En segundo término, todo el proceso de
investigación para la planificación no produce
nuevos conocimientos por sí mismo, sino que toma prestados
los conocimientos producidos por las ciencias naturales y
sociales para obtener conclusiones con base en ellos. De manera
que la planificación no es una ciencia en sí misma.
Los autores reconocen esta realidad más adelante
(pág.36) cuando escriben que el análisis
territorial "se nutre de un amplio bagaje de conocimientos
teóricos y metodológicos exteriores a la
ordenación del territorio" (subrayado mío). Y
reiteran esa realidad más adelante (pág.37): "estos
instrumentos de análisis territorial, provienen de
diversas disciplinas científicas".
En tercer término, y lamentablemente, las
decisiones de ordenar los usos del suelo y del emplazamiento de
los edificios, tal como se ha demostrado en los párrafos
anteriores por boca de sus mismos autores, no está
determinada ni orientada para lograr "el máximo grado
posible de economía, comodidad y belleza", sino por
satisfacer los intereses de los grupos económicamente
dominantes, su comodidad y su noción particular de
belleza.
En otros autores se encuentran limitaciones conceptuales
algo similares como las siguientes:
"El ordenamiento ecológico es una técnica
de planeación física, sectorial, que tiene como
base la incorporación de las variables ambientales y
ecológicas al proceso de ordenación de actividades
humanas" [15]
En mi criterio, la "base" no está en la
"incorporación" de tales o cuales variables, sino en la
concepción sistémica de la realidad, que permita
interrelacionar esas variables con las restantes de todos los
componentes del sistema en un todo indivisible; y que esa
interrelación sea coherente con la que existe en la
realidad.
La definición legal que ha establecido el Estado
Mexicano es algo más completa, el ordenamiento
ecológico es:
"El proceso de planeación dirigido a evaluar y
programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales
en el territorio nacional y las zonas sobre las que la
nación ejerce su soberanía y jurisdicción,
para preservar y restaurar el equilibrio ecológico y
proteger el ambiente" [16]
Sin embargo se limita a la fase de investigación
y de la propuesta se refiere solo al componente natural; lo cual
es otra restricción.
La autora Carmona Lara analiza la paulatina
evolución de los conceptos y de las prácticas que
han dado lugar a las definiciones actuales, desde el ordenamiento
meramente físico de las actividades y realizaciones
artificiales, luego la consideración de los costos
económicos, jurídicos, sociales y ambientales de
aquellas, para llegar a la definición actual:
"… ordenamiento ecológico es la
determinación de manera política y socialmente
concertada, de normas técnicas o tecnológicas de
vigencia regional, en el marco de un modelo de uso del suelo, que
regulen y promuevan las actividades productivas en concordancia
con la estructura de los ecosistemas y con el interés de
las mayorías actuales y futuras" (Citado de Quadri de la
Torre Gabriel: Ordenamiento ecológico del territorio.
Llave para una gestión integral del medio ambiente.
México, INAINE, SEDUE, 1988, p.
13)[17]
Se podría acotar los siguientes inconvenientes:
primero, las normas técnicas no deberían estar
determinadas por la política, así sea "socialmente
concertada", en la medida en que sean producto del conocimiento
científico; segundo, no deberían estar sujetas al
"marco de un modelo de uso del suelo", sino que deberían
contribuir a la formulación de ese "modelo", es decir que
este debería surgir de aquellas; tercero, las actividades
productivas no deberían estar "en concordancia" con la
estructura de los ecosistemas, sino en "sujeción" a ellas;
y finalmente, solamente el cumplimiento de todo lo anterior
asegura el interés de las mayorías actuales y
futuras.
Parece existir una gran confusión en los autores:
"Brañes considera que … el ordenamiento
ecológico … es algo menos que el ordenamiento
ambiental y algo más que la ordenación del
territorio". Parece todo un galimatías. En el
interés de puntualizar sus criterios, la autora propone
los siguientes tipos de ordenamiento:
A. Ordenamiento Ambiental: "El ordenamiento
ambiental conlleva la idea de planeación de todo el
ambiente y su manejo", y cita una definición de dos
autores, Vicente Sánchez y Beatriz Guiza del Colegio
de México, que consideran que el ordenamiento
ambiental consiste en "Una serie concertada de
análisis, procesos y maniobras que permiten una
utilización adecuada del medio ambiente, con el fin de
promover un desarrollo económico sustentable que
satisfaga las necesidades reales de la población
presente y futura" (Pág. 821)
Los términos "utilización adecuada" y
"necesidades reales" no son fidedignos, en consecuencia son
subjetivos y admiten cualquier interpretación; y,
nuevamente, consideran al medio ambiente como un objeto aparte,
fragmentado, independiente e inerte, que puede o no ser utilizado
a voluntad de distintos intereses.
"Según estos autores el ordenamiento ambiental
debe estar en íntima relación con la
planificación e implantación del desarrollo
proveyendo insumos importantes para llevarlo a cabo".
Por lo tanto concibe como fases, estadios o instancias
separadas e independientes al ordenamiento ambiental y la
planificación de desarrollo, al cual solamente aquel debe
proporcionarle "insumos importantes". Al hacerlo así, deja
librado a la voluntad de técnicos o políticos la
consideración ambiental. Con el nivel actual de
conocimiento científico ya está claro que es
imposible siquiera concebir el desarrollo sin incluir al ambiente
como componente del mismo.
B. Ordenamiento territorial. "Brañes
considera que el ordenamiento territorial se refiere a la
definición de usos del suelo de acuerdo con sus
aptitudes". En 1978 el Ministerio del Ambiente y Recursos
Naturales Renovables de Venezuela definió a la
ordenación del territorio como "los usos de las
diferentes zonas que conforman el espacio fisico nacional, de
acuerdo a sus características intrínsecas y a
los objetivos de desarrollo que se aspira alcanzar dentro de
un horizontes de tiempo predeterminado" "En los países
en desarrollo, donde existen aún grandes espacios con
baja densidad de ocupación, la ordenación del
territorio se convierte en una de las principales
políticas ambientales" [18]
Con las tres definiciones citadas queda demostrado que
la concepción que hemos denominado "antropoúnica"
es la dominante. En efecto, según ellas el uso del
territorio está determinado exclusivamente por las
actividades que se quiere implantar en él;
¿Qué ocurriría si la "aptitud" o
"características intrínsecas" del hábitat
indican que las actividades no deben implantarse en un espacio
determinado? Además, la baja densidad no es,
necesariamente, un problema; y hasta la fecha nadie ha definido
densidades óptimas ni urbanas ni rurales en ninguna parte
del mundo. Finalmente, es absurdo que únicamente los
grandes espacios con bajas densidades sean los únicos que
prioritariamente haya que ordenar. Y, para colmo de la
equivocación, la ordenación del territorio no es
una "política", sino que surge de una política y se
plasma en una práctica a través de una
investigación científica
multidisciplinaria.
Una vez desarrollada la discusión de los
conceptos, y sin proponer una posición propia, la autora
dedica el resto del documento a analizar los aspectos y
dificultades legales y jurídicas, aspecto que no es
importante para el presente trabajo.
Otros autores adoptan ideas pesimistas, como que la
sostenibilidad es una utopía:
"tal vez una de las mayores debilidades del concepto sea
su (todavía) baja aplicabilidad a la realidad….
Como dice Reboratti (2000:202), "desarrollo sostenible es…una
meta a alcanzar, una posibilidad que aparece en el futuro y que
tal vez nunca alcanzaremos…", pero según reconoce el
mismo autor, requiere de al menos un esfuerzo de
planificación, que –según entendemos
nosotros- ha de contar con herramientas específicas, que
permitan encauzar en forma efectiva el desarrollo de un
territorio hacia su sustentabilidad". (Resumen del documento)
[19]
Para superar esas ideas pesimistas lo que habría
que hacer es, primero, identificar las razones o limitaciones
conceptuales (teóricas, metodológicas y de
concepción) y prácticas que determinan esa "baja
aplicabilidad", con lo cual se elevaría la aplicabilidad
del concepto de la sustentabilidad. Las autoras, al parecer,
creen que la debilidad reside en la metodología,
razón por la cual el documento se refiere a una propuesta
metodológica. El autor del presente trabajo considera
–y cree haber demostrado- que la debilidad reside en la
concepción equivocada de la realidad y en los intereses
objetivos que impiden la sustentabilidad.
Tal vez, uno de los avances más importantes que
está sufriendo (o disfrutando) la práctica del
ordenamiento del territorio es el reconocimiento de algunos de
los impactos que la planificación anterior (o la falta de
ella) ha venido ocasionando en el ambiente:
Quedó en evidencia que el proceso de
urbanización contribuía significativamente a los
cambios de las condiciones ambientales y que las ciudades eran
los lugares de algunas de las principales modificaciones que se
estaban verificando en los ciclos biogeoquímicos. El
problema concernía también a las consecuencias que
estos cambios podían desencadenar en las ciudades (….),
como la reducción de las áreas no edificadas, de
los hábitats naturales, de los recursos hídricos,
el aumento de la congestión y de la contaminación y
el agravamiento del problema de los desechos.
A esto se han agregado nuevos problemas a escala
mundial, en particular, el impacto que la urbanización
puede tener en el calentamiento de la Tierra, en la
contaminación transfronteriza, la reducción de la
capa de Ozono y el consumo de los recursos" (Burgess 2003:
196-197). [20]
Ahora lo pertinente es extraer de las lamentaciones las
variables e indicadores que deben ser considerados y enfrentados
en el OST[21]tales como las siguientes contenidas
en los párrafo citados, a saber: las formas de
asentamiento humano, las ciudades, tal y como se han configurado
y como funcionan al momento, son parte del problema. Es urgente
diseñar otra forma de asentamiento, que solucione
problemas como los anotados por los autores: la extensión,
el desequilibrio entre el espacio construido y el libre, la
destrucción de los hábitats naturales, la
contaminación y reducción de los recursos
hídricos, la gigantesca producción de todo tipo de
contaminación y de desechos, el espantoso consumo de
recursos, etc.
Lamentablemente, en el denominado "primer mundo",
principal productor de degradación ambiental planetaria,
se imaginan y exportan todavía concepciones y
prácticas limitadas y ajustadas a la concepción
tradicional de la planificación, tales como las
siguientes: [22]
"A comienzos del nuevo milenio, la Helmholtz
Gemeinschaft (Alemania) elabora lo que ella denomina el "concepto
integrativo de desarrollo sostenible", que está basado en
tres elementos constitutivos básicos para un desarrollo
sustentable, los cuales están asociados a tres objetivos
que resultan fundamentales desde esta perspectiva
(Kopfmüller et al., 2005:3-6):
1. El aseguramiento de la existencia
humana…
2. La conservación del potencial productivo
social….
3. La mantención de las posibilidades de
desarrollo y de acción de la sociedad…"
En mi criterio, la inclusión de esos "elementos
constitutivos básicos" en el término de lo
sustentable, es reiterativo y, tal vez "de Perogrullo", en la
medida en que no cabe siquiera pensar en una sustentatibilidad
que no considere el "aseguramiento de la existencia humana", el
cual, a su vez es impensable sin la "conservación del
potencial productivo social" el cual, finalmente, comprende "la
mantención de las posibilidades de desarrollo y de
acción de la sociedad". Vamos a reconocer que el aporte de
la institución alemana se reduce a explicitar algunos (y
no todos) de los contenidos de lo sustentable. En tal medida, no
se ve lo "integrativo" del concepto. Y no aporta nada a la
aplicabilidad del mismo.
En mi criterio, la principal debilidad de la
planificación tradicional aplicada desde hace siglo y
medio ha sido el desconocimiento de la dinámica del
territorio, por el desconocimiento del sistema integrado del
mismo y, obviamente, de la dinámica de cada uno y de todos
sus componentes. En cambio, es importante el reconocimiento que
se ha producido en los últimos años de que ha sido
en última y definitiva instancia, el mercado, y más
específicamente, la especulación económica y
del suelo, lo que ha actuado como ente regulador de los
fenómenos espaciales y del deterioro del planeta; lo que
ha hecho y hace imposible el desarrollo sustentable.
Vargas (2002) … señala que: "El
ordenamiento territorial no es otra cosa que identificar las
potencialidades, limitaciones y riesgos de un territorio
específico y, sobre esta base, distribuir los
asentamientos y las actividades, para que en él se pueda
garantizar la vida y el desarrollo en condiciones de
sostenibilidad"[23]
Con esta definición se corre el peligro de
considerar al territorio como de libre explotación y uso
por los seres humanos, y que solamente es necesario cuidar los
límites de su explotación; ya que antes de alcanzar
esos límites pueden haber desaparecido muchas especies y
estar en un punto de no retorno. La clave es conocer el estado de
equilibrio en el interior del cual todas las especies tienen una
vida simbiótica.
El tema del desarrollo sustentable es tan complejo que
inadvertidamente se puede cometer equivocaciones e introducir
paradojas conceptuales, como las siguientes:
El análisis integrado del sistema territorial
permitirá conocer y comprender la evolución y
dinámica del mismo, en tanto, el análisis y la
evaluación ambiental posibilitarán la
comparación entre la situación ambiental actual y
la deseada, a través de los indicadores y
estándares correspondientes.
[24]
¿O sea que el análisis INTEGRADO no
contempla el ambiente, sino que este es OTRO
análisis?
En el difícil momento de la delimitación
del territorio que se desea ordenar ocurren otras equivocaciones
conceptuales, que van a hacer imposible la
sustentabilidad:
Un sistema territorial puede estar delimitado por
criterios politico-administrativos… Entonces, la propuesta
de ordenamiento se construye considerando toda la fracción
ocupada por las actividades humanas, que se extiende desde el
subsuelo hasta unos kilómetros sobre la superficie,
correspondientes a la capa de aire directamente influida por las
acciones antrópicas, es decir, aquélla que recibe
emisiones atmosféricas. [25]
Primero, los límites
político-administrativos nunca y en ninguna parte han sido
trazados por determinaciones objetivas sino por intereses de
poder local, regional o mundial. Segundo, las influencias de las
actividades humanas exceden la fracción ahí
propuesta: piénsese en la procedencia del agua, de los
alimentos, de la energía, la superficie y especies
vegetales necesarias para la renovación y
purificación del aire, el área contaminada por los
desechos orgánicos, sólidos, líquidos, etc.
Un autor, en su definición de "ciudad sustentable" nos
ofrece una visión más amplia de esos
límites:
"…el capital ecológico en forma de
recursos comunes ambientales urbanos está representado,
entre otros, por la capacidad de carga de la atmósfera, de
la cuenca hidrológica que las abastece y por los recursos
territoriales que ofrecen servicios de localización
espacial, de recarga de acuíferos, de reserva
ecológica y territorial, de recreación y de
conservación de recursos naturales."
[26]
Allí se consignan algunos de los ámbitos
que están involucrados en la vida y afectaciones de la
ciudad, a los que hay que añadir de manera enfática
la preocupación por el ámbito afectado por los
desechos orgánicos humanos, sólidos e industriales.
Con todas esas consideraciones, es por demás obvio que los
límites administrativos quedan superados ampliamente y no
tiene sentido siquiera considerarlos en el diagnóstico y,
más bien, en la propuesta se aportará evidencias
mas que suficientes para superar esos límites como una
condición de sustentabilidad.
Hoy por hoy, se considera que un indicador
científicamente válido para delimitar un territorio
cuyo ordenamiento se desea –sinceramente- que sea
sustentable, es el cálculo de la huella ecológica
de la totalidad de los individuos del territorio en
cuestión (tanto residentes permanentes como ocasionales),
y la confrontación con la biocapacidad del mismo, en el
objetivo de obtener un valor de cero como déficit
ecológico.
De la lectura de un interesante artículo sobre el
tema que nos ocupa [27]he podido sacar las
siguiente conclusiones: Entre los factores cuyo tratamiento debe
cambiar para lograr la sustentabilidad, están los recursos
que ingresan al subsistema asentamientos humanos y los desechos
que salen de él [28]Un ingreso exagerado de
los recursos, de manera que afecte a su proceso de
regeneración o reproducción impide la
sustentabilidad y una expulsión exagerada de desechos
provocará el mismo efecto. Entonces se trata de reducir
los insumos y los desechos. De manera que hay que cambiar los
procesos internos, empezando por el modo de vida.
Para la disminución de insumos y desechos se
requiere de una sola estrategia: la reducción de la
necesidad de los insumos y de la producción de los
desechos. La primera se puede alcanzar mediante la
disminución de la demanda y la mayor eficiencia en el uso
de lo objetivamente[29]imprescindible. Y la
disminución de los desechos se puede alcanzar mediante la
correspondiente de los insumos, la racionalidad ecológica
en la producción de los bienes[30]a lo que
hay que añadir un cambio en el comportamiento de los
individuos adoptando la costumbre cuotidiana de las 3s en el uso
de los bienes: reducción, reuso y
reciclaje[31]Quedaría un contaminante
producido también en la agricultura, el metano, para cuya
reducción se tendría que disminuir el consumo de
arroz y de carne, y elevar la productividad de las tierras
dedicadas a los dos, pero sin acudir a la producción de
transgénicos.
Un factor adicional que hay que tratar de manera
simultánea es la población. La cantidad de
población humana tendría que estabilizarse en un
número que fuese parte del equilibrio del
sistema.
En otro orden de ideas, la planificación
tradicional considera a todo lo natural como un recurso, es decir
como algo que puede tomarse y que existe para la exclusiva
disposición y beneficio de los seres humanos.
En el desarrollo de la Propuesta de Ordenamiento
Territorial (pág 16), las autoras Reyes y Rodríguez
ponen mucho énfasis en que los planes deben ser muy
eficientes y muy eficaces. La eficiencia es una cualidad del
capitalismo que considera fundamental evaluar la relación
entre los medios empleados y los resultados obtenidos, ambos en
término de costos: tanto cuesta, tanto debe rendir. Y la
rentabilidad se mide en el corto plazo. Por ejemplo, una obra de
saneamiento en una comunidad rural no es rentable, es decir no es
eficiente, porque los campesinos no podrán pagar tarifas
que permitan el retorno de la inversión en el corto plazo.
En el análisis de la eficiencia no interesa que baje la
morbilidad y la mortalidad infantil y general como consecuencia
de las mejores condiciones ambientales, ya que eso no es medible
en términos de retorno de la inversión, o mejor
dicho, de los dineros empleados. Y a los planificadores se les
exige que sean eficientes en este sentido. Otro tanto ocurre con
otro indicador de calidad de este tipo de planificación,
la eficacia, entendida como la relación entre los efectos
deseados u objetivos operativos (de corto plazo) y los resultados
obtenidos. El resultado de unos niños sanos y con un
desarrollo físico e intelectual normal o superior no puede
ser medido en el corto plazo. Peor aún, que la temperatura
ambiental no suba más de un grado centígrado en los
próximos años no es un resultado a ser evaluado en
términos de eficacia por este tipo de
planificación. En general, puede decirse que el mundo
moderno tiene una miopía muy acusada, es incapaz de ver y
de pensar en el largo plazo, ya que debe rendir cuentas del
retorno inmediato del dinero empleado.
Es precisamente la eficacia, la que nos dará
luces sobre el cumplimiento de nuestros objetivos
estratégicos. Entonces, en un POT estratégico, el
concepto clave es la efectividad, como síntesis de la
eficiencia y la eficacia del plan. [32]
Otra limitación de este tipo de
planificación es su sujeción estricta a la
legislación vigente: "debe haber una legitimidad legal en
las propuestas y que constituyen parte del marco estructurante
del plan". Pero si apenas estamos luchando por cambiar las
mentalidades, todavía estamos lejos de cambiar la
legislación de los países.
Otra debilidad o contradicción inherente en estos
planes es la que se encuentra en la diferencia entre "objetivos
operativos" o de corto plazo y "objetivos estratégicos" o
de largo plazo, y en su cumplimiento. En efecto, se dice
textualmente que:
En virtud de lo anterior, los objetivos operativos que
orientan la acción de corto plazo y que constituyen los
elementos flexibles del plan, deben buscar la efectividad y la
legitimidad, y responder a criterios de priorización.
Según lo señalado por la Universidad de Chile
(2002), tendrán primera prioridad los objetivos que
requieren ser abordados con urgencia o que se consideran
esenciales para el logro del POT, en cambio, tendrán
segunda prioridad aquéllos que se estiman deseables, pero
que no requieren ser abordados con la misma urgencia o no son
considerados esenciales. (18) El éxito del plan ya no
depende del cumplimiento exhaustivo de todos los objetivos
territoriales, sino que depende de la capacidad para llevar a
cabo ciertos objetivos prioritarios y privilegiados.
En el ultimo párrafo de la cita se reconoce de
manera paladina y cruda que no es importante alcanzar todos los
objetivos -es decir que se los redacta solamente para cumplir un
formulismo- sino solamente los privilegiados".
Y, justamente, los objetivos ambientales, se quedan en
el nivel de los "deseables" y cuyo cumplimiento no es
prioritario.
Encontramos, además, que los objetivos no son
fidedignos y que su cumplimiento no es medible. En
efecto:
Objetivos estratégicos:
1. Creación de puestos de trabajo para la
población de la zona,
2. Reducción del desempleo,
3. Elevar la calidad de vida de la
población,
4. diversificar la economía y mejorar el nivel de
las infraestructuras.
En tanto, en el marco del modelo del "desarrollo
sostenible", Vargas (2002:33) señala los siguientes
objetivos estratégicos para el ordenamiento
territorial:
1. Calidad de vida y equidad
2. Reducción del riesgo de
desastres3. Protección y uso racional de los
recursos4. Garantías de bienestar para las
generaciones futuras (sostenibilidad).
[33]
Como puede verse, ninguno de esos objetivos es medible.
Con un par de puestos de trabajo que se aumenten "en la zona" ya
se ha cumplido los 3 primeros objetivos estratégicos. Y
los objetivos que persiguen el "desarrollo sostenible" son
peores, ya que es imposible medir su cumplimiento. Claro, si son
solamente "deseables". Son objetivos tan generales, abstractos y
cuyo cumplimiento es imposible verificar, que los mismos autores
indican que "son difícilmente refutables" y que "siempre
contarán con un consenso amplio". Son objetivos
declarativos, son simplemente declaraciones de intenciones o,
como se dice normalmente, son "saludos a la bandera".
Respecto del Modelo Territorial[34]se
indica que "en el marco el Ordenamiento Territorial
Ecológico" se definen tres tipos de Objetivos Ambientales
Zonificados: Objetivos de Protección, de Reparación
y de Desarrollo. Y que "se entiende la sustentabilidad como la
protección, reparación y manejo del territorio en
tanto "recurso ambiental".
Nuevamente, debemos insistir en que la noción (no
definición basada en una teoría científica
demostrada) del ambiente y del territorio es la de que se trata
de un ente inerte, estático, indefenso y subordinado, como
un ser discapacitado o minusválido, al que hay que
proteger, reparar y desarrollar. No se lo concibe como un
componente en igualdad de condiciones y valor que el ser humano.
De acuerdo con esa noción antropoúnica "el
territorio es un recurso ambiental" pasivo y a disposición
incondicional de las necesidades objetivas, subjetivas y
superfluas del ser humano.
Respecto del Diagnóstico[35]se ha
avanzado mucho y de manera muy positiva en consideraciones como
la evaluación de "la capacidad de carga" (cuantitativa) y
de la "capacidad de acogida"(cualitativa) de un territorio
determinado; que comparan la capacidad del subsistema
físico-ambiental con el subsistema población y
actividades. Así mismo, es alentador leer que "para
definir los derechos de extracción de agua se requiere
tener presentes las demandas de los ecosistemas nativos y no
solamente de los usos antrópicos".
En cambio cabe reflexionar y mejorar los siguientes
criterios: "conocer la tasa de renovación de los recursos
naturales, la capacidad de asimilación de desechos,
así como estimar, si es posible, la resiliencia del
sistema". La preocupación sobre la capacidad de
asimilación de desechos implica que se piensa en seguir
arrojando desechos al medio ambiente pero que hay que medir los
límites, en lugar de pensar en maximizar la
reducción, el reuso y el reciclaje. En el mismo orden de
pensamiento, la preocupación por conocer la resiliencia
del medio ambiente, parece implicar que se desea conocer hasta
qué punto el sistema puede recuperarse del deterioro y
agresión; como el torturador que se preocupa de no matar
al torturado, pero puede seguir torturándolo.
Respecto de la Propuesta (págs. 26 y 27), otro
avance muy positivo es la consideración del riesgo no
solamente como motivo de protección de los asentamientos
que se ubican en esa condición, sino introducir el
análisis de las causas estructurales que condujeron a esa
ubicación, lo cual puede conducir a una solución
definitiva: "Por cierto, la estrategia que se debe desarrollar va
más allá de la delimitación de "zonas de
riesgo" e incluye acciones que abordan la razón de la
ocupación de las mismas: el bajo precio del suelo, que
hace factible la construcción de viviendas sociales".
Incluso es positivo el reconocimiento de la intervención
de la especulación del suelo como actor fundamental de los
problemas ambientales.
En el punto denominado "Aspectos Generales"
(páginas 28 y 29) se encuentra que va quedando claro que
el ordenamiento sustentable del territorio no admite ser pensado
ni, peor, aplicado, a circunscripciones administrativas (el caso
que se analiza se refiere a una comuna y se mencionó su
aplicación a la Región Metropolitana de Santiago);
la delimitación debe surgir de la consideración de
los múltiples espacios de vida o nichos ecológicos
de cada uno de los componentes del sistema global: "Ciertamente
el análisis de escalas múltiples es fundamental en
un ordenamiento territorial que busque la sustentabilidad,
considerando que la concepción de ésta es
sistémica y trasciende cualquier unidad
territorial."
2.2. LA METODOLOGÍA DEL ORDENAMIENTO DEL
TERRITORIO
En lo que se refiere a la metodología general del
ordenamiento del territorio que se aplica actualmente
–según se encuentra en todas las fuentes
consultadas- básicamente y en general, con pocas
variaciones de forma, se ajusta al siguiente
proceso[36]
Definir el modelo territorial actual, mediante la
identificación detallada de los usos del suelo y/o
resaltando los elementos estructurantes del
territorio.Diagnóstico de los problemas y de las
potencialidades del territorio, para identificar los
objetivos o metas del plan y elaborar un modelo territorial
propuesto "que reflejará la situación futura
que se quiere alcanzar".Redactar todas las medidas y determinaciones que
permitan alcanzar el futuro deseado.Aplicación del plan,
Evaluación de la nueva situación
creada y nuevo proceso circular e ininterrumpido.
Comentarios: Uno de los usos del suelo que debe
identificarse y diagnosticarse de partida –pero que nunca
se lo hace- es el uso natural del mismo, es decir aquel que
mantiene en funcionamiento el nicho ecológico del que el
territorio a ordenar es una parte, y no necesariamente la
más importante. La pregunta fundamental de partida
debería ser: De todo el subsistema del que el territorio
forma parte, ¿cuál es el segmento que puede ser
ocupado por las actividades o usos que se quiere asignar? Y
¿cuál es el funcionamiento o estructura dentro de
la cual esas actividades pueden mantener una relación
simbiótica? Infortunadamente en el "modelo territorial
actual" al que hacen relación las autoras solamente
existen las actividades cuyo uso se va a definir. Y se concibe
que los únicos "elementos estructurantes del territorio"
son las actividades de los seres humanos, la infraestructura que
las sirve y ellos mismos.
Esas limitantes y vacíos van a estar presentes en
todas las otras actividades del proceso de
planificación.
Se indica que "La introducción de la
dimensión temporal permite pasar del plan al programa".
Pero el único tiempo que se considera es el del
cortísimo plazo de las actividades actuales de la
personas, no siquiera del largo plazo de varias generaciones, que
ya sería muy corto en términos del ambiente, sino
de la rentabilidad actual de las actividades cuyo uso se va a
normar. Uno de los ejemplos más
trági-cómicos de la cortísima visión
temporal de los planificadores es el ensanchamiento de calles y
multiplicación de carreteras para supuestamente resolver
el problema de la congestión (los "atascos" vehiculares);
acciones que en 2 o 3 años ya son obsoletas y no han hecho
más que reproducir y agravar los atascos.
Como metodología de elaboración de un Plan
Territorial, Pujadas menciona tres
fases[37]Primera, análisis territorial
(recogida de información y su tratamiento); Segunda,
diagnóstico (de problemas territoriales, definición
de objetivos y elaboración del Modelo Territorial
Propuesto) y, Tercera, elaboración de propuestas y
determinaciones (líneas territoriales para alcanzar el
modelo propuesto).
Comentario: como metodología general puede estar
bien, todo depende del armado teórico del sistema: si se
corresponde con la realidad tendrá todos los componentes
relacionados y jerarquizados, entre los cuales el medio
físico natural atravesará y estará presente
en todo el sistema.
2.3. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
PARTICIPATIVA
A partir de los años 80 del siglo pasado, y ante
una más de las recurrentes y frecuentes crisis
económicas del sistema capitalista, en el objetivo de
"disminuir el tamaño del Estado" y con el prepotente
criterio de que los países llamados "en vías de
desarrollo" o "del tercer mundo" no podían darse el lujo
de pensar en el largo plazo porque bastante tenían con
sobrevivir cada día, los organismos de control
económico mundial introdujeron y forzaron a esos
países a poner en práctica otro proceso de
planificación, denominado "estratégico",
"participativo" o "estratégico y participativo.
Este proceso recorta aún más el "horizonte
temporal" de los planes al plazo inmediato; y parte de preguntar
directamente a la gente cuáles son sus carencias
inmediatas, que obviamente suelen ser las necesidades
básicas insatisfechas de agua (no necesariamente potable),
vías de comunicación, electrificación y
algún tipo de disposición de las eliminaciones
humanas orgánicas. Obviamente las personas que viven en
extremas condiciones de pobreza o miseria, difícilmente
demandarán la protección del medio ambiente ya que
su urgencia es sobrevivir; a menos que sus tierras hayan sido
depredadas por derrames petroleros o similares. Esta realidad
lamentable existe no solamente en poblaciones rurales, sino en
los barrios periféricos de las ciudades, que ocupan la
mayor extensión de las mismas.
Adicionalmente a la denominación de
"planificación participativa", empleada con el objetivo de
dar la impresión de que se toman en cuenta los intereses
de la población; en los últimos años se ha
institucionalizado el nombre de "planificación
estratégica", utilizando el término
"estratégico" en el sentido militar de "en las condiciones
actuales", es decir, inmediatas; y sus recomendaciones tampoco
son de cumplimiento obligatorio por la empresa
privada.
Los factores explícitos que propiciaron "la
eclosión de la planificación estratégica"
fueron los siguientes. (Pujadas, Pág. 365):
Creciente complejidad e interrelación entre
los problemas urbanos.Mayor incertidumbre del entorno geopolítico,
económico y tecnológico. (Léase: nueva
crisis del sistema capitalista)Incremento de la competencia entre ciudades y
territorios. (Léase: globalización)Mayores exigencias de participación y
coordinación de los agentes sociales. (Producto
justamente de la crisis económica
recurrente)Protagonismo de las ciudades en la
recuperación económica de sus regiones
circundantes. (Producto de la fuga de la población del
campo a las ciudades y concentración de la
inversión, la especulación y la miseria en
ellas)Limitaciones de los instrumentos tradicionales de
planificación. (Producto de las limitaciones a las
funciones del Estado impuestas por los organismos globales de
control y por las empresas privadas)
Una lectura crítica de esos factores permite
entender que la crisis del sistema capitalista produjo varios
hechos positivos, entre otros: obligó a los
científicos y técnicos a desplegar otros
métodos de conocimiento, con lo cual comenzó a
comprenderse que la realidad es un sistema en el que todos los
fenómenos están interrelacionados; la
población comenzó a presionar por una mayor
participación; la mayoría de la población
mundial ya residía en ciudades; y se puso en evidencia que
las recomendaciones de la planificación impulsada desde el
Estado eran ignoradas por la empresa privada.
Es por ello que la planificación
estratégica "se basa en el consenso de agentes sociales y
económicos y en la participación ciudadana como
factor de movilización" (Pujadas, pág. 367. Cuadro
10.1). Es decir que, puesto que el Estado ha fracasado en poner
en práctica sus recomendaciones, la empresa privada ve
reducidos sus ingresos por la crisis y la población
comienza a presionar, es necesario lograr "consensos" para
implementar algunas acciones emergentes, inmediatas y de corto
plazo que actúen como los bomberos en un
incendio.
Incluso en las mismas bases conceptuales de la
planificación estratégica se encuentran sus
limitaciones: "Incluye acciones a desarrollar pero sin ubicarlas
en el espacio" (Ibídem). Parece claro que al "no ubicar
las acciones en el espacio" tiene un enfoque aún
más fragmentario que la planificación tradicional
y, como consecuencia, es imposible que sea
sustentable.
Para concluir este punto y en el ánimo de no ser
reiterativo, parece que bastaría con otra
declaración: "un plan estratégico no tiene
carácter normativo pero, en cambio, está encaminado
a la acción, mientras que el plan territorial define un
escenario futuro…" (Pujadas, pág.367). En
definitiva, en la inmediatez ni se considera la
sostenibilidad.
Encontramos una terrible paradoja en la aparición
de la denominada "planificación estratégica", en la
época en la cual los organismos de control mundial
forzaron a los países a olvidarse del desarrollo y pensar
únicamente en la sobrevivencia diaria, y a sus Estados a
disminuir su tamaño y privatizar las inversiones e
infraestructura construida con los dineros de la
población:
En este mismo contexto, Ruiz (2002) señala que
"mientras que la planificación y el planeamiento del
desarrollo eran no sólo puestos en tela de juicio, sino
eliminados del discurso y de la práctica de la
política económica en algunos países de la
región, a nivel empresarial se diseñaban
teorías de desarrollo sobre planeamiento y
planificación estratégica. Una de las paradojas es
que en medio de todas las reformas de mercado, a quienes les iba
bien era a las empresas que sabían cómo planificar
y cómo hacer planeamiento estratégico. Ello
constituía la demostración más clara de que
no había contradicción entre las fuerzas de mercado
por un lado y la racionalidad en la acción por otro" (Ruiz
2002:46). Así, casi curiosamente, la planificación
estratégica nace en el sector privado para luego traspasar
las fronteras hacia "lo público".
[38]
2.4. LAS DIFERENTES MODALIDADES DE
PLANIFICACIÓN
2.4.1. EN EL INTERIOR DE LA PLANIFICACIÓN
TRADICIONAL
En cuanto a las diferentes modalidades de
planificación, Pujadas et.al refieren básicamente
dos, la económica y la física. Respecto de la
primera, se explica que:
"La planificación económica se ha de
entender… como el conjunto de políticas
económicas con incidencia territorial… industrial,
agraria, artesanal, turística, comercial y
tecnológica… y la política dirigida a
corregir desequilibrios territoriales y al desarrollo de regiones
atrasadas"
Y la planificación física se entiende
como:
"el proceso de ordenación de los usos del suelo,
de los edificios y de los asentamientos urbanos, encaminado a
satisfacer las exigencias públicas de estándares
más elevados de diseños y eficiencia"
Queda en evidencia que se concibe y trata a la
superficie física del suelo ocupado por los seres humanos
como única realidad existente. Lo cual es una
limitación insólita, que olvida o pasa por alto
como elementos sin ninguna importancia a todos los componentes
naturales del mismo suelo y de la atmósfera y, lo que es
peor, a la estructura y proceso natural de vida y
reproducción de las condiciones que hacen posible la
existencia de los mismos seres humanos y sus posibilidades de
vida y reproducción.
Otra limitación que dice mucho de la precariedad
e imposibilidad de sostenibilidad de la tradicional
planificación del ordenamiento del territorio aplicada en
los dos últimos siglos, es que sus medidas y regulaciones
son de carácter vinculante o de obligado cumplimiento
únicamente para las instancias estatales, pero de
carácter indicativo o sea no obligatorio para las
instancias privadas, o sea que se formulan "dentro del respeto a
la iniciativa privada y al funcionamiento de las reglas del
mercado" (Pujadas, pág. 31). Es por demás obvio que
las reglas del mercado son esencialmente de corto plazo,
orientadas a obtener la máxima rentabilidad con el menor
costo, y ese costo es concebido como el que se paga de manera
inmediata, no como el costo a largo plazo de la imposibilidad de
desarrollar las actividades en el futuro como consecuencia del
cambio climático y del calentamiento global. Son, en
definitiva, dos tiempos: el del corto plazo de la rentabilidad de
la inversión realizada y el del largo plazo de los
procesos naturales. Esos tiempos no son compatibles ni
coordinables, son más bien, opuestos y contradictorios. Es
decir que en la frase citada está el obituario de la
sostenibilidad.
Dentro de la planificación física se
distinguen 3 modalidades: territorial, urbanística y
sectorial. En la planificación física se reconocen
2 aproximaciones, la territorial o general, en la que "el centro
de atención es el territorio… es una
aproximación horizontal, ya que prevalece el criterio de
armonización de los usos del suelo que coexisten en el
territorio…" (subrayado mío). Y en la
aproximación sectorial "domina la óptica del sector
sobre la óptica del territorio…" y en la que el
medio ambiente es un sector más.
En definitiva, en todas las modalidades y aproximaciones
prevalece la visión fragmentaria de la realidad, que
olvida que la separación de la realidad objetiva en partes
componentes no debe exceder la fase de análisis y
comprensión, sino que debe ser superada inmediatamente
mediante la síntesis de la complejidad integral del objeto
que se estudia, el cual no existe ni siquiera en esa
síntesis, que es como una imagen o fotografía
instantánea congelada, sino que es un proceso indivisible
e imparable. Incluso olvida que el tiempo no es una realidad
material de la naturaleza, sino solamente una magnitud inventada
por los seres humanos para poder comprender el devenir, el
movimiento o proceso evolutivo de la realidad como consecuencia
de aquel de cada uno de sus componentes.
Surgió una esperanza de cambio con la
introducción del concepto de "planificación
integrada", "auspiciado por las Naciones Unidas, aunque
posteriormente parece haber caído en desuso" (Pujadas,
pág. 35). O sea que murió antes de que
pudiéramos comentarlo.
"De acuerdo con el Seminario celebrado en Bergen en
1979… intenta integrar la ordenación del
territorio, el desarrollo socioeconómico y la
protección del medio ambiente en un mismo cuerpo de
planificación" (Pág. 35)
Como puede lamentarse al leer el texto, se concibe 3
elementos separados e independientes, no un sistema con
componentes interdependientes. Además, en el cuerpo del
texto explicativo se menciona que anteriormente la
planificación económica tenía escala
nacional, mientras que la escala de la física era local y
regional y que, se posibilitaba la integración al
ampliarse la escala de esta última, con lo cual se
podía "acoger (SIC) dentro de la planificación
integrada… a la protección medioambiental". Al
día de hoy casi nadie podría sostener sin
sonrojarse que el desarrollo socioeconómico puede
concebirse siquiera al margen de sus consecuencias
medioambientales.
Como parte de los componentes de la planificación
tradicional que se comenta, están las "técnicas de
valoración y diagnóstico y las técnicas de
selección de alternativas" (Pujadas, pág.38). Entre
estas últimas se incluye el "análisis de
coste-beneficio", el cual es –como indican los autores- la
"aplicación de técnicas empresariales a la
ordenación del territorio"; pero que únicamente
considera el costo monetario inmediato de las acciones y no se
paran a pensar en el inmenso coste permanente que implica la
destrucción del medio ambiente. Es decir que se prefiere
evitar un costo razonable efectuado una sola vez, en lugar de
pagar de manera permanente y en el largo plazo por las
consecuencias medioambientales, que incluso pueden ser
irreversibles. En definitiva, el costo de la sostenibilidad no es
considerado razonable.
Otro componente de aquellas técnicas de
selección de alternativas es el "análisis de
impactos", en el cual el medio ambiente es concebido como un ser
inerte e inofensivo al que –en el mejor de los casos- hay
que proteger, no como un componente activo y trascendental del
sistema hábitat.
En el ánimo de resumir al máximo el
análisis y crítica de un tema tan extenso como las
distintas modalidades de planificación, sus bases
conceptuales, sus distintas aplicaciones y experiencias en el
mundo –especialmente en Estados Unidos y Europa– y sus
resultados, a continuación se expone rápidamente
dicho análisis
crítico.[39]
En las distintas modalidades de planificación
siempre se ha considerado como único componente y
única preocupación al medio físico
artificial y al medio social (págs..57, 60, 61), no
aparece ni una sola vez la preocupación o alusión
al ambiente. Se cree que el mundo es eterno y los recursos
naturales también. El único interés es
difundir y extender la acción del hombre en todo el
territorio; como se desprende de las "estrategias territoriales",
que se refieren únicamente al uso y ocupación
extensivas del suelo. (pág. 64. Punto "E", literal
"b").
En todas las definiciones y delimitaciones del concepto
de "región" que se exponen en el texto citado, todos los
factores parecen tener el mismo valor: naturales,
económicos, históricos, funcionales, etc. No se
define ninguno como determinante o esencial. Se define a la
región por tipo de problemas, no por
características esenciales que, tal vez, son el origen de
los problemas; aunque explícitamente parece reconocerse lo
funcional como determinante: "lo más importante
será el análisis de las estructuras (¿de
qué?) y los flujos que caractericen la porción de
espacio considerado" (pág. 66).
En otro párrafo se indica que "la región
de planificación puede definirse como el ámbito
territorial sujeto a un mismo centro de decisión"
(pág. 67). Lo cual es extremadamente restrictivo, habida
cuenta que históricamente los límites
administrativos no responden a ninguna realidad esencial, sino
que en la mayoría de los casos son expresiones del
resultado de la lucha de intereses y poderes. Y, lo peor, se
indica paladinamente que "Esta última aproximación
es la que acaba prevaleciendo en la mayoría de los
casos".
2.4.2. EN LA PLANIFICACIÓN TRADICIONAL
NORTEAMERICANA, ESPAÑOLA Y EUROPEA
Los autores citados pasan a relatar las bases
teóricas de la política regional (págs. 69 a
72): los postulados de Keynes de la necesidad de la
intervención pública para salir de la crisis
(siempre los empresarios privados, cuando tienen el agua al
cuello quieren socializar las pérdidas); las ideas del
economista Gunnar Myrdal de la teoría del crecimiento
circular y acumulativo producto de las ventajas comparativas; la
teoría del desarrollo desigual, del economista egipcio
Samir Amin de las diferencias en los modelos de
acumulación, etc. Primero, ninguna de esas teorías
supera la concepción "antropoúnica". Segundo, de
todas esas teorías se desprende que otra tremenda
deficiencia de la planificación tradicional
residiría en sus bases conceptuales, ya que se indica que
la política regional se ha apoyado en planteamientos
teóricos procedentes en su mayor parte de la ciencia
económica (pág.69). En efecto, la realidad de la
crisis actual del mundo demuestra o, al menos, plantea dudas muy
serias respecto de que la economía sea una ciencia, habida
cuenta que únicamente se limita a lamentar las crisis y
buscar explicaciones a los hechos consumados.
No deja de ser alentador encontrar una frase aislada con
una idea más objetiva de la realidad, que al parecer
corresponde a D. M. Smith (Geografía Humana, 1980. Citado
en Pujadas, pág. 77): "La frontera del bienestar social
señala el límite de las posibilidades productivas a
partir de los recursos disponibles". Infortunadamente se queda en
una frase aislada, como una gota de agua en medio de un
océano, ya que finalmente se indica que "el criterio de la
eficacia y competitividad tiende a ponerse por delante del
criterio de equidad territorial…". (pág.79). Y en
esa equidad territorial no se tiene idea del ambiente ni de la
sostenibilidad.
Con respecto a la Política Regional
Española (Pág.117), se encuentra una
división absurda, en mi criterio, en 3 ámbitos
separados de conocimiento y tratamiento: la planificación
económica, la de infraestructuras y la territorial. En la
propuesta de ordenamiento sostenible del territorio que se
presenta al final de este trabajo se verá la
integración e interrelación de estos 3 aspectos en
un solo sistema. Por ahora baste decir que parece imposible
concebir la economía haciendo abstracción del
territorio que es su continente y de las infraestructuras que son
algunos de sus instrumentos.
En la Política Regional de la Unión
Europea (págs.135 a 185) no se encuentra ni siquiera una
alusión a que sus disparidades regionales puedan deberse a
características geográficas o naturales diversas o
desfavorables para ciertas regiones. La misma Geografía
está ausente de todo el análisis.
Va quedando claro que el problema principal que hace
imposible la sostenibilidad reside en los mismos conceptos de
desarrollo y de desarrollo económico. Los términos
del idioma francés que se utilizan son muy expresivos de
la confusión: pole de croissance: polo de
crecimiento. Hacer sinónimos al desarrollo con el
crecimiento es un error muy grave.
Entre los "Índices de potencialidades de
desarrollo regional" agrupados en 5 variables (pág.142):
nivel de desarrollo económico (PIB per cápita),
potencial humano, dotaciones en infraestructuras y equipamientos,
sector agrario y sector terciario; no se incluye ni contempla
siquiera consideraciones geográficas ni de recursos
naturales ni ambientales. Y, ¿si alguno de los recursos
naturales está en vías de extinción, o las
condiciones ambientales de un futuro inmediato
determinarán impactos irreversibles en la salud de los
seres humanos, la producción de alimentos o el agua? Pues,
sálvese el que pueda. ¡Eso no es competencia de la
planificación!
Entre las "Prioridades Estratégicas de la
Política Regional de la Unión Europea" para sus
distintas circunscripciones (Figura 5.4, pág. 148; Figura
5.6, pág. 151; pág. 153; pág. 155), apenas
se menciona tímidamente las siguientes: "Aplicación
de una política de medio ambiente", "Protección del
medio ambiente", "Aprovechar el patrimonio forestal y preservar
el medio ambiente", "Buscar el equilibrio entre el desarrollo
turístico y la protección del medio ambiente". Eso
es todo. Es como la preocupación última por el
pariente pobre al que "hay que proteger".
Los instrumentos básicos de la Política
Regional de la Unión Europea son los Fondos Estructurales,
y sus objetivos para el período 1994-1999 eran 7, pero
ninguno hacía la menor alusión ni tenía la
menor incidencia en la problemática del medio ambiente.
(Págs. 163 y 164)
En una breve discusión de la diferencia entre
planificación territorial y ordenación del
territorio, los autores citados indican que la "ordenación
del territorio en Europa… es una política de
planificación física referida a hechos a los que se
confiere valor estructurante" (pág.189); pero entre
aquellos no se incluyen los hechos ambientales ni
climáticos que, han demostrado –lamentablemente de
manera trágica- su valor estructurante.
Entre los "grandes temas que se plantea la
planificación territorial" (pág.190) tampoco
aparecen los temas ambientales ni climáticos.
En el Plan Nacional de Ordenación (PNO)
español apenas se menciona entre las "principales
determinaciones", en el literal (c) "Señalar las
áreas de conservación o mejora del medio natural"
(pág.198). Nuevamente, el ambiente es considerado como un
aspecto más de la realidad, sin determinación sobre
todos los demás.
Afortunadamente en los Planes Directores Territoriales
de Coordinación (PDTC), entre sus "principales
determinaciones" se encuentran consideradas de mejor manera los
temas ambientales: "(c) Establecer medidas de protección
para preservar el suelo y los demás recursos naturales de
los proceso de urbanización en las áreas que, por
sus características naturales o su valor
paisajístico, deben ser excluidas de este proceso"
Nuevamente se evidencia la visión parcial y fragmentaria
de la realidad. "(d) Establecer medidas para mejorar, desarrollar
o renovar el medio ambiente urbano. (e) Establecer medidas para
impedir que sean afectadas por el desarrollo urbano áreas
que sin precisar de protección en orden a sus valores
naturales, ecológicos o paisajísticos, no sean
necesarias para tal desarrollo". La misma concepción
parcial. (pág.198)
Entre los "Principales contenidos del Plan Territorial
Europeo" (Pág.209, Figura 6.5), se incluyen 5 sistemas
(hay un problema de concepción de lo que es un "sistema"),
y el quinto es el "Sistema físico-ambiental", que incluye
4 componentes: "Recursos naturales básicos; Espacios
naturales protegidos, paisaje y patrimonio histórico;
Eliminación de residuos; y Riesgos naturales y
tecnológicos". Como puede verse ese no es un "sistema",
son apenas 4 temas sin ninguna jerarquía de importancia
entre ellos, como seleccionados al azar.
En el punto fundamental referido a la relación
entre los planes territoriales y el medio ambiente (Pág.
219, Punto 6.10), se considera a la "cuestión
medioambiental" como un "apartado importante" de los planes
territoriales, pero indica que de ella se encarga la
planificación sectorial, "encargada de intervenir en temas
medioambientales de orden diverso, desde el saneamiento y la
eliminación de los residuos sólidos (o sea desde un
impacto o consecuencia de una mala práctica) hasta la
protección de espacios de interés natural.
¿Qué espacio no es de interés
natural?
Entre los estudios de casos que presentan los autores
está el Plan de Ordenación Territorial del
País Vasco, el Plan Territorial General de
Cataluña, y el Plan Regional de Estrategia Territorial de
la Comunidad de Madrid.
Pero, en resumen y conclusión, como consecuencia
de los errores esenciales de concepción de la realidad
anotados en varias oportunidades en este análisis, se
piensa que aquella está conformada por "nichos" estancos,
aislados y sin relación de determinación ni
condicionamiento entre ellos. En efecto, se incluye los nichos de
los asentamientos humanos, entre ellos, las ciudades y
áreas metropolitanas, las aglomeraciones industriales, la
infraestructura, la agricultura, la ganadería, las
áreas rurales "protegidas" o "de protección", los
"territorios especialmente vulnerables (pág.249)", el
medio rural, la alta montaña (pág.265), el espacio
litoral (pág.283), etc. Pero cada uno de ellos aislado de
los demás y, únicamente desde el punto de vista de
la especie humana, del aprovechamiento y uso que puede hacer de
ellos, sin detenerse a pensar ni por un momento en los
límites de dicho aprovechamiento, uso y ocupación.
Por ejemplo, al medio rural solamente se lo concibe como
productor de alimentos; a la alta montaña para el turismo
y el ocio; al espacio litoral para todas las actividades
indiscriminadamente. Una vez aprovechados todos esos "nichos"
hasta la saciedad, en el espacio restante se tratarán los
temas medioambientales; de manera que el ambiente no pasa de ser
otro nicho: los "espacios naturales protegidos"
(pág.289).
La delimitación de los ámbitos de
intervención de la planificación, del ordenamiento
del territorio (pág.236) y del suelo urbano
(pág.306) se la realiza únicamente tomando en
cuenta los límites administrativos o los accidentes
naturales. No se piensa, entre otros más esenciales, en
los límites del espacio necesario para la
producción del agua que consumen esos asentamientos y de
la afectación que la extracción de esa agua produce
en el medio respectivo; o en los límites de
afectación por la disposición de las aguas servidas
que arrojan los asentamientos; o en los limites del espacio que
produce los alimentos que consumen esos asentamientos; o en los
límites del espacio necesario para producir el aire que
consumen, etc.
De los estudios realizado se desprende que en la
concepción tradicional y de práctica corriente en
todo el mundo, el ordenamiento del territorio solamente
está orientado a ordenar los usos humanos, tratando al
territorio como un tablero en blanco, inerte y eterno. Y el
criterio determinante para dicha ordenación es la
búsqueda de la eficiencia económica y funcional en
el corto plazo, en lugar de la pervivencia de la calidad integral
de vida de todas las especies en el largo plazo. Como
consecuencia obvia, la ordenación de esos usos y los
"nichos" especializados correspondientes producirá el
deterioro o desorden y caos en todo el sistema.
Ni las altas montañas ni las áreas rurales
ni el espacio litoral son pensados como fuentes de
producción y renovación de agua, aire, humedad,
viento, temperatura, clima y sus variaciones; ni como sumideros
de los desechos de los asentamientos humanos, con su
límites. Ni se piensa a los asentamientos humanos como
fuente de desorden y deterioro propio y de los otros
"nichos".
Como conclusión del análisis
crítico de los documentos citados en este trabajo, parece
quedar en evidencia que desde la misma concepción
filosófica y mental, y luego en la aplicación
teórica, metodológica y práctica de la
planificación tradicional del ordenamiento del territorio,
el medio ambiente es, cuando más, un convidado de piedra o
un pariente pobre, indefenso e inerte, del que hay que
preocuparse un poco y solamente en el papel; como consecuencia de
lo cual –obviamente- la sostenibilidad es
imposible.
La carencia esencial es el desconocimiento del
funcionamiento del motor ambiental y atmosférico del
sistema planeta Tierra, que permita evaluar los límites
del componente artificial para la sostenibilidad, pasados los
cuales esta es imposible. Pero para que el conocimiento se
produzca, primero es necesario que la mente esté abierta a
recibir sus frutos; que exista la inquietud y la duda a partir de
la cual el conocimiento es posible.
Avances
conceptuales para la nueva planificación
A partir de la demostración de que el cambio
climático tiene su origen fundamentalmente en las
actividades humanas, surgió el concepto de la
sustentabilidad y con él, el del ordenamiento sustentable
del territorio. Esto dio origen a múltiples contribuciones
teóricas y metodológicas respecto de lo que
debía hacerse para lograrlo. En el objetivo de pasar una
rápida revista a algunas de esas aportaciones, como una
suerte de descripción del "estado de la cuestión",
a continuación paso a comentar aquellas.
En un documento con el título muy prometedor de
"TEORÍA Y PRÁCTICA DEL ORDENAMIENTO SUSTENTABLE DEL
TERRITORIO"[40], se define al ordenamiento
sustentable del territorio de la siguiente manera:
"El ordenamiento sustentable del territorio regional
(OSTR) se interpreta como un instrumento para definir la
naturaleza y alcance de los objetivos, así como para
mejorar la negociación de los trade-off entre los
objetivos del desarrollo sustentable"
Se trata de una muy lamentable definición, ya que
limita el ordenamiento sustentable del territorio al conocimiento
y a la negociación, y no se refiere a la práctica
del ordenamiento; además utiliza términos de otro
idioma, revelando una limitación o dependencia
intelectual. Además, no se puede "negociar las
compensaciones o concesiones[41]entre los
objetivos del desarrollo sustentable, sino articular estos
últimos de manera de lograr el equilibrio medioambiental y
su mantenimiento en el largo plazo. Por último, y ya en el
cuerpo del documento, se pone en evidencia que el ambiente se
considera como un ente estático e inofensivo al que hay
que proteger, es decir que no se lo incorpora como un componente
fundamental del sistema.
En otro trabajo, también con un título que
inmediatamente capta la atención por su importancia para
el tema: LA GEOGRAFÍA FÍSICA Y EL ORDENAMIENTO
ECOLÓGICO DEL TERRITORIO[42]se encuentra la
siguiente afirmación como una política o
condición para el ordenamiento del territorio:
"ponderar el grado de desarrollo de la disciplina en
relación con los aspectos biofísicos del
ordenamiento ecológico territorial desde la perspectiva de
la política publica ambiental" (pág. 24)
Aquello implica una limitación que va siendo casi
una tendencia en este tipo de documentos: la total
vinculación o subordinación a las políticas
públicas, incluso desde los ámbitos
académicos, lo cual les resta independencia de criterio al
no reconocer que las instancias políticas tienen
orientaciones y determinaciones concretas sujetas a objetivos
particulares, que les impiden una actuación sustentable y
a largo plazo.
En efecto, la inoperancia de la política
pública con respecto al equilibrio medioambiental se
refleja en las siguientes cifras (citadas en el mismo documento)
que, por lo demás, son similares a las de todos los
países del mundo, unos más y otros
menos:
"Durante los últimos 25 años, la huella
antrópica en el ambiente mexicano es notoria en el intenso
cambio de uso del suelo y subsecuente deterioro: la
deforestación ha sido estimada en 545,000
ha/año… más del 70% de los suelos presenta
algún tipo de degradación… más del
15% de los acuíferos del país se encuentra
sobreexplotados, y más del 73% de las aguas superficiales
tiene algún grado de contaminación". (pág.
25)
Luego aparecen limitaciones conceptuales, como la
siguiente:
"En México, el ordenamiento ecológico del
territorio (que corresponde al ordenamiento ambiental o a la
dimensión ambiental de la planificación territorial
en otros países de América Latina) está
consagrado en una ley general y su reglamento" (pág.
26)
Es lamentable que, como asegura el texto citado, en
América Latina exista una visión tan limitada del
problema, ya que no puede existir un "ordenamiento ambiental" a
menos que por "ambiente" se entienda todo el sistema
hábitat; y peor puede ser objetiva una "dimensión
ambiental" aislada o simplemente yuxtapuesta a las otras
"dimensiones" del sistema.
Según los autores, la principal
contribución de la Geografía Física a los
procesos de planificación es la introducción de "la
perspectiva territorial, espacial… la
regionalización y delimitación de unidades de
paisaje… la evaluación de sus propiedades y
atributos (oferta ambiental) y sus limitaciones (riesgos,
vulnerabilidad territorial)". Este es otro ejemplo de que el
ordenamiento territorial es una técnica que se apoya en
diversas ciencias; no es, de ninguna manera, ni un arte ni una
ciencia, como sostenía un autor citado
anteriormente.
En el texto se encuentran varios ejemplos de la
contribución científica de la Geografía
Física al ordenamiento sustentable del territorio, que son
muy interesantes, encomiables y demuestran un avance muy
importante en el tema, como el siguiente:
"La constitución integral de estas unidades
facilita el conocimiento sobre la distribución de los
recursos naturales, su dinámica en el tiempo, la
tolerancia del medio a la intervención humana, permitiendo
así evaluar la aptitud productiva del territorio
así como los conflictos potenciales entre aptitud y uso
actual del suelo". (pág. 31)
Eso es exactamente el aporte que se necesita para un
ordenamiento sustentable del territorio.
Análisis
de los intereses objetivos que subyacen en la práctica del
ordenamiento del territorio
En los distintos textos teóricos y de
capacitación de los técnicos para la
ordenación del territorio se reconoce y se acepta como
realidades inalterables que "Dejar esta ordenación a la
iniciativa privada equivale a … aceptar todos los
desequilibrios" (Pujadas, pág.14); y que "la
economía real ha evolucionado siempre de una manera muy
independiente respecto de los objetivos fijados en los planes
económicos indicativos" (Pujadas, pág.19). O sea
que se reconoce tácitamente que, en definitiva, la
ordenación del territorio es imposible, puesto que lo
determinante es "la economía real" y que ella provoca
"todos los desequilibrios".
Y aquello es obvio, ya que la ordenación del
territorio, como toda actividad humana, está sujeta a las
condiciones materiales de existencia de sus actores y a la
ideología que estas producen. Como bien anotan Pujadas y
Font, "Siguiendo a C. Delmas (1962): "Dejar esta
ordenación a la iniciativa privada equivale a … aceptar
todos los desequilibrios" (Pág.14).
Y, como desde la formación de las sociedades
complejas, estas han sido sociedades de clases, son los intereses
materiales de la clase social que detenta el poder
económico los que determinan la toma de decisiones. Esta
realidad parece querer soslayarse por parte de algunos
estudiosos: "La elección de las alternativas es una
decisión que queda completamente en el campo de los
juicios de valor" (Pujadas, pág. 25). La afirmación
anterior niega la existencia de indicadores objetivos,
independientes de intereses específicos, para valorar y
ponderar la viabilidad de las distintas alternativas. Uno de esos
indicadores cuantitativos es, por ejemplo, la huella
ecológica. Una vez establecido este parámetro
límite para las intervenciones humanas, quedaría
por decidir la repartición equilibrada, equitativa y justa
de los beneficios del territorio entre toda la
población.
El estudio citado establece cuatro "aproximaciones" a
los temas de la ordenación del territorio: la
política, la técnica/profesional, la de los agentes
económicos y la de los ciudadanos (Pujadas,
pág.25). En la realidad objetiva histórica, tres de
ellas han sido simples apariencias, expresiones o cartas
estratégicas de presentación de una sola: la de los
agentes económicos, es decir la satisfacción del
interés económico dominante, lo que se conoce como
la especulación del suelo o la especulación
inmobiliaria. En efecto, la instancia política siempre ha
estado determinada o subordinada a la económica; y la
supuesta neutralidad de la técnica también ha sido
desmentida por los hechos (los "intelectuales orgánicos",
definidos por Gramsci); los escasos técnicos que han
querido imponer la alternativa del bienestar común, pronto
han sido eliminados. De manera que la "aproximación
ciudadana", en la medida en que asuma su propia
reivindicación necesariamente tendrá que oponerse a
los intereses de quienes consideran al territorio simplemente
como otro de sus "bienes de capital", de propiedad privada y al
cual hay que extraerle el máximo beneficio en el
más corto plazo, lo cual es una fuente inequívoca
de la degradación del mismo y de todo su entorno medio
ambiental.
"La calificación del suelo es sin duda un factor
necesario para la implantación de nuevas actividades
productivas, pero dista mucho de ser una garantía efectiva
y completa de que estas actividades acabarán
implantándose". (Pujadas, pág. 366. Subrayado
mío)
Lo anterior significa que lo que la instancia
política (el Estado) planifica y propone, no determina las
acciones de la instancia económica (la empresa
privada).
En definitiva y a fin de cuentas todo el análisis
de la doctrina, la teoría, la metodología, la
aplicación práctica y los efectos en el corto,
mediano y largo plazo, indican que la planificación del
ordenación del territorio hasta la actualidad
únicamente busca[43]la optimización
del funcionamiento capitalista del territorio.
¿EXISTE UN ORDENAMIENTO DEL
TERRITORIO?
Como conclusión de los puntos anteriores parece
pertinente y justificado afirmar que, en la práctica, no
existe un real, objetivo, científico y técnico
ordenamiento del territorio ni planificación
física, sino que, a lo sumo, se formulan directrices y
normas cuyo cumplimiento no es obligatorio para los actores
fundamentales y determinantes del uso y ocupación del
suelo: los empresarios privados. En consecuencia, dichas
regulaciones y normas se quedan en el papel como ejemplos de
buenos propósitos y deseos. De manera que, al final de
cuentas, el territorio, junto con todos sus recursos y
características ambientales, es usado de manera
depredatoria y destructiva; por lo cual –y mientras se
mantengan estas condiciones- es imposible la sustentatibilidad de
las actividades de los seres humanos y del mismo
sistema.
Propuesta de
ordenamiento sostenible del territorio
5.1. CONDICIONAMIENTOS FILOSÓFICOS Y
CONCEPTUALES
En la medida en que la realidad no está
constituida por fenómenos aislados y solamente por un
procedimiento metodológico de aproximación a la
misma la primera fase de su conocimiento es el análisis,
esto es, la separación en sus componentes aparentemente
principales, el conocimiento objetivo de la misma (es decir la
reproducción en la mente del investigador de la
integralidad y complejidad de la realidad) solamente es alcanzado
cuando esa integralidad del sistema único es aprehendida
por el observador.
Aprehender el sistema en su integralidad implica, a
saber, conocer a cada uno y todos sus componentes, la naturaleza
esencial y fenoménica o aparencial de cada uno, las
interrelaciones entre ellos, la sinergia resultante de esa
interrelación múltiple, las relaciones de cada uno
y de la totalidad con el exterior del sistema; y cada uno de esos
componentes en su formación, evolución, devenir y
condiciones de equilibrio.
Una de las consecuencias de ese conocimiento es
reconocer que ni la ciudad ni los asentamientos humanos son
hechos singulares y aislados o autárquicos, es decir que
no se bastan a sí mismos ni pueden formarse ni vivir sin
el aporte del resto de componentes del sistema hábitat; en
consecuencia, todos los insumos que utiliza y los desechos que
expele afectan e impactan en todos los otros componentes de dicho
sistema; y esas afectaciones tienen un límite, pasado el
cual todo el sistema entra en crisis y amenaza ruina y
desaparición como tal.
La realidad anterior realmente es muy compleja, tanto
que al ser humano le cuesta muchísimo comprenderla y mucho
más aprehenderla[44]como lo anota el
profesor Mariano Vázquez Espí:
Pero los territorios concretos funcionan como casas para
muchos organismos a la vez. La combinatoria resultante entre la
extensión de la «casa» de cada organismo y su
solape o yuxtaposición con la del resto, en un territorio
concreto, es, de hecho, inabarcable para la
mente.[45]
Como derivado lógico de lo anterior, la
práctica de la intervención y transformación
de la realidad solamente puede ser positiva y no destructiva si
maneja toda la complejidad del sistema.
Una práctica particular, el ordenamiento del
territorio, para ser sustentable requiere como condición
inicial cambiar la concepción de la realidad y la
visión de la misma, desde una óptica focal y una
concepción fragmentaria, por yuxtaposición de
fenómenos, a una visión global y una
concepción holística y sistémica.
La imposibilidad de la sostenibilidad se produce de
manera exponencial a medida en que, como consecuencia del
crecimiento poblacional, el territorio se agota tanto por la
sobreexplotación del suelo y sus recursos al escasear el
alimento, como porque la "creciente acumulación de
residuos se convierte en fatalmente
tóxica"[46].
La realidad es un todo, un sistema, en el cual todos sus
componentes están en mutua interrelación, de manera
que cualquier cambio, cualitativo o cuantitativo de uno solo de
ellos, produce una afectación o cambio en todos ellos y,
en consecuencia, en todo el sistema. Haciendo una visión
parcial, útil únicamente para fines
didácticos, pero no real, dentro del ámbito del
planeta Tierra[47]el sistema está
integrado, básicamente, por 3 componentes: la naturaleza,
las transformaciones producidas en ella por las obras humanas, y
la sociedad humana. El sistema tiene una dinámica
específica, la cual, dentro de ciertos límites muy
estrechos y precisos, mantiene un equilibrio que le permite vivir
y recuperarse de las variaciones de cada uno de sus componentes y
de sus afectaciones sobre los demás (Gaia).
Lo anterior implica que cada componente tiene un
ámbito preciso de existencia y reproducción; si se
limita a actuar dentro de él, se mantendrá una
relación simbiótica[48]con los
demás componentes. Si se extralimita o excede su vida o
las condiciones de su reproducción fuera de ese
límite, afecta de manera negativa en los demás y en
todo el sistema, produciendo el riesgo de la extinción del
sistema.
En virtud de lo anterior, la misma frase "ordenamiento
sustentable del territorio" contiene una dicotomía o,
mejor dicho, contradicción; en el sentido que si
sólo el territorio va a ser ordenado, no hay posibilidades
de que sea sustentable. Tal vez sería mejor denominarlo
"re-organización sustentable del sistema hábitat".
No se trataría de una ordenación, porque el sistema
estuvo organizado y en equilibrio; la introducción o
cambio (cuantitativo o cualitativo) de las acciones humanas es la
que produjo un desorden, el cual se desea corregir, por ello, se
trata de un re ordenamiento.
Al igual que en toda actividad humana, lo primero que
hay que hacer es delimitar el espacio o ámbito en el que
se va a actuar. Por ejemplo, el tamaño y forma de la mesa
de trabajo, de la mesa de juego, de la habitación, del
campo de juego, del terreno en el que se va a construir, etc. En
el caso del territorio, hasta el día de hoy la
delimitación ha sido exclusivamente de dos tipos:
física y política. El primer tipo únicamente
considera los llamados accidentes naturales: ríos,
montañas, quebradas o cañones o similares. El
segundo tipo, que suele ser determinante, se fija estrictamente
(no vaya a ser que al extralimitarse se provoque una guerra) en
los límites establecidos por la política
administrativa, y claramente descritos en leyes y tratados
nacionales o internacionales; pero esos límites no pasan
de ser resultado de situaciones históricas de
apropiación y dominación de unos seres humanos
sobre otros, es decir, no son límites objetivos, sino que
surgieron hace muchos años y –en algunos casos,
siglos- de la satisfacción de intereses limitados y
mezquinos.
Se llega al extremo de la demencia en la fijación
mental en este tipo de límites, que conozco casos en que
el conocimiento de los riesgos de una erupción
volcánica y la delimitación del recorrido de los
lahares volcánicos desde la fuente hasta el mar se limita
al territorio de la instancia administrativa que pagó por
el estudio; o el diagnóstico de la movilidad vehicular en
una carretera se calcula a partir del límite de esa
instancia administrativa, como que los vehículos aparecen
por arte de magia en ese límite y desaparecen en el otro
límite. Este procedimiento no se diferencia en nada de
aquel de un agente de seguridad que persigue a los posibles
asaltantes hasta que salen del límite que le asignaron
vigilar.
La definición más utilizada de
"ordenamiento del territorio" es que está orientado a
asignar y ordenar los diversos usos del suelo que se desprenden
de las actividades humanas. Y que todo lo que no sea territorio y
usos del suelo debe ser considerado como una suerte de
apéndice externo, al cual hay que dar un tratamiento
secundario, tal como "protegerlo de los impactos" que pudiese
producir la actividad principal.
Los factores que impiden la sostenibilidad son, a saber,
los siguientes:
Crecimiento exagerado de la
población,Extensión exagerada, espontánea y no
controlada del territorio ocupado,Balance negativo en el consumo de materia y
energía: diferencia nula o déficit entre la
energía producida en el interior del territorio y la
consumida; déficit entre la produción y la
demanda de materia.Economía del despilfarro, en un
círculo continuo de producción de bienes,
distribución, consumo y nueva producción; en
cada fase consumo exagerado de recursos y expulsión
exagerada de desechos.Consumo constante y creciente de recursos minerales,
orgánicos y energéticos.Volumen exagerado y creciente de eliminación
de desechos de todo tipo.
El problema principal que se debe resolver para lograr
la sustentabilidad es sostener el crecimiento de la especie
humana, y conocer a partir de qué punto "tenemos demasiado
de algo bueno"[49]
"La sociedad necesita, y debe encontrar lo más
rápidamente posible, un modo de contemplar el territorio
en su totalidad, de manera que nuestra capacidad de
intervención (es decir, los medios tecnológicos) no
sobrepase nuestra capacidad de comprensión de las
consecuencias e impacto de los cambios
producidos"[50]
Para lidiar con el crecimiento, Odum apuntaba que bien
pudiera ser:
que las restricciones de uso de suelo y de agua sean en
la práctica la única forma de evitar la
superpoblación o la sobreexplotación de los
recursos, o ambas cosas a la vez… El lema una persona un
voto es válido, pero también lo es una persona una
hectárea[51]
De manera que la relación con la que hay que
lidiar es entre número de personas, número de
hectáreas globales necesarias para que ese número
de personas viva y se reproduzca, y biocapacidad del
territorio[52]
El "suelo, que constituye la base de más del 90%
de la producción mundial de alimentos. Uno de cada ocho
habitantes del planeta pasa hambre, y por ello es vital para la
seguridad alimentaria mundial que el suelo se gestione y restaure
convenientemente. El suelo también es fundamental para el
desarrollo sostenible y sirve de sustento para los servicios del
ecosistema, la conservación de la biodiversidad, la
adaptación al cambio climático y la
mitigación del mismo".[53]
Ahora bien, puesto que la biocapacidad del territorio es
finita, lo son también el número de
hectáreas globales; de manera que la variable que podemos
trabajar es el número de personas o, también, el
modo de vida de esas personas para que requieran de menos
hectáreas para su vida, o sea, el modo de vida.
Cada minuto, el proceso de desertificación
engulle 23 hectáreas de suelo terrestre, otras 5,5
resultan transformadas por la actividad de urbanización
(lo cual altera gravemente las funciones del suelo), mientras que
otras 10 sufren degradación, a raíz de lo cual el
suelo pierde su capacidad para sostener las funciones del
ecosistema. En términos humanos, el suelo es un recurso no
renovable. En la práctica, se está desposeyendo a
la tierra de su cubierta a un ritmo mucho más
rápido del necesario para regenerarla, lo cual plantea una
amenaza directa para la sostenibilidad.
[54]subrayado mío).
 Página anterior | Volver al principio del trabajo | Página siguiente  |