de los trabajos de la Comisión
Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas, creada
en Asamblea de las Naciones Unidas en 1983. Dicha
definición se asumiría en el Principio 3.º de
la Declaración de Río (1992): "Satisfacer las
necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las
posibilidades de las del futuro para atender sus propias
necesidades".

El ámbito del desarrollo sostenible puede
dividirse conceptualmente en tres partes: ambiental,
económica y social. Se considera el aspecto social por la
relación entre el bienestar social con el medio ambiente y
la bonanza económica.

Deben satisfacerse las necesidades de la sociedad como
alimentación, ropa, vivienda y trabajo, pues si la pobreza
es habitual, el mundo estará encaminado a
catástrofes de varios tipos, incluidas las
ecológicas. Asimismo, el desarrollo y el bienestar social,
están limitados por el nivel tecnológico, los
recursos del medio ambiente y la capacidad del medio ambiente
para absorber los efectos de la actividad humana.

Ante esta situación, se plantea la posibilidad de
mejorar la tecnología y la organización social de
forma que el medio ambiente pueda recuperarse al mismo ritmo que
es afectado por la actividad humana.

El desarrollo sostenible no se centra exclusivamente en
las cuestiones ambientales. En términos más
generales, las políticas de desarrollo sostenible afectan
a tres áreas: económica, ambiental y social. En
apoyo a esto, varios textos de las Naciones Unidas, incluyendo el
Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005, se refieren a los
tres componentes del desarrollo sostenible, que son el desarrollo
económico, el desarrollo social y la protección del
medio ambiente, como "pilares interdependientes que se refuerzan
mutuamente".

La Declaración Universal sobre la Diversidad
Cultural (UNESCO, 2001) profundiza aún más en el
concepto al afirmar que "… la diversidad cultural es tan
necesaria para el género humano como la diversidad
biológica para los organismos vivos"; Se convierte en "una
de las raíces del desarrollo entendido no sólo en
términos de crecimiento económico, sino
también como un medio para lograr un balance más
satisfactorio intelectual, afectivo, moral y espiritual". En esta
visión, la diversidad cultural es el cuarto ámbito
de la política de desarrollo sostenible.

El "desarrollo verde" generalmente es diferenciado del
desarrollo sostenible en que el desarrollo verde puede ser visto
en el sentido de dar prioridad a lo que algunos pueden considerar
"sostenibilidad ambiental" sobre la "sostenibilidad
económica y cultural". Sin embargo, el enfoque del
"desarrollo verde" puede pretender objetivos a largo plazo
inalcanzables Por ejemplo, una planta de tratamiento de
última tecnología con gastos de mantenimiento
sumamente altos no puede ser sostenible en las regiones del mundo
con menos recursos financieros. Una planta de última
tecnología "respetuosa con el medio ambiente" con altos
gastos de operación es menos sostenible que una planta
rudimentaria, incluso si es más eficaz desde un punto de
vista ambiental. Algunas investigaciones parten de esta
definición para argumentar que el medio ambiente es una
combinación de naturaleza y cultura. El sitio "Desarrollo
sostenible en un mundo diverso" trabaja en esta dirección
integrando capacidades multidisciplinarias e interpretando la
diversidad cultural como un elemento clave de una nueva
estrategia para el desarrollo sostenible.

El desarrollo sostenible es un cambio progresivo de una
economía hacia mejores niveles de vida en un futuro y
atendiendo las necesidades presentes. Por eso decimos que el
desarrollo sostenible integra la economía, la sociedad y
el ambiente (ecología).

El término "desarrollo sostenible" se encuentra
en numerosos discursos políticos, pero su
aplicación es muy diversa y en ocasiones
perversa.

Las ideologías liberales hacen énfasis en
la posibilidad de compatibilizar el crecimiento económico
con la preservación ambiental mediante el aumento de la
productividad (producir más, consumiendo menos recursos y
generando menos residuos) y con la equidad social para la mejora
general de las condiciones de vida (lo que no siempre es
inmediato).

Algunas ideologías ecologistas más
radicales hacen énfasis en las opciones de crecimiento
cero y aplicación estricta del principio de
precaución, que consiste en dejar de realizar determinadas
actividades productivas mientras no se demuestre que no son
dañinas. Otros ecologistas defienden el decrecimiento
económico. Éstos últimos creen que el
respeto al medio ambiente no es posible sin reducir la
producción económica, ya que actualmente estamos
por encima de la capacidad de regeneración natural del
planeta, tal y como demuestran las diferentes estimaciones de
huella ecológica. Además, también cuestiona
la capacidad del modelo de vida moderno para producir bienestar.
El reto estaría en vivir mejor con
menos[36]

El eco socialismo argumenta que el capitalismo, al estar
basado en el crecimiento y la acumulación constante de
bienes incrementando el ritmo de crecimiento, es
ecológicamente insostenible.

La justificación del desarrollo sostenible
proviene tanto del hecho de tener unos recursos naturales
limitados (nutrientes en el suelo, agua potable, minerales,
etc.), susceptibles de agotarse, como del hecho de que una
creciente actividad económica sin más criterio que
el económico produce, tanto a escala local como
planetaria, graves problemas medioambientales que pueden llegar a
ser irreversibles.

El desarrollo sostenible se refiere a la totalidad de
las actividades humanas. Sin embargo, los retos de la
sostenibilidad, son diferentes para cada tipo de sector
económico.

Esquema de los tres pilares del
desarrollo sostenible.

3.2.2.3 LAS POLÍTICAS DE
DESARROLLO.

El objetivo es gestionar un modelo de
investigación con enfoque el desarrollo endógeno,
que abarca desde la generación de conocimientos, hasta los
procesos de innovación tecnológica.

Asume el desarrollo educativo para la formación
del talento humano necesario en los procesos de empoderamiento y
adopción de tecnologías industrial.

Garantiza la generación de tecnologías que
contribuyan con la seguridad y la soberanía productiva
nacional. Se compromete, en todos sus procesos de
investigación, con el desarrollo regional, la
dimensión ambiental, el equilibrio territorial y el
aprovechamiento de las potencialidades naturales de los
recursos.

Estimula la actividad industrial, mediante la
negociación con los ejes estratégicos del sector
privado y los niveles políticos y sociales decisorios a
escala local, regional y nacional, coadyuvando en la
construcción del nuevo sistema económico. Impulsa
la gestión del cambio institucional, asumiendo modelos
novedosos de gerencia pública basados en la
participación ciudadana, el control social y la
satisfacción de los usuarios.

Las Directrices Estratégicas

Contribución con el logro de un estado de
seguridad y soberanía de bienestar social, generando los
conocimientos requeridos y desarrollando tecnologías que
privilegien a los grupos más vulnerables, bajo el enfoque
de investigación integral continúa.

Formación de talento humano como entes
multiplicadores de capacidades científicos
tecnológicos, mediante la ejecución de programas de
educación y desarrollo Apoyo en el despliegue de
oportunidades a los diferentes actores de las cadenas proactivas,
para una producción con equidad, autonomía y
competitividad. Contribución con la recuperación y
protección de los ecosistemas, como vía necesaria
para el desarrollo sostenible. Participación en el
fortalecimiento del desarrollo territorial, el aprovechamiento
óptimo de los recursos naturales y el desarrollo
endógeno local.

Adopción de nuevos modelos de gestión
orientados al fortalecimiento de capacidades gerenciales,
técnicas, organizativas, administrativas y de
articulación con el entorno. La materialización de
tales directrices de largo plazo, se sustenta en dos grandes
enfoques estratégicos:

• 1) Investigación y
  desarrollo

1.1) Desarrollo de un modelo de gestión del
conocimiento,

1.2) Intervención y fortalecimiento del sistema
productivo,

1.3) Diseño de los sistemas forestales

1.4) Ejecución de programas especiales de
índole regional.

2) Funcionamiento del modelo institucional,
fundamentales, para el desarrollo y cabal cumplimiento de las
políticas y directrices estrategias descritas.

2.1) Desarrollo permanente del Sistema INIA de
Planificación (SIP)

2.2) Gestión del cambio institucional.

3.3 REFORMA DEL ESTADO DE 1990

3.3.1 Causas y Origen

Frente a su débil legitimidad post-electoral,
Balaguer llamó y firmó con el empresariado un Pacto
de Solidaridad Económica en agosto de 1990. Lo mismo hizo
con los sindicatos en septiembre. En ambos el gobierno se
comprometía a prohijar una nueva política y
reformas socioeconómicas reclamadas por el empresariado,
unas, y por los sindicatos, otras. La nueva política
económica respondía también, en buena parte,
a las presiones de actores externos (Estados Unidos,
países europeos, organismos internacionales como el Banco
Mundial, el FMI, el BID y la AID).

Desde 1990 el presidente Balaguer venía
denunciando que los organismos internacionales buscaban
«estrangular» al país si éste no pagaba
su deuda externa, de la cual su gobierno había acumulado
atrasos en el orden de unos US$ 1.555 millones a inicios de 1991.
Como parte de esta «nueva política
económica», el gobierno reinició el pago de
la deuda externa, renegoció con el Club de París,
contrajo la emisión monetaria redujo el déficit del
gobierno central y creó un leve superávit,
inició negociaciones para un acuerdo con el FMI y para un
«acuerdo marco» para el libre comercio con los
Estados Unidos, y restableció la
«armonía» con los organismos financieros
internacionales. Todo ello en un contexto de
estabilización del mercado de divisas y de
reducción de las tasas de interés debido a los
efectos del ajuste económico.

La «nueva política económica»
gubernamental, por lo pronto, redundó en 1991 en la
reducción de la tasa de inflación a menos del 5%
(en 1990 fue de 103%) y la estabilidad de la tasa de cambio.
También en la mejoría en el abastecimiento de
combustibles precario debido a los efectos de la guerra del Golfo
– y del servicio energético durante el primer semestre de
1991.

La promoción de algunas reformas
económicas y sociales por parte del gobierno.

A partir de la experiencia y los pactos de 1990, las
autoridades oficiales asumen un paquete de reformas que incluye
los sistemas de educación, salud, trabajo y las más
significativas en sentido estratégico – los sistemas
arancelario y tributario. Estas últimas eran ansiadas
desde hacía tiempo por el empresariado. Ambas sirvieron,
colateralmente para trasladar la confrontación
empresarios-gobierno, muy presente hasta 1990, hacia la propia
escena empresarial. Esta se dividió entre proteccionistas
y aperturistas de las fronteras comerciales.

A partir de estos proyectos de reformas, el tema de las
implicaciones del «libre comercio »se introduce con
toda fuerza en el debate nacional, en el marco de la tendencia
mundial a la formación de bloques económicos, de la
Iniciativa de Las Américas y de una nueva
discusión, en el congreso de EEUU, en torno a la
prolongación de la Iniciativa para la Cuenca del
Caribe.

La principal organización empresarial, el Consejo
Nacional de Hombres de Empresa, se dividió a consecuencia
del debate, surgiendo una nueva entidad, la Unión Nacional
de Empresarios. Simultáneamente surgían nuevas
instancias de cobertura regional, como el Consejo Regional de
Empresarios del Norte, agrupando a un amplio sector. El
empresariado también pugna, pues, por definir el acontecer
económico de acuerdo a las perspectivas más
favorables para su crecimiento como fuerza económica y
social, pero sin la agresividad anterior al Pacto de Solidaridad
Económica.

En 1991 el gobierno logró el debilitamiento de
las fuerzas opositoras a través de conflictos entre unas y
otras (affaire entre peledeístas y perredeístas por
sus respectivas tácticas políticas), e incluso al
interior de ellas mismas (disputa en el IV Congreso Nacional del
Partido de la Liberación Dominicana-PLD, provocando la
renuncia de Bosch a la presidencia del mismo, retirada
posteriormente. Un año después de este conflicto,
dicha agrupación fue afectada, por la renuncia de un
núcleo importante de dirigentes y legisladores, quienes
constituyeron en el mes de julio siguiente la Alianza por la
Democracia).

Adicionalmente, el Ejecutivo seguiría su
acercamiento al empresariado con la creación del Consejo
Nacional de Reestructuración Industrial, cuyo objetivo es
colocar la industria nacional a tono con los cambios que en el
ámbito económico están en proceso en el
mundo, especialmente en el renglón de la competitividad
internacional. Pero la nueva política económica y
las reformas respondían a la presión de actores
extra gubernamentales más que propiamente a la
disposición de los gobernantes. En 1991 estaba pendiente
de definirse el alcance de la mayoría de las reformas, lo
cual dependía, en buena parte, del grado de
participación de las fuerzas económicas y sociales:
de la fuerza con que pudieran actuar al interior del proceso de
reformas, siendo el contenido y alcance de éstas un
terreno de confrontación.

La modificación de las circunstancias
económicas y políticas reformula las actitudes y
estrategias políticas de corto y mediano plazo. Las
fuerzas políticas y movimientos sociales se han inclinado
por buscar la conquista de espacios, condiciones y posiciones
más adecuados para asumir el protagonismo que las
circunstancias hasta ahora no les han permitido. La apertura de
un amplio debate público ha copado la agenda nacional – en
torno a las reformas económicas y políticas que la
sociedad reclama, es la primera expresión de esta
reorientación. El contexto político dominicano se
ordena ya alrededor de este debate.

La disputa se ha reforzado por indicios dudosos de
Balaguer y Bosch respecto de su presencia como candidatos en los
próximos comicios, provocando preocupaciones acerca del
futuro dominicano cuando ya no estén ambos líderes,
ya casi nonagenarios.

Las estrategias políticas se formulan tomando
como referencia la posibilidad de recambio en 1994 y previendo la
salida del escenario de estos liderazgos, cuya presencia ha
dominado el panorama nacional en las tres últimas
décadas. Lo que se debate ya no es tanto la necesidad de
las reformas, sino sus ámbitos, alcances,
metodologías, los momentos para aplicarlas y,
subrepticiamente, quién comandará el proceso de
cambios.

Amén de las reformas en proceso – las
económicas y las de los sistemas de servicios sociales -,
está sobre el tapete la discusión alrededor de las
reformas de carácter político: las propuestas giran
en torno a las ideas de modificación de la
Constitución de la República o una nueva
Constituyente, la reforma de los poderes municipal, legislativo y
judicial, la modificación de la mecánica electoral
y de los partidos, la creación de sendos tribunales
histórico y de garantías constitucionales, entre
otras propuestas.

La reforma política ha sido planteada por lo
menos en dos dimensiones: como una reforma estatal, ésta
abarcaría sólo el aparato o conjunto de aparatos
que es el Estado, cubriendo por ejemplo al poder ejecutivo, el
poder judicial, el tribunal y los procesos electorales; como
reforma del Estado y la sociedad, trascendería al Estado y
extendería los cambios hasta una reforma social, en las
conductas ciudadanas y toda la cultura social, están
vinculadas al paisaje político y particularmente a lo que
acontece en el Estado, en el cual cristaliza esa
cultura.