Crédito público, generalidades (página 2)

• c) Propósito de la readecuación
  en el Club de París. La meta principal de la
  readecuación es permitir al país deudor
  regresar a los arreglos normales de financiamiento
  internacional. Los acreedores consideran este resultado como
  muy probable si el país deudor tiene un programa
  apoyado por el FMI. En consecuencia, están
  primordialmente dispuestos a otorgar ayuda de deuda en los
  vencimientos corrientes durante períodos de
  consolidación no más largos que el
  período cubierto por un convenio con el Fondo en los
  tramos superiores del crédito.

Finalmente, deben firmarse los acuerdos bilaterales
sobre la base de la minuta acordada, en los cuales se reescalona
la deuda y se establecen las tasas de interés, el
intervalo entre las dos instancia suele ser de siete
meses.

Avales

El aval es una forma peculiar de garantía
por la cual el Estado se obliga accesoriamente para el
cumplimiento de una obligación crediticia contraída
por una entidad pública, privada o mixta.

La legislación universal ha creado la figura del
aval, con características y condiciones propias, mayores
seguridades y medios más expeditivos que los ofrecidos por
el contrato de fianza. Por medio de un aval se garantiza a su
vencimiento la obligación de un tercero.

El contrato de una fianza y el aval garantizan una
obligación contraída por un tercero; en el aval la
obligación es de carácter objetivo, pues, garantiza
el pago de la deuda y no a la persona del deudor como en el caso
de la fianza.

Algunos autores consideran que el otorgamiento de avales
no constituye un empréstito porque el Estado sólo
otorga una garantía para el supuesto caso de que el sujeto
avalado incumpla con su obligación derivada del contrato
de préstamo. Otros tampoco lo consideran un gasto, por
cuanto, estaría sujeto a una eventualidad o contingencia
sujeta al cumplimiento del avalado; por ello, el Estado cuando
avala, toma sobre sí el riesgo de la deuda
original.

A pesar de las muchas interpretaciones que sobre este
punto han definido los países es importante que existan
normas claras y procedimientos específicos para la
autorización y otorgamiento de avales, el seguimiento y
registro tanto de los desembolsos como del servicio y el recupero
en casos de incumplimiento de los deudores directos.

Deuda
pública

La deuda pública esta conformada por las
obligaciones efectivamente contraídas de conformidad a los
ordenamientos legales vigentes y generados por las siguientes
operaciones de crédito público:

• Emisión de Títulos valor y otros
  documentos emergentes de empréstitos internos o
  externos, de corto y largo plazo, negociables o no en el
  mercado.

• Contratación de préstamos de
  acreedores externos o internos.

• Contratación de obras, servicios o
  adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar
  en el transcurso de más de un ejercicio financiero
  posterior al vigente, siempre y cuando los conceptos que se
  financien hayan sido devengados.

• Consolidación, conversión,
  renegociación, refinanciamiento, subrogación y
  reconocimiento de otras deudas.

ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA
PÚBLICA

Uno de los propósitos básicos del sistema
de crédito público consiste en administrar
adecuadamente la deuda contraída, los desembolsos
recibidos, la atención en tiempo y forma de los servicios
de la misma y su interoperación con el Sistema Integrado
Modelo de Administración Financiera – SIMAFAL II,
del cual es uno de sus componentes.

La gestión y administración del
crédito público se sustenta en un adecuado registro
de las operaciones, cuyo contenido está caracterizado por
los datos detallados sobre cada uno de los contratos firmados y
en negociación, sus desembolsos y el servicio
correspondiente.

Este sistema está concebido no sólo a los
efectos de registrar contablemente el pasivo del Estado sino
fundamentalmente se constituye en una poderosa herramienta de
gestión de la deuda pública, porque se utiliza
para:

• La formulación del presupuesto mediante la
  definición de las proyecciones de vencimientos y las
  necesidades financieras del servicio en el periodo que se
  formula.

• La elaboración de proyecciones de diversos
  escenarios macroeconómicos, según las
  necesidades y el tipo de análisis a
  realizar

• El registro de estas operaciones que se relaciona
  directamente con el Sistema Integrado Modelo de
  Administración Financiera – SIMAFAL II en tres
  etapas:

• Cuando se contrata un préstamo o se emiten
  títulos o se autorizan avales

• Cuando se producen los desembolsos de los
  préstamos contratados o la colocación de los
  títulos

• Cuando se efectúa el servicio de la deuda o
  el rescate de los títulos.

Cada una de estas etapas ejecuta el presupuesto de
recursos o de gastos, según corresponda y genera asientos
de partida doble en la contabilidad general.

Dicha información se asemeja al mayor auxiliar de
la cuenta "deuda pública" del pasivo de la contabilidad
general, es el kardex o fichero de acreedores, ordenado
cronológicamente por tipo de deuda, acreedor, tasa de
interés, de corto, mediano o largo plazo, interna o
externa, etc.

Clasificación
de la deuda pública

La confiabilidad de la información que procese y
remita el registro de la deuda pública va a ser
función directa de los datos que se ingresen al sistema,
con el propósito de garantizar información del
universo de las operaciones de crédito público es
necesario clasificar la deuda pública desde distintos
puntos de vista, como ser:

a) Por la procedencia de los recursos se clasifica
en:

• Deuda interna, cuando los recursos provienen de
  acreedores domiciliados en el país.

• Deuda externa, cuando los recursos provienen de
  acreedores no domiciliados en el país.

• b) Por el tipo de instrumento de deuda
  pública se clasifica en:

• Deuda por préstamos, sobre la base de
  contratos legalmente autorizados entre uno o más
  deudores y acreedores debidamente identificados.

• Deuda por títulos valor, sobre la base de
  títulos valor, emitidos por el deudor. Los acreedores
  no necesariamente son identificables en forma individual,
  porque generalmente estos títulos se colocan en el
  mercado secundario y pueden ser negociables.

c) Por el grado de obligación con el
acreedor:

• Deuda directa, cuando el Estado es el deudor
  directo.

• Deuda avalada, en la que si bien hay un deudor
  específico que puede ser una entidad pública o
  privada o mixta, el Estado es garante y se convierte en
  deudor cuando se produce incumplimiento del deudor
  directo.

Procedimientos de
registro de la deuda pública

Los procedimientos que se utilizarán para el
registro de la deuda deberán contemplar la
asignación de funciones y niveles de responsabilidad
perfectamente delimitadas entre las unidades de crédito
público, presupuestos, tesorería y contabilidad, ya
que estos sistemas se interrelacionan con las operaciones de
deuda pública. A continuación se presentan algunos
procedimientos tipo para su adecuación a las
características propias de cada país, tales
como:

Procedimiento de registro de préstamos
contratados o emisión de
títulos.

Las unidades de administración y registro de la
deuda pública recibirán los contratos de
préstamos autorizados o las disposiciones legales
relacionadas a la emisión de títulos,
deberán registrar en el sistema los siguientes
datos:

• Los convenios de préstamos o de
  donación o los documentos legales de emisión de
  títulos.

• Las características de cada
  instrumento

• Las informaciones singulares de los participantes de
  los contratos (prestamista, prestatario, garante,
  beneficiario, etc.)

• Transacciones corrientes e
  históricas

• Las monedas de cada convenio

• Las tasas de interés variable

• Los tipos de cambio diarios

• La estructura programática del
  presupuesto

• Información sobre los tramos de los convenios
  (cada tramo representa una unidad financiera de base
  independiente y tiene su propia divisa, sus propios
  desembolsos futuros, intereses, calendario de reembolso del
  principal)

Con estos datos el sistema, después de validar su
corrección, otorgará en forma automática, un
código único identificatorio a cada préstamo
o documento de emisión de títulos.

Algunos países registran en este momento la
operación con cuentas de orden en la Contabilidad General,
en ese caso, el sistema deberá generar
automáticamente el asiento de partida doble que
corresponda.

Es necesario aclarar que la información
relacionada a cada instrumento queda guardada en el archivo de
crédito público para uso de dicha oficina; en
cambio, el asiento de partida doble pertenece a la Contabilidad;
por lo tanto, se guardará en el archivo o tabla
informática denominada Libro Diario y en el Libro
Mayor.

Cada uno de los préstamos o título
será identificado con el código único que le
haya otorgado el Sistema de Administración de la Deuda y
el organismo responsable del uso de los fondos o de su registro
será identificado mediante tablas que
relacionen:

• Código del préstamo o
  título

• Programa, componente o categoría de
  inversión

• Tipo de Desembolso o colocación

• Organismo/unidad ejecutor

• Imputación de Recursos

• Imputación de Gastos

• Moneda

• Importe

Esta tabla se actualizará cada vez que se de el
alta a un nuevo préstamo o título, y se
utilizará en los casos que se reciba un desembolso o se
coloque un título.

Procedimiento de registro de desembolsos de
préstamos o colocación de
títulos.

El presupuesto anual deberá incluir en el
cálculo de recursos, los desembolsos de préstamos
contratados y la colocación de títulos que se
espera realizar en el año. Los desembolsos se realizan en
efectivo, en especie o mediante cargos directos. El procedimiento
para los desembolsos en efectivo tendrá dos modalidades,
dependiendo donde se inicia la operación:

• 1. Cuando la información necesaria para
  el registro se origina en Crédito Público, se
  registrará automática y simultáneamente
  en el Sistema de Administración de la deuda y en el
  Sistema Integrado de Administración Financiera. En el
  Sistema de Administración de la Deuda de acuerdo a las
  características propias e individuales de cada tipo de
  deuda y en el Sistema Integrado de Administración
  Financiera presupuestaria y contablemente siguiendo los
  procedimientos propios del registro de recursos y de
  gastos.

• 2. Cuando la información se origina en
  el Tesoro Nacional genera igualmente en forma
  automática y simultánea el registro que
  corresponda a recursos en el Sistema Integrado de
  Administración Financiera por el importe efectivamente
  recibido y, en el Sistema de Administración de la
  Deuda por el importe comunicado en la notificación de
  pago del organismo acreedor, la diferencia entre los dos
  importes corresponde a los gastos por comisiones bancarias,
  por dicho importe elaborará un registro de
  regularización de de recursos y de gastos.

En ambas modalidades utilizará la tabla de
relación indicada en el punto anterior y registrará
lo siguiente:

En el Sistema de Administración de la
Deuda:

• Código del Préstamo o
  Título

• Notificación de Pago

• Tipo de desembolso

• Tipo de colocación

• Moneda original

• Tipo de cambio

• Importe

En el Sistema Integrado de Administración
Financiera:

• Ejecución Presupuestaria de Recursos por el
  importe bruto del desembolso.

• Ejecución presupuestaria de gastos por el
  importe que corresponda a gastos y comisiones
  bancarias.

• Asientos de partida doble en la
  Contabilidad.

• Si Ingresa por el Tesoro, genera un crédito
  en el Libro Banco de la cuenta bancaria donde fue depositado
  el dinero.

El procedimiento para desembolsos en especie indica que
el mismo se efectuará en bienes, para lo cual
seguirá los mismos pasos como si se iniciara la
operación en la Oficina de Crédito Público,
con la diferencia de que además del registro de recursos,
generará simultáneamente el registro de gastos por
los bienes recibidos simulando una compra. No existirá
movimiento de fondos real.

El procedimiento denominado cargos directos, significa
que en lugar de transferirse los fondos a la cuenta bancaria del
Tesoro Nacional o de la Unidad Ejecutora, se enviará
directamente a la cuenta de un proveedor contratado por el
proyecto para cumplir con determinadas actividades, ya sea de
adquisición de bienes o prestación de servicios. En
estos casos, el procedimiento registra de manera similar al
anterior los recursos y genera el pago de las órdenes de
pago existentes para ese proveedor y que estuvieran informadas
con ese objetivo.

Procedimiento de registro del servicio de la
deuda o recate de títulos.

El presupuesto anual deberá incluir la
asignación del crédito presupuestario para cada
imputación de gastos que corresponda al Servicio de la
Deuda.

La Unidad de Administración del Crédito
Público solicitará a Presupuestos la
asignación de las cuotas trimestrales de compromiso y,
periódicamente, las cuotas mensuales de pago. Dicha
solicitud se fundamentará en las proyecciones que realicen
del servicio de la deuda y del rescate de títulos, tomando
en cuenta las variaciones de los tipos de cambio de las monedas
originales de los instrumentos. Esta información se
obtendrá directamente del Sistema de Administración
de la Deuda.

De igual manera, actualizará la tabla de
beneficiarios y de cuentas corrientes bancarias del Sistema
Integrado de Administración Financiera.

Al principio del año, el Sistema de
Administración de la Deuda elaborará el registro
del compromiso por el total de los vencimientos del servicio de
cada uno de los préstamos y del rescate de los
títulos, en caso de sufrir modificaciones en el transcurso
del ejercicio, realizará nuevos registros de compromiso o
correcciones a los originales o desafectaciones. Este registro
producirá la ejecución presupuestaria de gastos en
la etapa del compromiso en el Sistema Integrado de
Administración Financiera.

De acuerdo a los vencimientos, el Sistema de
Administración de la Deuda generará las respectivas
órdenes de pago, el beneficiario será el organismo
acreedor que deberá contar con el alta correspondiente en
la Tabla de Beneficiarios. La confección de este registro
deberá estar sujeta a los instructivos o manuales de
ejecución de gastos que emitan las respectivas
Contadurías Generales en cada país. Como norma
general, una orden de pago para su registro necesitará
contar con el registro de compromiso previo y, por consiguiente,
con saldo disponible de crédito presupuestario en la
imputación de gasto que corresponda a cada uno de los
préstamos que se vence.

Además, a cada orden de pago se adjuntará
una Nota, que es el medio de pago que utilizará la
Tesorería Nacional para instruir al intermediario
financiero o Banco Central, la transferencia de los fondos a la
cuenta del organismo acreedor.

La información indicada se genera en el Sistema
de Administración de la Deuda, pero se registra en el
Sistema Integrado de Administración Financiera en el
Sistema de Contabilidad; en este último, la orden de pago
produce el registro de la ejecución presupuestaria de
gastos en la etapa del devengado, y genera el asiento de partida
doble que le corresponde en la contabilidad general.

La Tesorería Nacional elaborará su
programa de pagos diario basándose en la fecha de
vencimiento de la deuda exigible registrada en el sistema. Para
el caso del servicio de la deuda pública
considerará las órdenes de pago con
anticipación a su vencimiento, debido a la necesidad de
contar con el tiempo que demande la compra de monedas y los
procedimientos de transferencia de fondos.

Una vez seleccionadas estas ordenes de pago, el Sistema
Integrado de Administración Financiera, en el sistema de
Tesorería, solicitará completar datos en la Nota
adjunta a la orden de pago; estos datos se refieren a la cuenta
corriente bancaria de donde se debitará el pago y las
comisiones y gastos bancarios que demande la
operación.

La emisión de la Nota genera el registro de la
ejecución presupuestaria en la etapa del pagado, los
asientos de partida doble en la contabilidad general, el
débito en el Libro Banco de la cuenta corriente bancaria
respectiva y la comunicación o marca en el Sistema de
Administración de la Deuda de la operación
efectuada.

El pago puede realizarse en forma total o parcial. Es
total, si el importe de la Nota es igual al importe total de la
orden de pago. Es parcial, si el importe de la Nota es inferior
al importe total de la orden de pago, nunca será superior.
Una orden de pago podrá relacionar una o varias notas para
el mismo código de préstamo y beneficiario y la
sumatoria de las notas será igual al importe total de la
orden de pago.

Cuando el Banco Central o el intermediario financiero
responsable de la transferencia de fondos efectiviza la
operación emite un documento conocido internacionalmente
con el nombre de "SWIFT", en el cual se detallan los
cálculos y registros realizados para la conversión
de monedas y la transferencia de fondos.

La Oficina de Crédito Público
recibirá del Banco Central o del intermediario financiero
el SWIFT.

Si el SWIFT es enviado electrónicamente, sin
necesidad de cargar datos, el Sistema de Administración de
la Deuda validaría la información y
comparará los importes totales debitados por el Banco,
estos importes pueden ser superiores o inferiores al importe de
cada Nota; en ese caso, elaborará los registros de
regularización que correspondan para incrementar o
disminuir el gasto; además, generaría un nuevo
registro por los gastos y comisiones bancarias de la
operación de transferencia.

Si el SWIFT es enviado en papel, será necesario
cargar manualmente los datos, el sistema igualmente,
operará de la forma descripta en el punto
anterior.

Las diferencias de importes entre la Nota y el SWFIT se
presentan porque, desde el momento que se genera la orden de pago
hasta que se instruye el pago, pasan algunos días y pueden
variar los tipos de cambio de las monedas en las cuales debe
efectuarse la operación. Además, los gastos y
comisiones bancarias se conocen en el momento de realizarse la
transferencia de fondos.

En el caso del rescate de títulos el
procedimiento presentará algunas variaciones; por ejemplo,
el beneficiario de la orden de pago no será el tenedor del
título, sino que se efectuará la operación
mediante intermediarios financieros como la Caja de Valores u
otros.

Sistema de
gestión y análisis de la deuda –
SIGADE

Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda
– SIGADE-, desarrollado por la UNCTAD, debido a que muchos
países lo están utilizando con buenos resultados,
como es el caso Argentino que inclusive ha desarrollado el
módulo de interoperación con su Sistema Integrado
de Información Financiera.

El Sistema de Gestión y Análisis de la
Deuda (SIGADE), es un sistema computarizado que está
concebido para ser utilizado por los ministerios de hacienda,
economía o finanzas y los bancos centrales en la
gestión de la deuda pública.

Se trata de un instrumento destinado
específicamente a apoyar las funciones relativas a la
gestión operacional de la deuda, es decir la
administración cotidiana, de conformidad con una
dirección y organización ejecutivas, de las
funciones de gestión de la deuda propiamente dichas, El
punto de partida lo constituye el contrato de préstamo
firmado entre el acreedor y un deudor que produce obligaciones
directas o indirectas para el gobierno.

El Sigade también es un instrumento de apoyo a la
gestión ejecutiva de la deuda, la cual puede concebirse
como el establecimiento, a los niveles más elevados del
gobierno, de las reglas del juego respecto al endeudamiento
público en el contexto macroeconómico de las
finanzas públicas.

El Sigade permite la gestión de la deuda a corto
plazo, mediano y largo plazo, que sea pública, garantizada
por Estado, reasignada o privada. Todos los tipos de
préstamos pueden registrarse en el Sigade, inclusive los
que pertenecen a sistemas de canastas de divisas o de unidades de
cuenta, como los del Banco Mundial, del Banco Asiático de
Desarrollo, del Banco Africano de Desarrollo o del Banco
Interamericano de Desarrollo.

En la actualidad, este sistema, está funcionando
en Rumania, Paraguay, Bolivia, Indonesia, Egipto, Costa Rica,
Filipinas, etc. en español, inglés y
francés.

El Sigade permite registrar todos los datos
básicos relacionados con:

• Los acuerdos de préstamos o
  donaciones

• Los proyectos financiados por préstamos o
  donaciones

• Los acuerdos generales (minutas del Club de
  París, etc.)

• Las operaciones de reescalonamiento

• Participantes a los diferentes acuerdos

• Tasas de interés variable

• Tipos de cambio diarios

• Las líneas presupuestarias

Además, el sistema permite registrar y
controlar:

• Las enmiendas a los contratos de
  préstamo,

• Las participaciones de los acreedores en un
  préstamo sindicado.

El SIGADE cuenta con funciones que permiten el registro
de los desembolsos y permitirá también generar
automáticamente formularios de solicitud de desembolsos
para el Banco Mundial y otras principales instituciones
acreedoras.

Permite el cálculo y la generación
automática de las Tablas de Amortización, muestra
para cada tramo de los préstamos, la información
relativa a los vencimientos, reembolsos, pagos, atrasos, quitas,
intereses en mora, controla la canasta de divisas, elabora
ajustes de vencimientos debido a las variaciones de los tipos de
cambio. Basándose en dicha información registra el
Servicio de la Deuda.

El SIGADE produce gran variedad de salidas de
información, como ser:

SOBRE PRÉSTAMOS POR:

• Tipo de Acreedor

• Acreedor

• País u Organismo Acreedor

• Tipo de Deuda

• Tipo de Moneda

• Organismo Deudor

• Proyecciones del Servicio

• Vencimientos

SOBRE TÍTULOS POR:

• Emitidos

• Colocados

• Tipo de Deuda

• Tipo de Tasa

• Proyecciones del Rescate

• Vencimientos

SOBRE AVALES POR:

• ? Otorgados

• ? Seguimiento

Disposiciones
necesitarías para instalar y utilizar satisfactoriamente
el SIGADE

Los sistemas informatizados de gestión de la
deuda (SIGD), tanto estándar (por ejemplo, el SIGADE) como
los sistemas adaptados a un país determinado, existen
desde hace casi dos decenios. A partir de su experiencia
adquirida mediante la instalación del SIGADE en varios
países, la UNCTAD proporciona servicios de asesoramiento
relativos a los aspectos administrativos e institucionales a fin
de garantizar el éxito de sus proyectos. Varios factores
parecen ser particularmente importantes para que la
instalación y utilización de sistemas de este tipo
resulte satisfactoria.

Primeramente, tiene que haber disposiciones
institucionales bien definidas. Entre éstas cabe mencionar
un régimen jurídico y un marco administrativo
apropiados. Las funciones y responsabilidades tienen que ser
claramente determinadas y es fundamental otorgar a la unidad
encargada de recoger los datos la autoridad y responsabilidad
necesarias.

Además, el local de la unidad donde se ha
instalado el SIGD necesita estar bien planeado para asegurar la
explotación óptima del sistema. Generalmente,
está localizado en una unidad del Ministerio de Hacienda o
del Banco Central.

Otro factor esencial, tanto durante la
instalación como después de ésta, es el
firme apoyo de los altos funcionarios así como una
plantilla de personal estable, motivado y debidamente capacitado.
Por consiguiente, es necesario desarrollar una política
para retener al personal.

El apoyo técnico es otro factor importante. Se
tiene que proveer mantenimiento del hardware. El equipo
técnico del SIGADE provee soporte mediante una
"línea de urgencia" en Ginebra, por vía de
teléfono, fax y correo electrónico.

Un conocimiento amplio del SIGD es necesario y
éste debe ser accesible en cualquier momento. Se debe
tener presente que una buena información no basta por
sí sola para establecer un sistema eficaz de
gestión de la deuda. La información debe
complementarse con el análisis y control y contribuir a la
adopción de decisiones políticas.

Estado operacional del sigade

Actualmente 70 instituciones de 55 de los 58
países utilizan la versión 5.0, 5.1 ó 5.2
del SIGADE. Tres países todavía utilizan la
versión 4.1 Plus, pero se prevé que en un futuro
cercano adoptarán la versión 5.2. Cuarenta y cuatro
países utilizan la versión más reciente del
sistema, la 5.2.

En 2001 esta versión se instaló en nueve
países y otros tres que estaban utilizando la antigua
versión 4.1 Plus también la adoptaron (Burundi,
Egipto y Togo).

En el cuadro se presenta una descripción general
del estado operacional del SIGADE en los países en
cuestión. Al final de 2001 el sistema funcionaba en 50
países. De los países en que el sistema no
está en funcionamiento, dos han decidido elaborar y
aplicar su propio sistema y seis tropiezan con dificultades
debido a problemas institucionales, técnicos o de
personal.

Se han ultimado o se están preparando proyectos
de seguimiento para los países que utilizan el SIGADE a
fin de que puedan emprender nuevas actividades relacionadas con
la ejecución del programa y el fortalecimiento de la
capacidad en materia de gestión de la deuda.

Alcance de los proyectos en los
países

Los proyectos en los países abarcan una amplia
gama de actividades además de la instalación del
software del SIGADE y la capacitación en su uso. La
mayoría de los proyectos también prestan asistencia
a los gobiernos en la creación del entorno
jurídico, administrativo, técnico y orgánico
adecuado para el funcionamiento del sistema. Otros temas
podrían incluir la creación de una base de datos,
la capacitación y retención de personal, la
definición de estrategias para la obtención de
préstamos exteriores, la comunicación y los flujos
de información, las técnicas de financiación
y el análisis de créditos, y la
renegociación de la deuda. El programa también
organiza talleres, viajes de estudios y la participación
en seminarios regionales y de capacitación.

En el marco de los proyectos nacionales, la
instalación y la ejecución del SIGADE (por ejemplo,
el establecimiento de una base de datos sobre la deuda),
así como la capacitación en su uso, están a
cargo de consultores y/o personal del equipo central durante las
misiones (50 en 2001). En algunos proyectos los asesores
permanecen más tiempo en el país para proporcionar
apoyo continuo sobre el Terreno.

Una actividad importante en la mayoría de los
países de América Latina es la integración
del SIGADE en los sistemas nacionales de administración
financiera. Los países usuarios del SIGADE que
están estableciendo sistemas integrados son Argentina,
Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Panamá, Paraguay y Venezuela. En esos países el
programa SIGADE se centra principalmente en la prestación
de servicios de asesoramiento a los equipos nacionales en forma
de talleres o en la prestación de asistencia
técnica para el establecimiento de la conexión
pertinente. Esto último asegura la creación y
conservación dentro del país de la capacidad de
mantenimiento y, de esa manera, se garantiza el mantenimiento
futuro.

Promoción de centros regionales de apoyo y
colaboración con ellos.

El programa SIGADE participa en proyectos regionales o
subregionales y los promueve, y trata de establecer acuerdos de
colaboración y asociación con las organizaciones
regionales que prestan ayuda a sus países miembros en la
gestión de la deuda. Algunos ejemplos de organizaciones de
ese tipo son el Instituto de Gestión Macroeconómica
y Financiera del África Oriental y Meridional (MEFMI) y
Pôle Dette, una iniciativa regional lanzada en
África occidental por el Banco de los Estados del
África Central (BEAC) y Banco Central de los Estados del
África Occidental (BCEAO).

Cuatro de los nueve países de la región
pertenecientes al MEFMI3 son usuarios del SIGADE (Angola, Uganda,
Zambia y Zimbabwe). En junio de 2001, a petición del
MEFMI, el SIGADE participó en la organización y la
celebración de un seminario de un día sobre
sistemas integrados de gestión financiera para
gobernadores de los bancos centrales de los países
miembros del MEFMI, en el

marco de la reunión anual del Banco de Pagos
Internacionales (BPI) celebrada en Basilea. En septiembre de
2001, el MEFMI fortaleció su cooperación con las
dos organizaciones al establecer un acuerdo actualizado de
cooperación que debía firmarse a principios de
2002. Como parte del programa de trabajo adjunto al acuerdo, la
UNCTAD ha convenido en patrocinar a tres becarios del MEFMI que
se especializarán en gestión de la deuda en 2002.
Además, la UNCTAD envió a un representante al
taller sobre la gestión de los riesgos organizado
conjuntamente por el MEFMI Banco Mundial en Mbabane (Swazilandia)
en noviembre de 2001.

Sistema de
información del SIGADE

Formulación Presupuestaria de
Servicios de la Deuda Pública

El SIAF recopila la programación y
ejecución presupuestaria anual y el SIGADE registra los
desembolsos de financiamientos internacionales,
información que será consultada por el sistema de
información de proyectos.

Registro de Pagos por Servicios de la
Deuda Pública

Registro de Desembolsos por Operaciones
de Crédito Público

Ejemplo de
aplicación del SIGADE (Caso Argentina)

En el presente ejemplo se esboza una perspectiva
histórica de la rendición de cuentas y se describe
el débil papel que ha jugado el Congreso en dicho control.
Los intentos para su mejoramiento, entre los cuales se encuentra
la Ley 24156 y en particular el rol que ejerce la Auditoria
General de la Nación (AGN)como nuevo protagonista y como
palanca técnica del Congreso para su
evaluación.

Este trazado histórico y un panorama descriptivo
del funcionamiento, va acompañado de algunas propuestas
concretas para mejorarlo y reforzar su impacto en la
gestión estatal.

Antecedentes históricos

Durante el período indiano, para realizar el
control de la hacienda real en los territorios coloniales, la
corona de España se valió de instituciones muy
conocidas como fueron los Juicios de Residencia, el
Régimen de Visitas y la Rendición de
Cuentas.

Los Oficiales Reales, tenían a su cargo la
recaudación de los recursos de la corona y la
rendición de cuentas de las cajas reales. Eran
funcionarios designados directamente por el Rey, debiendo
dedicarse exclusivamente a la atención de los asuntos de
hacienda

Por Real Provisión del 4 de julio de 1543 los
Oficiales estaban obligados a enviar a la Contaduría del
Consejo de Indias un tiento de cuenta al fin de cada año,
es decir un resumen de lo recibido y lo gastado y una cuenta
completa cada tres años.

En 1767, Carlos III creó la Contaduría y
Tribunal Mayor de Cuentas de Buenos Aires cuya
jurisdicción incluía las provincias del Río
de la Plata, Paraguay y Tucumán y reorganizó el
funcionamiento de todas las subtesorerías existentes en
las provincias, hasta ese entonces deficientemente controladas
por el Tribunal de Lima.

El proceso de independencia determinó que la
Corona fuese reemplazada por el pueblo como único titular
depositario de la soberanía. Desde entonces se han
sancionado y establecido numerosas leyes y decretos y se han
creado diversos organismos relacionados con la
administración de los recursos públicos y su
control.

En esa perspectiva, la Constitución de 1853 que
con reformas rige actualmente, recogió experiencias que
van desde la Primera Junta de Gobierno hasta la
Reorganización Nacional. Sus disposiciones en orden a la
hacienda pública fueron tomadas del proyecto de Alberdi y
comprenden:

? Institución del Tesoro Nacional, como caja
única y descentralizada. Ingresos que lo
constituyen.

? Organización del Poder Legislativo como
órgano volitivo máximo de la hacienda.

? Institución del Poder Legislativo como
órgano de control externo de la hacienda en los aspectos
preventivo, concomitante y crítico o ulterior.

? Institución del PEN como órgano
directivo y ejecutor de la hacienda.

Desde entonces, los asuntos vinculados al control
económico financiero del Estado nacional se sustentaron
principalmente en las siguientes normas:

Ley 217 del 26/9/1859 – Llamada Reglamento
General de Pagos fue, en realidad, una verdadera Ley de
Contabilidad. Estableció la forma de presentación
de la Cuenta de Inversión. Estuvo vigente hasta el
año 1870, en que fue reemplazada por la 428.

Ley 428 del 26/9/1870 – Configuró
unauténtico código de contabilidad, pues
previó casi todos los aspectos del ordenamiento
económico-financiero del Estado.Estuvo vigente hasta
1947

Ley 12.961 del 20 de marzo de 1947. Reforma
totalmente la Ley 428. La norma reglamenta los juicios de cuentas
y de responsabilidad. Introduce la moción de censura
respecto de los actos del poder administrador en la
gestión financiero-patrimonial del Estado.

Ley de Contabilidad (aprobada por decreto ley
23.354 del 31/12/1956). Los objetivos fundamentales perseguidos
con la reforma fueron sustituir la ley 12.961 al modificar el
régimen de control de la hacienda pública por ella
establecido y suministrar procedimientos adecuados para
determinar con exactitud los resultados financieros patrimoniales
delos ejercicios en que se divide la vida de la hacienda. Esta
normativa contaba al menos con los siguientes
aciertos:

? Adopción del sistema de presupuesto de
competencia en lo relativo a gastos.

? Agilización de mecanismos administrativos de
pago del gasto.

? Modificación de la estructura presupuestaria,
mediante la adopción de una clasificación primaria
más racional de los gastos públicos

? Modificación de las fechas de iniciación
y finalización del ejercicio financiero.

La ley crea el Tribunal de Cuentas de la Nación,
integrado por cinco contadores públicos, a cargo de la
jurisdicción contable, instituto que tendrá
vigencia desde su integración en 1957 hasta su
disolución en 1992. Dicho tribunal realizaba un control de
legalidad y técnico contable.

A modo de repaso histórico, veamos cuál ha
sido la suerte de las cuentas generales de ejercicio, a partir de
1864:

fueron aprobadas las correspondientes a 1864 (L 214),
1866 (L 386), 1878 a 1884 (L 3939), 1885 a 1900 (L 5096), 1905 a
1911, 1913, 1915 a 1920, 1922 a 1924 (L 12689), 1944 (L 13635),
1945 y 1946 (L 14015), 1950 (L 14052), 1951 (L 14253), 1952 (L
14320), 1953 (L 14611), 1956 (L 15817), 1963 a 1965 (L 20653) y
1973 a 1975 (L 23334).

Han sido rechazadas las cuentas de inversión del
ejercicio 1914 (L 10212) y de los ejercicios 1966 a 1972 (L
23345).

Las cuentas elevadas por el Poder Ejecutivo nacional y
archivadas en la Contaduría del Congreso de la
Nación fueron, entre otras, las correspondientes a los
ejercicios 1912, 1929, 1930, 1941, 1942 y 1943.

La Dirección de Información Parlamentaria
del Congreso de la Nación desconoce el paradero de las
cuentas correspondientes a los ejercicios 1960, 1961, 1962, 1966,
1967, 1968, 1969, 1970, 1971 y 1976 a 1981.

Existen cuentas no elevadas al Congreso, como son las
del año 1865, 1867 a 1877 y 1901 a 1904. También
hay cuentas en poder de la Contaduría general de la
Nación a disposición del Congreso, como son las de
los años 1921, 1925, 1926, 1927 y 1928.

Para conjurar este desastre, en la República
Argentina, en los últimos tiempos, se han producido
cambios substanciales en los sistemas de control imperantes en la
órbita pública. Esto es así debido a dos
factores: uno normativo que surge con la sanción de la ley
N° 24.156 de "Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional" y otro de
índole instrumental, resultante de una constante
innovación tecnológica y operativa, para satisfacer
las necesidades de actualización de la
Administración Pública.

Sin embargo, hoy presenciamos el debate de
aprobación o rechazo de las cuentas de inversión de
los ejercicios 1994, 1995 y 1996, cuyos dictámenes de
opinión fueron emitidos por la AGN, aprobados por
resoluciones 124-19997; 55-1998 y 45-1999 y motivo de adendas
aclaratorias las cuentas 1995 por resolución 54-2000 y la
de 1996 por resolución 162-2000.

Ley de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público
Nacional

La Ley de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional, que rige
desde 1993, establece que el Poder Ejecutivo Nacional
fijará anualmente los lineamientos generales para la
formulación del proyecto de ley de presupuesto.

El presupuesto es, desde un punto de vista
técnico, una estimación de los ingresos y una
autorización para gastar conforme las asignaciones
dispuestas. Pero enfocado políticamente, es un verdadero
programa de gobierno, propuesto a los representantes del pueblo,
debatido por ellos en la Cámara de Diputados y por los
representantes de las provincias en el Senado de
Nación.

Para la formulación del presupuesto, es necesario
contar con la Cuenta de Inversión del último
ejercicio ejecutado y el presupuesto consolidado del ejercicio
vigente.

La Oficina Nacional de Presupuesto confecciona el
proyecto de ley de presupuesto general sobre la base de los
anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos
descentralizados, con los ajustes que resulte necesario
introducir.

De esta manera y de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 26 de la ley 24.156, el Poder Ejecutivo presenta
el proyecto de ley de presupuesto general en la Cámara de
Diputados de la Nación, antes del 15 de septiembre del
año anterior al que regirá. El mismo
está precedido de un mensaje que debe contener una
relación con los objetivos que se propone alcanzar. Luego
se lleva a cabo el debate de la ley que, una vez sancionada por
ambas cámaras, es promulgada por el Poder
Ejecutivo.

El paso siguiente es la ejecución del presupuesto
anual, cuyas cuentas de recursos y gastos se cierran el 31 de
diciembre de cada año. Ejecutar el gasto es, pues,
ejecutar los programas que han sido acordados en el Congreso, con
asignaciones específicas que privilegian determinadas
políticas públicas.

La presentación del Presupuesto es un momento de
gran relevancia en la expresión de la voluntad del
legislador, pero hay otro que no ha sido debidamente jerarquizado
y es la oportunidad de rendir cuentas, es decir, verificar si el
programa de gobierno se ha cumplido. Esa instancia es el
tratamiento de la cuenta de percepción y de
inversión.

La Cuenta de Inversión.
Contenidos

El contenido de la Cuenta de Inversión no surge
del texto dela Constitución. Habitualmente ha sido
regulado por la ley de contabilidad pública vigente en
cada momento y, los cambios que ha incorporado a lo largo del
tiempo, obedecen a la complejidad administrativa que ha adquirido
el Estado en su desarrollo.

Hasta el año 1992 la información contenida
en la Cuenta era de naturaleza netamente financiera y conforme el
art. 3 de la Ley de Contabilidad de 1956, estaba formada por los
siguientes estados:

"De la ejecución del presupuesto general, que
deberá reflejar lo autorizado por cada crédito y lo
comprometido con cargo a los mismos.

De cada una de las cuentas de que trata el Art. 26:
Cuentas del Tesoro, Cuentas de terceros, Cuentas especiales,
Cuentas de orden.

De lo calculado y lo efectivamente ingresado en el
ejercicio por cada ramo de entradas.

De lo recaudado y pagado, en cuanto a tales ingresos
y pagos se relacionen con el presupuesto general del
ejercicio.

De los residuos pasivos a que se refiere el
artículo 35

De la evolución de los residuos pasivos
correspondientes a años anteriores.

Del movimiento de fondos, títulos y valores
operado durante el ejercicio.

Del activo y pasivo del tesoro al cierre del
ejercicio.

De la situación financiera al cierre del
ejercicio.

De la cuenta patrimonial, que deberá reflejar
las existencias al iniciarse el ejercicio, las variaciones
producidas durante el mismo como resultado de la ejecución
del presupuesto general o por otras causas y la situación
al cierre.

De la deuda pública al comienzo y al final
del ejercicio." (Decreto Ley 23354/56 art. 37.)

Con el programa de reformas de la administración
financiera plasmado en la ley 24.156, la Cuenta de
Inversión incorpora por primera vez comentarios acerca de
los resultados de la gestión; su nuevo contenido
está definido en el artículo 95 de la ley
24.156:

"a) Los estados de ejecución del presupuesto
de la Administración Nacional a la fecha de cierre del
ejercicio.

b) Los estados que muestren los movimientos y
situación del Tesoro de la Administración
Central.

c) El estado actualizado de la deuda pública
interna, externa directa e indirecta.

d) Los estados contable-financieros de la
Administración Central.

e) Un informe que presente la gestión
financiera consolidada del sector público durante el
ejercicio y muestre los respectivos resultados operativos
económicos y financieros.

La cuenta de inversión contendría
además comentarios sobre:

a) el grado del cumplimiento de los objetivos y
metas previstos en el presupuesto.

b) el comportamiento de los costos y de los
indicadores de eficiencia de la producción pública
y sobre la gestión financiera del sector público
nacional.

c) la gestión financiera del sector
público nacional."

Como se ve, las modificaciones sustanciales producidas
por las nuevas legislaciones reflejadas en la
incorporación de los tres últimos puntos, obligan
al Poder Ejecutivo a exponer los resultados de la gestión
en términos de eficacia, eficiencia y
economía.

Proceso de preparación y aprobación de
la Cuenta de Inversión. Plazos.

Como se ha dicho, la responsabilidad de la
preparación de la Cuenta de Inversión le cabe a la
Contaduría General de la Nación. (art. 91, inciso h
de la Ley de Administración Financiera). El Jefe de
Gabinete la presenta al Congreso de la Nación, con
posterioridad la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de
Cuentas de la Administración (CPMRCA) remite la Cuenta a
la AGN –en virtud del artículo 85 de la
Constitución Nacional- para que ésta la analice y
emita opinión. Sólo después de haber
recibido el informe de la AGN, la CPMRCA produce el dictamen, que
es elevado a ambas cámaras para la aprobación o
rechazo de la Cuenta.

Según lo indicado por el art. 95 de la ley
24.156, debe ser presentada anualmente por el Ejecutivo al
Congreso Nacional antes del 30 de junio del año
siguiente al que ella corresponda.

A su vez el art. 5 de la Ley 23.847 establece que la
CPMRCA: "… deberá presentar a ambas Cámaras,
antes del1de mayo de cada año, un dictamen del estudio
realizado sobre la cuenta general presentada por el Poder
Ejecutivo, correspondiente al penúltimo ejercicio. En su
defecto, informará dentro de igual plazo, las razones que
le hayan impedido cumplir ese objetivo."

Como se ha mencionado, la relación entre Cuenta
de Inversión y presupuesto es muy estrecha. Para iniciar
la formulación y posterior tratamiento parlamentario de
los presupuestos, considera básica la Cuenta de
Inversión del último ejercicio ejecutado.(Ley 25152
art. 7 inc. a).

Ese mismo artículo establece que "Una vez
remitida al Honorable Congreso de la Nación la Cuenta de
Inversión del Ejercicio anterior y en forma previa al
envío del Proyecto de Ley de Presupuesto para el siguiente
Ejercicio Fiscal, el Jefe de Gabinete de Ministros y el Ministro
de Economía y Obras y Servicios Públicos
concurrirán a una sesión conjunta de las comisiones
de Presupuesto y Hacienda de las Honorables Cámaras de
Diputados y Senadores, para presentar un informe global".
Así pues se incorpora un nuevo hito a la línea
temporal establecida en el art. 26 de la ley 24.156, que dice:
"…El Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto
de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de
la Nación, antes del 15 de septiembre del año
anterior para el que regirá…".

Según esos plazos legales, en el periodo que
abarca desde el 30 de junio hasta el 1 de mayo del año
siguiente ,en sólo diez meses, la AGN debe analizar y
emitir opinión sobre la Cuenta, y la CPMRCA debe producir
y elevar su dictamen a ambas cámaras.

En el sistema anterior, donde regía la vieja ley
de contabilidad, el Tribunal de Cuentas de la Nación
disponía de un plazo aproximado de 19 meses (contados
desde el inicio de cada ejercicio fiscal hasta el 31 de julio del
año siguiente) para realizar su análisis, ya que
cumplía una función de contralor previo y
concomitante, es decir permanente. Por ejemplo, para analizar la
Cuenta de Inversión de 1990, el Tribunal disponía
de todo el año 1990 hasta el 31 de julio de 1991, fecha
límite de elevación en que el Poder Ejecutivo debe
enviarla al Congreso. En cambio, la AGN analiza la Cuenta de
Inversión con posterioridad a la finalización del
ejercicio.

La extemporaneidad que existe actualmente en el
tratamiento de las cuentas tiene diversas causas. Muchas veces
desde el inicio los plazos no son cumplidos, ya que el Poder
Ejecutivo no envía la cuenta antes del 30 de junio del
año siguiente. Agrava la situación el desfase que
puede darse entre la recepción de la cuenta por parte del
Congreso y su envío a la AGN, la cual, como ya se dijo,
cuenta con un tiempo considerablemente menor que el que
poseía el Tribunal de Cuentas de la Nación para la
realización del informe

A fin de clarificar la situación actual, en la
página siguiente se representa en una línea de
tiempo los plazos que establecen las normas tanto en lo que
respecta a la Cuenta de Inversión como al
presupuesto.

Aprobación o Rechazo. El silencio del
Parlamento y el veto del Ejecutivo

En el sistema anterior a 1993 se consideraban aprobadas
las cuentas sobre las cuales el Congreso Nacional no se hubiera
pronunciado transcurridos cinco (5) períodos de sesiones
ordinarias desde su presentación. Inversamente, el sistema
actual no prevé ningún mecanismo de
aprobación tácita o ficta. Se ha estimado que el
Poder Legislativo no puede renunciar a la obligación
impuesta por la Constitución Nacional en cuanto
expresamente le encomienda aprobar o desechar la Cuenta de
Inversión. Para muchos constitucionalistas, la
convalidación automática por el sólo
transcurso del tiempo importaría una renuncia del Congreso
a una competencia atribuida por la Constitución
Nacional.

En la práctica parlamentaria el procedimiento
seguido para la aprobación de la Cuenta de
Inversión es el mismo que establece la Constitución
Nacional para la elaboración y sanción de las leyes
(arts. 77 y sigs). Sin embargo, el acto de control,
aprobación o rechazo es formalmente una ley, aunque
materialmente se trate de un acto administrativo, pues el
Congreso ejerce actividad administrativa cuando controla al
sector público.

Pero, si se planteara una situación de rechazo
total, cabe preguntarse si el Poder Ejecutivo podría hacer
uso de su facultad de veto, observando, por ejemplo, el proyecto
de ley que desecha la Cuenta de Inversión.

El acto por el cual el Congreso Nacional rechaza la
Cuenta de Inversión no es susceptible de veto por cuanto
no se trata de una ley en sentido material, sino de un acto
administrativo de control, con forma de ley. Por esta
razón muchos entienden que, técnicamente, la
decisión de ambas cámaras debería adoptar la
forma jurídica de una resolución, bajo el
régimen de los actos administrativos.

El rol de la Auditoria General de la
Nación

El artículo 85 de la Constitución Nacional
–producto de la reforma de 1994-, además de conferir rango
constitucional a la AGN, establece en forma inequívoca su
intervención en el trámite de aprobación o
rechazo de la Cuenta. Si no se cumpliera esta obligación,
el acto seria incompleto y podría dar lugar a su nulidad
por incumplimiento de un requisito constitucional.

Al mismo tiempo, el informe de la AGN constituye el
antecedente necesario de los dictámenes de la CPMRCA. De
esta manera, dichos dictámenes preceden al debate que
culmina con la emisión del acto que expresa la voluntad
legislativa.

Se presenta a continuación un cuadro que detalla
el proceso de aprobación de las cuentas de
inversión desde la creación de la AGN:

En el curso del año 2004, la Auditoria
elaboró el informe de la cuenta correspondiente al
ejercicio 2001 y auditó la del ejercicio 2002. En tanto,
la cuenta del ejercicio 2003 ha ingresado en el mes de agosto de
2004. La demora que puede apreciarse en el análisis de las
cuentas de los años 2001 y 2002 es consecuencia de la
recepción tardía de los documentos
definitivos.

Así, por ejemplo, la Cuenta de Inversión
de 2002, en vez de entregarse a la AGN al poco tiempo de recibida
por la CPMRCA, ingresó formalmente el 27 de febrero de
2004, vale decir, con siete meses y medio de retraso y dos meses
antes que la CPMRCA debiera elevar su dictamen para el
tratamiento en el Congreso.

En efecto, a la luz de lo examinado resulta evidente que
este crónico retraso no sólo viola el principio de
oportunidad sino que también impide que el control cumpla
con su función esencial y, al mismo tiempo, sirva al
proceso de retroalimentación que requiere la
elaboración del nuevo presupuesto.

El proceso que se sigue desde la formulación de
la Cuenta, su auditoria y su aprobación o rechazo,
objetivamente demanda ser realizado "a su debido tiempo", esto
es, con puntualidad y actualidad. Para que ello sea posible, al
auditar ingresos y gastos sería necesario introducir
procedimientos que disminuyeran las tardanzas señaladas.
El concepto de "inmediatez", el "ahora" incorporado a los tiempos
del control, debería ser un propósito de todos
cuantos intervienen en este proceso.

En ese sentido, un esfuerzo conjunto del Ejecutivo, el
Congreso y la AGN podría evitar que los trabajos de
"rendición, control, y aprobación" de la cuenta
sean percibidos por la sociedad como desactualizados o propios de
un libro de historia.

Cabe señalar que en estos años hubo
avances en lossistemasde presupuesto y de contabilidad que han
permitido, a su vez, mejorar el trabajo de control. Es un largo y
complejo camino, en el cual el piso de la eficacia de la AGN
está dado no sólo por la oportunidad sino
también por la calidad del trabajo en la emisión de
la cuenta.

Los procedimientos más relevantes que aplica la
AGN para la revisión de la Cuenta implican:

? Realizar pruebas globales sobre resultados de la
ejecución presupuestaria.

? Evaluar si existen diferencias entre el mensaje de
elevación del presupuesto, con el crédito inicial,
el crédito vigente y la ejecución del
gasto

? Determinar las principales razones de las diferencias,
en caso de existir.

? Determinar el producto bruto y el nivel general de
precios durante el período, identificando los
desvíos entre la previsión presupuestaria de los
gastos y el cálculo de los recursos.

? Evaluar el comportamiento de las variables de
ingresos, incluyendo, para cada período, el
análisis de los desvíos respecto del cálculo
original versus la ejecución, en los siguientes
rubros:

• Recaudación.

• Contribuciones.

• Rentas de la propiedad.

• Otros ingresos.

Determinar el comportamiento de los gastos, analizando
los desvíos de presupuestación en los siguientes
rubros:

• Gastos Corrientes.

• Gastos de capital.

• Principales rubros afectados.

Para analizar las principales modificaciones realizadas
al presupuesto, se efectúan comparaciones entre el mensaje
del Poder Ejecutivo, el crédito inicial y el
crédito vigente. Así también se compara el
nivel de la ejecución, su legalidad y el crédito
vigente. También se efectúa un análisis
comparativo entre la ejecución presupuestaria de los
últimos ejercicios fiscales.

Objetivos, metas e indicadores

Según el art. 95 de la Ley 24.156, la Cuenta de
Inversión debe incluir comentarios sobre el grado de
cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el
presupuesto, el comportamiento de los costos y de los indicadores
de eficiencia de la producción pública y la
gestión financiera del Sector Público
Nacional.

En ese sentido, el sistema presupuestario actual opera
con un enfoque amplio que supone la responsabilidad de ser
ordenador del marco financiero, asegurando, al mismo tiempo, la
programación y el seguimiento de los objetivos y metas de
los servicios a cargo de la Administración
Nacional.

El diseño y el cálculo de indicadores
constituyen tareas de significativa relevancia, no solamente por
su utilidad en la formulación de los anteproyectos de
presupuesto, sino también para las etapas de
programación y ejecución.

Los indicadores de la gestión presupuestaria son
expresiones cuantitativas que reflejan distintos tipos de
relaciones: entre productos y objetivos de las políticas
públicas, entre productos, entre productos y recursos,
entre recursos, así como entre los elementos mencionados y
cualquier otro aspecto cuantificable de los procesos productivos
con capacidad explicativa de una gestión o un
resultado.

Los indicadores pueden ser clasificados en dos grandes
grupos, de acuerdo a los objetivos centrales a que responden: a)
de eficiencia y b) de eficacia.

Cuando se obtiene una producción con el menor
costo posible en términos de los recursos utilizados para
una cantidad dada, se dice que ese nivel de producción es
eficiente. En el mismo sentido, si el costo de la
producción ya está definido, la producción
será eficiente si la cantidad obtenida es la máxima
posible. Por su parte, el concepto de eficacia está
directamente relacionado con la obtención de un producto
con cuya oferta puede cubrirse la satisfacción de una
necesidad o demanda social insatisfecha. En otras palabras,
establece en qué medida con ese producto se logra alcanzar
los objetivos para los cual es producido, respondiendo a la
razón de ser de la institución que lo
ejecuta.

En síntesis, el juicio de valor está
referido a la concepción de las tres "e" -economía,
eficacia y eficiencia- también denominada "auditoria de
valor por dinero" o "auditoria de resultados", concepto vinculado
con el nuevo enfoque de gestión por resultados, superadora
de la tradicional auditoria de procedimientos o auditoria de
cumplimiento, que posee una dimensión más
clásica.

Metodología

La metodología desarrollada para la
evaluación de las actividades de control de la Cuenta de
Inversión incluye identificar las transacciones
importantes; esto tiene por objeto la programación del
trabajo y la detección de los sistemas donde se
profundizará el estudio y evaluación de las
actividades de control. Por ello, las transacciones son agrupadas
en sistemas o subsistemas, como por ejemplo:

• Ingresos.

• Recursos Tributarios.

• Recursos no Tributarios.

• Contribuciones de la Seguridad Social.

• Gastos.

• Determinación de sus tres momentos
  (compromiso, devengado, pagado).

• El análisis de la documentación
  analizada deberá contener:

• Flujo de las operaciones de cada sistema,
  procedimientos de las transacciones y áreas
  intervinientes.

• Actividades de control para prevenir, detectar y
  corregir errores.

• Fuentes en que se sustentan las transacciones, es
  decir, su documentación respaldatoria.

Otro objetivo metodológico es la
evaluación del control interno, que consiste en determinar
la naturaleza, el alcance y la oportunidad de los procedimientos
de auditoria necesarios para emitir el informe del auditor. Esta
evaluación es un medio para graduar la extensión de
las pruebas de auditoria y una herramienta para inferir opiniones
globales sobre la base de pruebas selectivas.

Se evalúa anualmente el grado de confiabilidad
(alta, moderada o baja) de los controles existentes
basándose en la capacidad de las actividades de control
para prevenir, detectar y corregir errores.

Funcionamiento interno de la AGN para el
análisis de la Cuenta de Inversión

La magnitud del universo a auditar -que contiene a todo
el Sector Público Nacional- y la estructura de
asignación de responsabilidades -según la cual la
ejecución presupuestaria y la documentación
respaldatoria de las transacciones es competencia exclusiva de
los organismos, jurisdicciones o entidades involucradas-,
hicieron necesario concebir para la auditoria un esquema de
desarrollo descentralizado. Esta descentralización se
formuló teniendo en cuenta las misiones previstas para las
distintas gerencias sustantivas de control de la Auditoria
General de la Nación, como forma de obtener un mejor
resultado final, aprovechando la especialización y
experiencia de cada una de ellas.

Las tareas de auditoria se desarrollan en los siguientes
ámbitos:

-La Secretaría de Hacienda, que es el
órgano coordinador de los sistemas: presupuestario, de
crédito público, de tesorería y de
contabilidad, que están a cargo de la Oficina Nacional de
Presupuesto, la Oficina Nacional de Crédito
Público, la Tesorería General de la Nación y
la Contaduría General de la Nación,
respectivamente.

-Las jurisdicciones y entidades cuya actuación es
coordinada por los órganos rectores de los sistemas
mencionados y que están organizadas en servicios
administrativos de acuerdo con lo establecido en el art. 6°
del Decreto 2666/92.

Para determinar que organismos se auditarán, se
selecciona una muestra específica –representativa-
en función del crédito presupuestario asignado. De
esta forma, algunos organismos -por su significación en
términos presupuestarios o recaudatorios- son objeto de
análisis año tras año (este es el caso de
AFIP, ANSES, etc.).

Al estructurar una eficiente planificación
plurianual, resulta prioritario "rankear" a los distintos
organismos que componen la administración central, como
así también a los organismos descentralizados que
integran el Sector Público Nacional. El ranking se
establece a partir de la importancia relativa que revisten los
distintos organismos de la administración central y
descentralizada. La relación entre el crédito
vigente y los errores e inconsistencias es uno de los elementos
que permiten determinar el riesgo de auditoria.

La revisión de los estados contables de los
organismos es asignada a las correspondientes gerencias de la
A.G.N.

Más allá de las labores de auditoria
vinculadas a la Cuenta de Inversión que realizan las
gerencias de sector público financiero, sector
público no financiero, entes de regulación, de
deuda, etcétera, existe una gerencia específica, la
de Deuda Pública, a cargo de la concentración de la
documentación y las actividades generales de
revisión de la Cuenta.

En la AGN, esta tarea la realiza desde hace años
un experimentado equipo conformado por profesionales de alta
especialización. Se trata de una labor minuciosa que
constituye el nervio central del plan de acción anual. Es
una declaración de fiabilidad que, de suyo, implica
mantener su jerarquía con la excelencia del conocimiento y
el más alto nivel de independencia de criterio. Este grupo
constituye un ejemplo en cuanto a la importancia de un servicio
civil con permanencia, aspecto no menor en la
reconstrucción de la calidad institucional a recuperar en
nuestro país.

La Cuenta y la Deuda Pública

La reseña de las actividades que realiza la
Gerencia de Deuda con relación a la Cuenta de
Inversión, ejemplifica también el intenso trabajo
que desarrolla la AGN en esta materia.

En efecto, la auditoria del stock de la deuda y su
gestión han constituido temas significativos en los
informes de la AGN. Más aún, la relación
entre la Cuenta de Inversión, el impacto de la deuda y la
situación de default que enfrentaba el país, define
que sea objeto de una atención especial.

El artículo 118, inciso e) de la ley 24156,
asigna a la AGN las siguientes funciones:

Controlar la aplicación de los recursos
provenientes de las operaciones de crédito público
y efectuar los exámenes especiales que sean necesarios
para formarse opinión sobre la situación de este
endeudamiento. (…)

Esto explica que sea una gerencia específica, la
de Deuda Pública, la que participe en los informes de
auditoria de la Cuenta de Inversión de la
Administración Nacional, auditando el estado actualizado
de la deuda pública, interna, externa, directa e
indirecta, que se expone en ella.

El control de la deuda pública tiene por
objeto:

Verificar el cumplimiento de la normativa vigente
relativa al endeudamiento público, interno y externo, de
las operaciones presupuestadas y ejecutadas por la
Jurisdicción 90, esto es el Servicio de la Deuda
Pública.

Emitir opinión respecto de la razón
habilidad de los saldos que presentan las cuentas del sistema de
crédito público incluidos en los Estados Contables
identificados como: a) Balance General (Deuda Pública
–Nota a los Estados Contables) y b) Cuadro de Estado de
Situación de la Deuda Pública de la
Administración Central y del Resto del Sector
Público.

La magnitud de este objeto de auditoria implica analizar
un monto que al 31 de diciembre de 2003 ascendía a
alrededor de $493.000 millones entre deuda directa e indirecta,
interna y externa, distribuido en alrededor de 1.500 instrumentos
financieros diferentes: préstamos multilaterales,
títulos de deuda en moneda local y moneda extranjera,
préstamos garantizados, bonos de consolidación,
financiamiento bilateral, préstamos de la banca comercial,
de proveedores, adelantos transitorios del Banco Central, letras
de corto plazo, deuda contingente, etc. El monto a auditar
equivale al 131% del PIB (Producto Interno Bruto) generado por la
Argentina durante el mismo año.

Las tareas de campo se desarrollan en el Ministerio de
Economía y Producción, fundamentalmente en la
Dirección de Administración de la Deuda
Pública, dependiente de la Oficina Nacional de
Crédito Público. Esta área tiene a su cargo
la gestión administrativa de la deuda pública, las
obligaciones contractuales y las transacciones vinculadas con
operaciones de crédito público.

No obstante, y puesto que la preparación de la
Cuenta de Inversión del ejercicio es responsabilidad de la
Contaduría General de la Nación, mientras se
realizan las tareas de verificación se mantienen
permanentes consultas con este organismo, como así
también con la Oficina Nacional de Presupuesto, con la
Tesorería General de la Nación, con los Servicios
Administrativos –Financieros de las diferentes
jurisdicciones, y con otros organismos que hayan estado
involucrados –en mayor o menor grado en la temática
del endeudamiento público.

La ejecución de las tareas de auditoria de la
deuda pública requiere la participación de
profesionales con dominio de los sistemas informáticos que
utiliza la Dirección de Administración de la Deuda
Pública, a saber:

– El Sistema de Gestión y Análisis de
la Deuda (SIGADE) –base de datos desarrollada por la
UNCTAD–: Registra las transacciones de desembolsos y pagos,
y provee las salidas de información mediante las cuales se
examina el endeudamiento por instrumento, por moneda, el estado
de situación de la deuda, sus saldos, pagos de intereses y
comisiones, entre otras variables.

– El Sistema Integrado de Información Financiera
(SIDIF): Es el sistema contable y presupuestario que registra
todas las transacciones del Sector Público.

Existe una conexión operativa entre ambos
sistemas, de modo que una vez efectuado el registro de la
operación en el SIGADE, la información contenida en
este último es recogida automáticamente por el
SIDIF, generando los formularios de Gastos y de Recursos para su
reflejo en la Contabilidad Central.

Asimismo, los profesionales actuantes están
altamente capacitados en las características de los
instrumentos de endeudamiento por tipo de operación,
mercados de emisión, ámbitos para la
resolución de controversias, distintas monedas, plazos,
normativa vigente respecto de las emisiones, períodos de
amortización, cancelación de los servicios, etc. El
conocimiento de estos temas es muy importante, puesto que la
planificación de la auditoria incluye tareas
como:

a) Determinar la importancia relativa de los montos a
verificar, para seleccionar la muestra de auditoria.

b) Evaluar los riesgos inherentes de la operatoria a ser
examinada a los fines de determinar el alcance de los
procedimientos de auditoria a aplicar.

c) Identificar los principales hechos económicos
que hubiesen impactado sobre el objeto de auditoria, ya que su
peso podría llegar a modificar el enfoque de las tareas a
realizar.

Actualmente, la AGN está trabajando en el examen
de la Deuda Pública del ejercicio 2002 y recientemente
inició el del ejercicio 2003. Se estudian, entre otros
aspectos: la conversión de valores de la deuda, su
pesificación, la aplicación del Coeficiente de
Estabilización de Referencia (CER), el diferimiento de
pago de una proporción importante de la deuda
pública y lo relativo a su renegociación, el
impacto de los reclamos contra el Gobierno nacional en sede
judicial, y los nuevos endeudamientos.

Las verificaciones se desarrollan en tres planos: el
contable, el presupuestario y el normativo, para lo cual se
seleccionan operaciones que por su magnitud y concepto resulten
de interés desde el punto de vista de la
auditoria.

Procedimientos
para el análisis de la deuda

En el plano contable: