Construcción de sistemas locales de atención a la violencia familiar y sexual, en Ayacuho-Perú
ANTECEDENTES
En el marco del Convenio específico entre el
Reino de Bélgica y la República del Perú;
teniendo como instituciones de Co-gestión al Ministerio de
la Mujer y Desarrollo Social– MIMDES, a través del
Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS)
y a la Cooperación Técnica Belga(CTB), se ejecuta
el "Programa integral de lucha contra la violencia familiar y
sexual en Ayacucho"( PILVFS), con el objetivo
específico de diseñar y establecer sistemas locales
que permitan la prevención, atención y
protección de los casos de violencia familiar y sexual de
mujeres, niños, niñas y adolescentes en
Ayacucho, para lo cual opera, a través de su Equipo de
Asistencia Técnica-AT, como "gestor político", a
fin de alcanzar la sinergia entre instituciones comprometidas en
la reducción de la VFS , en las 11 provincias
ayacuchanas.
La limitada articulación de las intervenciones
públicas y privadas a nivel nacional, regional y local, ha
sido un factor que ha mermado la capacidad del Estado para una
efectiva Prevención, Atención y Protección
de casos de Violencia Familiar y Sexual (VFS) en el Perú.
Por esta razón, en un entorno político de
énfasis en la descentralización , el MIMDES, en su
condición de ente rector del Estado Peruano en la lucha
contra la VFS, a través del PNCVFS, lidera la
concertación interinstitucional, en el marco de un Sistema
Nacional Descentralizado de Atención – SNDA a ser
implementado, en el cual las diferentes autoridades de los
Gobiernos sub nacionales deberán asumir una mayor y mejor
coordinación, a fin de contribuir eficiente y eficazmente
a la reducción de la VFS.
Particularmente en Ayacucho, la realidad nos demuestra
que, pese a los esfuerzos institucionales por estructurar
procesos de coordinación y articulación para la
prestación de servicios integrados e integrales de
Atención a la VFS, aún se observan muchas
deficiencias. Por ello, la asistencia técnica del
PILVFS-II, es fortalecer las capacidades de las Gerencias de
Desarrollo Social del Gobierno Regional y de los Gobiernos
Municipales. Además, una serie de actores institucionales
del Estado, involucradas en la lucha contra la VFS
(Policía, Ministerio Público, Poder Judicial,
Ministerio de Salud, Centros de Emergencia Mujer-CEM/MIMDES,
UGEL-Ministerio de Educación, Defensoría del
Pueblo, etc.); autoridades locales, en particular Regidores;
autoridades comunales, jueces de paz, etc. , son beneficiados de
las acciones del Proyecto.
En ese Panorama de actores organizacionales, el PILVFS
asume el rol de ente facilitador y movilizador, que no reemplaza
a esas instituciones, sino que las fortalecerá en el
ámbito de sus roles, competencias, responsabilidades y
propósitos. Su papel es apoyar su articulación y
esfuerzo mutuo, a fin de que asuman un papel activo en la
construcción de un eficiente Sistema Articulado de
Prevención y Atención a la VFS, en los niveles
local, regional y nacional.
Con muy pocas experiencias nacionales e internacionales
para guiar el esfuerzo de construir Sistemas Locales de
Atención a la VFS, entre los años 2004 y 2007, se
ejecutó la Primera Fase del PILVFS, en las provincias de
Huamanga, Huanta, La Mar y Vilcashuamán. Al final de esta
primera fase se hizo necesario sistematizar el modo cómo
operan las autoridades que atienden la Violencia Familiar y
Sexual. Los resultados de este trabajo están contenidos en
el Documento "Sistematización de los Modelos de
Atención a la Violencia Familiar y Sexual existentes en
las Zonas Urbanas y Rurales de Ayacucho" publicado en abril del
2007, cuya importancia radica en que contiene
sistemáticamente las experiencias del PILVFS
I, en respuesta a la urgencia en un modelo de atención
integral a la Violencia Familiar con participación de las
instituciones vinculadas con el tema.
En la actual Segunda Fase del PILVFS (2008-2011), desde
abril del 2009, se vienen realizando talleres y otros eventos
participativos, en Huamanga, Huanta, La Mar, Cangallo, Fajardo,
Huancasancos, Vilcashuamán, Parinacochas, Paucar del Sara
Sara, Sucre y Lucanas, con el objetivo de establecer construir un
Sistema de Prevención y Atención de la Violencia
Familiar y Sexual, en cada una de estas provincias, cuyos
resultados han sido sistematizados en el documento "
Construcción de Sistemas Locales de Prevención y
Atención a la Violencia Familiar Y Sexual , en
Ayacucho"
Como vemos, el PILVFS tiene una experiencia conceptual,
metodológica y operativa en el diseño y
establecimiento de Sistemas Provinciales de Prevención y
Atención de la Violencia Familiar y Sexual, en Ayacucho, y
el presente documento pretende sistematizar los conceptos,
enfoques y experiencias que han tenido lugar en el proceso de
construcción de estos sistemas.
Sistematizar experiencias, significa entender por
qué un proceso se está desarrollando y entender e
interpretar lo que está aconteciendo, a partir de un
ordenamiento y reconstrucción de lo que ha sucedido. Por
lo tanto, en este documento hacemos un ordenamiento de los
conceptos, enfoques, informaciones de experiencias y hechos
nacionales e internacionales, que han intervenido en el proceso
de construcción dichos sistemas en Ayacucho, para
comprenderlo, interpretarlo y así aprender de nuestra
propia práctica, compartir nuestros aprendizajes con otras
experiencias similares, y para contribuir al enriquecimiento de
la teoría y los esfuerzos institucionales de generar e
implementar políticas públicas, relativas a la
VFS.
Con este documento, el PILVFS pretende contribuir a
disminuir el riesgo de que las instancias de emisión de
políticas, planeación, formulación y
ejecución de nuevos programas y proyectos relacionados con
la lucha contra la VFS, cumplan su función con un alto
grado de error estratégico y escaso impacto.
Capitulo 1
BASES
CONCEPTUALES Y ENFOQUES PARA ABORDAR EL PROBLEMA DE LA VIOLENCIA
FAMILIAR Y SEXUAL
En este Capítulo se exponen los
conceptos y enfoques que sustentan la construcción de
sistemas, para la prevención y atención de la
VFS.
I.1.
DEFINICIÓN Y ENFOQUE DE SISTEMAS
La teoría general de sistemas (TGS)
surgió con los trabajos del biólogo alemán
Ludwig von BERTALANFFY, publicados entre 1950 y 1968, en el
intento de lograr una metodología integradora para el
tratamiento de problemas científicos. El concepto de
sistema pasó a dominar las ciencias, y principalmente, la
administración.
Por definición un Sistema es: "un conjunto
de entidades caracterizadas por ciertos atributos, que tienen
relaciones entre sí y están localizadas en un
cierto ambiente, de acuerdo a un cierto objetivo común", o
"un conjunto de elementos interdependientes e ínter
actuantes"; o "un grupo de unidades combinadas que forman un todo
organizado y cuyo resultado (output) es mayor que el resultado
que las unidades podrían tener si funcionaran
independientemente" (1). Es decir, la
palabra "sistema" tiene muchas connotaciones, y su
definición depende del interés con el que se
pretende analizarlo. Por lo tanto, es una cuestión de
enfoque.
El enfoque de los sistemas es una manera de
enfrentar un problema que toma una amplia visión, que
trata de abarcar todos los aspectos, que se concentra en las
interacciones entre las partes de un problema considerado como
"el todo". Es un enfoque integral porque se tiende hacia el
análisis de la totalidad de los componentes o aspectos
bajo estudio y de sus interrelaciones. No aborda un aspecto
específico del sistema sin abordar previamente sus
objetivos y principales características. Este enfoque ha
sido usado por las ciencias físicas, biológicas y
sociales, y es el marco de referencia para la integración
de la teoría organizacional moderna
Bajo el enfoque sistémico, totalidad de un
fenómeno no es igual a la simple suma de sus partes
(enfoque cartesiano), sino algo diferente y superior y de la
interrelación de dos o más partes resulta en una
cualidad emergente que no se explica por las partes consideradas
separadamente. Por lo tanto, cualquier estimulación en
cualquier unidad del sistema afectará todas las
demás unidades, debido a la relación existente
entre ellas. El sistema siempre reaccionará globalmente a
cualquier estímulo producido en cualquier unidad. Es
decir, la verdadera estructura de un sistema es la red de
relaciones entre los elementos. Consecuentemente el
análisis de estas relaciones es esencial para comprender
la evolución del sistema.
(2).
Las actuales modificaciones profundas, como resultado de
la acción humana sobre los equilibrios ecológicos,
económicos y sociales, han desencadenado problemas de gran
magnitud, que afectan sistemas cada vez más complejos, con
crecientes interconexiones e influencias recíprocas. Esta
aparición de múltiples problemas y conflictos son
difíciles de abordar con enfoques tradicionales, y los
intentos de soluciones fragmentarias, basadas en paradigmas
cartesianos, son inoperantes.
I.2. ENFOQUE
SISTÉMICO PARA EL ABORDAJE DEL PROBLEMA DE LA VIOLENCIA
FAMILIAR
EL proceso de aprendizaje sistémico y el nuevo
contexto social complejo, permiten percibir y aceptar que el
abordaje del fenómeno de la Violencia debe ser cada vez
más reformulado, avanzando desde una visión
simplificadora y de explicaciones mono causales, hacia una
comprensión de mayor complejidad estructural. Es decir, la
violencia contra las mujeres no se puede atribuir a una sola
causa, es un problema que obedece a factores sociales,
psicológicos, legales, culturales y
biológicos.
Como vemos, la Violencia Familiar es compleja y se
deriva de múltiples factores, para erradicarla hay que
desarrollar medidas de intervención orientadas a abordar
todas las dimensiones, partiendo del marco normativo e
instrumentos de políticas públicas y de un marco
conceptual adecuado a las particularidades de la
problemática, con una visión integral y
multisectorial, con acciones de prevención,
atención y protección .
(3).
En relación con lo dicho, uno de los desarrollos
conceptuales usados para dar cuenta de la complejidad de la
violencia e intentar una aproximación integral y
holística, bajo el enfoque sistémico, para
desarrollar medidas de erradicación, es el llamado "Modelo
Ecológico" recomendado por especialistas en el tema y
descrito en dicha guía de intervención
(4) . Este modelo procede del
ámbito de la ecología
humana(5), trata de integrar
explicaciones causales de diversas órdenes proporcionadas
por diversas disciplinas a partir de la idea, de que los seres
humanos se encuentran inmersos en un conjunto de relaciones que
pueden ser miradas como sistemas o ecosistemas que se contienen
los unos a los otros. Así este orden de relaciones
tendrá al individuo al centro con sus relaciones
más inmediatas como los de su pareja o familia, seguidas
por las de su comunidad, barrio o lugar de trabajo y en un lugar
más amplio por el contexto social mayor al que pertenece
país, cultura etc.
En la práctica estas características
conceptuales permiten:
Realizar un esfuerzo para asumir una
comprensión compleja y multi causal de la
violencia.
No sólo aproximarse a explicaciones
causales, sino decidir sobre orientaciones de prevención y
políticas públicas.
Integrar las explicaciones elaboradas desde
distintas disciplinas.
No pretende constituirse en un conocimiento universal.
Exige para su aplicación la mayor cantidad y calidad de
conocimiento local relativo a la sociedad y a la cultura sobre la
cual se trabaja y al mismo tiempo permite el
diálogo.
La siguiente figura ilustra lo
dicho.
Como vemos, el problema de la violencia contra las
mujeres es de tal complejidad que su solución requiere de
políticas y acciones coordinadas estratégica e
intersectorialmente con la participación tanto del Estado
como de la sociedad civil. Por ello el PILVFS sustenta su
actuación, en un modelo sistémico de
atención integral a la violencia familiar con
participación de las instituciones vinculadas con el tema.
Este se viene construyendo en el camino, en función a las
características de las zonas urbanas y rurales en
Ayacucho.
De acuerdo con dicho Modelo, se denomina Sistema de
intervención Local, al abordaje integral y articulado
en cada nivel territorial- departamental, provincial, distrital
y/o comunal- donde la Prevención, Atención y
Protección de la violencia familiar y sexual, se
constituyen en componentes o sub sistemas estratégicos del
Sistema Local, entre los cuales se da una interacción
dinámica, dado que por ejemplo, cuando se está
desarrollando el proceso de atención a la víctima,
al brindarle la información de las causas y consecuencias
de la violencia se están dando medidas de
prevención para futuras agresiones; cuando se dan medidas
de protección, también se está dando medidas
de prevención, por lo tanto son componentes del sistema
que están íntimamente relacionados ,como ilustra la
siguiente figura :
En este sentido, PILVFS busca la articulación
institucional, desde lo nacional, regional y local, a fin de
lograr colocar el tema en la agenda pública,
transversalizar políticas de lucha contra la VFS, y
mejorar la calidad y cobertura de atención y
prevención. Y el efecto sostenido o persistencia de sus
logros, esta en dependencia directa de la configuración de
las organizaciones participantes, de su estabilidad y de su
capacidad de adaptación. La siguiente figura
ilustra lo dicho. (6)
Toda víctima de violencia pertenece a una red
formal o informal (sistemas) de relaciones personales, sociales e
institucionales, que se desarrollan en un determinado Territorio
(Distrito, Provincia, Región, País). En este
sentido, es necesario entender que, la ruta
crítica que sigue una Mujer afectada por la
Violencia, una vez que "rompe su silencio" es un proceso
complejo, debido a la cantidad de factores que impulsan o
inhiben a ella a buscar ayuda, entre ellos: la
información, el conocimiento, sus percepciones y
actitudes, los recursos disponibles, su experiencia previa, la
valoración sobre la situación y los apoyos u
obstáculos sociales e institucionales encontrados. De
hecho, las mujeres transitan por múltiples rutas e
itinerarios antes de encontrar una solución definitiva en
su entorno social e institucional. Por lo tanto, resulta
ineludible dar especial atención a cuestiones
organizacionales e institucionales.
De acuerdo con Douglas NORTH (1994)
(7), Las instituciones son las
reglas de juego en una sociedad y estructuran incentivos en el
intercambio humano, sea político, social o
económico. Pero, no hay institucionalidad sin
organizaciones. Tal como indica Manuel CASTELLS
(8), las formas de
organización no se desarrollan en un vacío social:
tienen sus raíces en las culturas y las instituciones. A
la sociedad actual se le denomina sociedad del
conocimiento o sociedad de las organizaciones, porque
los conocimientos no producen nada por sí mismos, y
sólo pueden volverse productivos cuando se integran a una
tarea organizacional.
En contraste con la visión cerrada, mecanicista
(cartesiana) (9), la
teoría de los sistemas habla de estructuras
abiertas, donde los individuos interactúan entre sí
y con el ambiente, para el intercambio de recursos para su
subsistencia y progreso. Esta permite hacer una
aproximación a una representación figurativa de las
organizaciones, haciendo referencia a las interacciones
dinámicas que efectúan los sujetos entre
sí y con otros, en diferentes niveles
contextuales (sub sistemas y sub parasistemas), dando lugar
a una estructura holística..
La siguiente figura ilustra Modelo Organizacional
Sistémico (10)
El PILVFS II tiene como aliados y como población
objetivo a instituciones y organizaciones, y sus efectos
sostenidos están condicionados por la capacidad de
rendimiento de estas, para enfrentar el Problema de la VFS. Por
lo tanto, una forma de aplicación práctica del
enfoque sistémico es considerar a una
organización como un "Sistema Abierto" que
para ser exitosa debe estar en interacción y equilibrio
dinámico con su medio externo, en el que hay
también otras organizaciones.
Los nuevos enfoques y métodos de
producción de bienes y servicios de las organizaciones,
privilegian, cada vez más, los conceptos sistémicos
de desarrollo organizacional, con una institucionalidad proactiva
que vincula los esfuerzos de todos los protagonistas, disponiendo
de nuevas técnicas y herramientas participativas de
gestión.
En consecuencia, podemos indicar que el rendimiento de
una organización no se limita sólo al valor
añadido de sus productos (bienes o servicios), sino que
afecta también a las formas de cooperación con
otras organizaciones y su capacidad para adaptarse a nuevas
tareas. Ello determina que en un determinado territorio existan
sistemas de co-producción, a los que podemos denominar
"sistemas organizacionales articulados" o "redes
organizacionales, formales e informales", sobre los cuales
trataremos a continuación.
Como se ha indicado, cada sociedad tiende a generar sus
propios mecanismos organizativos y la función de toda
organización es la integración de conocimientos
especializados en una tarea común. Pero cuando esa
tarea, alcanza una cierta complejidad (como es el caso de la
prevención y atención a la VFS) esta no puede ser
asumida por una sola organización y se deben gestionar
acuerdos de cooperación, generándose así
sistemas de co-producción o sistemas inter
organizacionales o Sistemas organizacionales
articulados.
Podemos entender a los sistemas inter organizacionales o
redes como patrones relativamente estables de acuerdos e
interrelación entre actores organizacionales
interdependientes, que se constituyen en torno a determinados
0bjetivos (Productos) o Tareas comunes. Estos
sistemas se forman, mantienen y cambian a través de la
interacción.
La construcción de redes de cooperación
organizacional se justifica porque las organizaciones hoy
están inmersas en un entorno complejo y cambiante
(11). Esos acuerdos de
cooperación están basados en la confianza
entre las partes para objetivos, y en productos o tareas
muy concretos, dando lugar a una nueva forma de gestión y
estrategias organizacionales, a una cooperación y a la vez
a una competencia colectiva
(12).
El funcionamiento en red se ha transformado en una forma
fundamental de organización en todos los ámbitos de
la sociedad donde las actividades dominantes se organizan en cada
vez más en redes y constituye una fuente crucial de
poder.( 13). Una organización
pública o privada eficiente tiene como cultura
organizacional la gestión de arreglos de
cooperación inter organizacional (alianzas, redes,
sistemas articulados, etc),
Bajo el enfoque sistémico, una red o sistema
organizacional articulado responde a un propósito u
objetivo o tarea y, como sistema abierto, esta red
también intercambia materia y energía con el
ambiente que la rodea, (una compleja malla o red de
organizaciones). Se puede afirmar que, nuestro bienestar
general esta atado a una malla del "bienestar de estos sistemas",
porque dependemos de la calidad de sus decisiones y de sus
relaciones inter organizacionales.
De acuerdo con lo dicho, una forma de aplicación
práctica del enfoque sistémico, es visualizar
una red organizacional como un sistema abierto, caracterizado
por la calidad de las relaciones (líneas rojas) entre las
organizaciones conformantes del sistema articulado, como se
ilustra en la siguiente figura (14)
:
Martha RIZO (15), indica
que, "el atributo fundamental de una red organizacional es la
construcción de interacciones para la resolución de
problemas y satisfacción de necesidades. Su lógica
no es la de homogeneizar a los grupos sociales, sino la de
organizar a la sociedad en su diversidad, mediante la
estructuración de vínculos entre grupos con
intereses y preocupaciones comunes. De alguna manera, las redes
implican un desafío a la estructura piramidal, vertical,
de la organización social y proponen una alternativa a
esta forma de organización que pueda hacer frente a las
situaciones de fragmentación y desarticulación que
se vive en la actualidad."
Los que impulsamos la construcción de sistemas
organizacionales articulados, debemos tener en cuenta que la
organización en red genera, a su vez, profundos cambios en
los enfoques, conceptos y practicas gerenciales en las
organizaciones involucradas. Es decir, para que las
organizaciones actúen con eficiencia en estos Sistemas
Articulados deben experimentar, en su interior, cambios
paradigmáticos en sus instrumentos de
gestión.
La cooperación ínter organizacional es la
capacidad de una organización líder de forjar
relaciones de largo plazo con confianza y comunicación
intensiva; estas relaciones están referidas a nuevas
técnicas de gestión y organización de la
producción de bienes y servicios.
Conceptualmente, los territorios (Distrital, Provincial,
Regional o Nacional) son considerados como sistemas
vivos, en los que interactúan actores organizacionales.
Pero, además debemos aceptar que, en la realidad actual,
las organizaciones se mueven en un espacio que trasciende de lo
físico a lo virtual. Se trata de una realidad compleja,
sin fronteras llamado el espacio cibernético, en donde
predomina lo intangible, en donde la concepción
clásica de la teoría de sistemas, resulta
insuficiente para explicar la fenomenología de los planos
contemporáneos en que se producen las relaciones, se
construye el conocimiento y otras manifestaciones que acontecen
en esta realidad compleja.(16). En
estos nuevos escenarios las instituciones vinculadas a la lucha
contra la VFS también están inmersos en redes que
trascienden lo local, regional y nacional.
Capitulo 2
LOS SISTEMAS DE
PREVENCION Y ATENCION A LA VEZ, COMO INSTRUMENTOS DE GESTION DE
POLITICAS PUBLICAS
II.1. ENFOQUES
FUNDAMENTALES.
Como fuera sustentado en el capítulo anterior, la
institucionalidad construida en las décadas pasadas, con
organizaciones cerradas, no responde a los nuevos desafíos
que nos plantea las tendencias y escenarios actuales
(17 ). Para llevar a cabo la tarea
global y compleja de Diseñar y establecer sistemas
locales que permitan la prevención y atención
de la VFS, el PILVFS II debe fundamentar su actuación en
el enfoque de sistemas abiertos.
El enfoque de sistemas
abiertos(18) es un referente
integrador para las modernas organizaciones y para la
práctica de gestión pública. Con base en
este enfoque, se puede afirmar que, la colaboración entre
servicios, instituciones, proyectos y actores, pone en juego una
pluralidad de recursos y competencias que, si amalgamadas en un
diseño unitario (una estrategia compartida) y organizadas
en red, potencia la acción de cada uno de los
participantes. Las redes pueden tener en distintos momentos
diferentes formas de articulación, no existiendo una forma
única y fija en el tiempo y si unas relaciones
dinámicas.
La experiencia en construcción de los Sistemas
Nacionales de Prevención, Atención y
Protección de la Violencia Familiar, en América
Latina, demuestra la validez y pertinencia del enfoque de
sistemas abiertos, que permite una representación
simbólica de las organizaciones que, para garantizar su
supervivencia y eficiencia, necesitan del intercambio y
cooperación inter organizacional.
En concordancia con ello, Ana HIDALGO
(19) manifiesta que el enfoque
sistémico es más congruente con las
características del problema, de la VFS, que demanda un
abordaje integral, porque esta no es competencia de un solo
sector, exige cobertura e impacto nacional de las acciones, y da
la garantía de permanencia y sostenibilidad en el tiempo,
pues se trabaja hacia la transformación de patrones
socioculturales de largo plazo.
Al abordar el problema de la VFS, hay que tener en
cuenta que en la puesta en marcha y gestión de las redes
institucionales; la primera responsabilidad recae en los actores
gubernamentales, es decir, en la administración
pública. Es en este punto donde se empata el tema de las
redes institucionales con el de la gobernabilidad e
implementación de políticas públicas.
(20), como detallamos a
continuación.
II.2. LOS
SISTEMAS DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN A LA VIOLENCI
FAMILIAR COMO INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DE POLÍTICAS
PÚBLICAS.
Según la OPS, uno de los retos más
importantes para el diseño de leyes y políticas
sobre la violencia intrafamiliar contra las mujeres es
describirla como tema de políticas públicas. Pero,
como indica Carlos ALZA (21), las
políticas no son leyes, ni planes, ni directivas, ni actas
de acuerdos. Estos son sólo instrumentos en los que se
expresan políticas públicas, decisiones destinadas
a generar resultados para el ciudadano y la comunidad. Las
políticas públicas aparecen como procesos
decisionales complejos (una red compleja de fuerzas que
conduce a la autoridad a la toma de decisiones). Esta
visión rompe la irreal disociación entre decisiones
técnicas y políticas y enfatiza más bien los
procesos y argumentaciones que conducen a que dicha
decisión sea tomada.
En este sentido, siendo el poder ejecutivo quien
establece la política pública y gestiona la misma,
a menudo provoca "fallas", cuando sus decisiones son tomadas por
funcionarios, sin la mayor consulta o sin tener en cuenta las
prioridades y/o expectativas de los ciudadanos y sus
organizaciones y por ende de la sociedad.
Por lo tanto, es necesario poner énfasis en los
arreglos organizacionales para los procesos de decisión.
Esto permitiría identificar, comprender y analizar las
"prácticas" que conducen a la decisión
pública, tanto como generar herramientas para planificar,
programar y contar con una visión estratégica en
las políticas públicas; así como
diseñar e implementar mejor la participación y
deliberación pública, tanto como la
coordinación y colaboración inter organizacional
para una acción organizacional sistémica y
articulada. (22).
En concordancia con lo dicho, el abordaje de la
violencia familiar requiere respuestas multisectoriales,
interdisciplinarias y en diferentes niveles. Así, las
políticas públicas nacionales deben ser no
sólo aplicadas, sino también adaptadas y
retroalimentadas desde el nivel regional y local, mediante las
redes o sistemas organizacionales locales, que generarán
los insumos para la formulación de políticas y para
su adecuación a la realidad concreta.
A continuación se pone en relieve la experiencia
en el diseño y construcción oficial de los Sistemas
Nacionales y Sub nacionales de Prevención y
Atención de la VFS, como instrumentos de gestión de
políticas públicas, en algunos países
latinoamericanos y en el Perú :
II.2.1. LOS SISTEMAS NACIONALES DE
PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE LA VFS, COMO INSTRUMENTOS
DE GESTIÓN DE POLÍTICAS
PÚBLICAS.
Luz RIOSECO (23), manifiesta
en un informe preparado para la CEPAL, que una de las
limitaciones de los programas nacionales de prevención y
atención a la Violencia Familiar que se han llevado a cabo
en muchos países de América Latina, son una suma de
acciones aisladas, que generalmente obedecen más a
políticas de difusión, o de sensibilización
sobre el tema, que a una política integral, posible de
evaluar.
En ese mismo sentido, Ana HIDALGO (
24) manifiesta que las instituciones o
sectores estatales de América Latina que han
pretendido desarrollar de manera aislada políticas de
atención y/o prevención de la VFS
rápidamente han topado con la necesidad de la
coordinación con otras entidades para optimizar el
resultado de sus propias acciones. "No es fácil en
nuestros países desarrollar políticas
públicas en el área social en un contexto de
reducción del gasto público y fuertes tendencias
orientadas a reducir la participación activa del Estado en
la gestión social. Esto nos obliga a encontrar respuestas
creativas que trabajen con los recursos institucionales
existentes promoviendo su reorganización operativa y su
especialización. Por esta razón, se debe apostar
por el diseño e implementación de una
política pública nacional institucionalizada a
través de lo que se ha denominado el Sistema Nacional para
la Atención y Prevención de la Violencia
Intrafamiliar.
A continuación se resaltan algunas experiencias
sobre los Sistemas nacionales de Prevención y
Atención de la VFS:
En Costa Rica, a partir de los antecedentes y los
problemas identificados, se diseña y propone la
ejecución de políticas de intervención
integral, entendida como proceso y como sistema
(Interdisciplinario, Interinstitucional e Intersectorial/ Local,
Regional y Nacional). "Es un hecho comprobado que la
fragmentación de servicios y programas tiene un impacto
negativo en la calidad, consistencia y responsabilidad de la
respuesta que reciben las personas afectadas por la violencia.
Una respuesta inconsistente no sólo es poco efectiva sino
que, en algunos casos, sirve también para
revictimizar a quienes busca apoyar. Paralelamente, el
aislamiento, la poca difusión y los problemas de
accesibilidad de algunos de estos servicios hace que los mismos
sean poco aprovechados por las personas afectadas. A partir
de la experiencia de Costa Rica, solo un plan nacional
estructurado y basado en la coordinación y
planificación interinstitucional e intersectorial
posibilita responder a la complejidad de la problemática
de la VFS, además de ser más costo
eficiente.
En la República Dominicana, se han establecido
acuerdos de trabajo con objetivos comunes e integrados a los
procesos de reforma y modernización del Estado y la
justicia, mediante el fortalecimiento de los servicios
proporcionados por las diferentes instituciones involucradas en
la atención a las víctimas de violencia, para dar
un enfoque integral, multidisciplinario y multi- sectorial a la
problemática de la Violencia contra la mujer e
intrafamiliar.
En Argentina, se ha creado el "Sistema Único de
Prevención, Asistencia y Derivación contra la
violencia intrafamiliar, doméstica y sexual", con el
objetivo de erradicarla, mediante la integración de
políticas, de recursos institucionales y económicos
afectados a la temática. Es el conjunto de instituciones,
organismos y entidades gubernamentales y no gubernamentales que
formulan, coordinan, ejecutan y evalúan las
políticas públicas, programas y acciones a nivel,
nacional regional y municipal
En Chile, según la corporación Domos, "El
Plan Nacional contra la Violencia Intrafamiliar en Chile es la
sumatoria de las acciones de cada ministerio y servicio puestas
en el papel como un todo. No hubo, ni hay, un pensar colectivo,
intersectorial de lo que el país necesita para erradicar
la violencia doméstica y familiar y, por tanto, no hay
tampoco un presupuesto integral o acorde a los objetivos, ni
evaluaciones y seguimientos del Plan como tal; cada entidad hace
lo que puede o lo que el nivel de sensibilidad,
comprensión y recursos le permiten".
En el Perú, desde 1993, la Ley Nº 26260
–Ley de Protección contra la Violencia Familiar- y
sus modificatorias posteriores, es la norma que establece la
política del Estado frente a la violencia familiar. En
materia de coordinación intersectorial, resalta la
creación y el funcionamiento de la Mesa Nacional
Multisectorial para la prevención y atención de la
violencia familiar, desde 1997. Se trata de una instancia de
coordinación de acciones y concertación de
objetivos de naturaleza intersectorial e interinstitucional con
envergadura nacional. En ella se encuentran representados todos
los sectores públicos con responsabilidad de atender la
violencia familiar desde sus distintos mandatos
específicos.
El 26 de abril del año 2001 fue creado el
Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual en el
seno del Ministerio de Promoción de la Mujer y el
Desarrollo Humano como órgano encargado de diseñar
y ejecutar, en el nivel nacional acciones y políticas de
prevención y apoyo a las personas involucradas en hechos
de violencia familiar y/o sexual. En este contexto se
ejecutó el "Plan Nacional contra la violencia hacia la
mujer: 2002-2007" y se ha formulado el "Plan
Nacional contra la violencia hacia la mujer: 2009-2015", en
proceso de socialización en los niveles sub
nacionales.
En agosto del 2007, a iniciativa del MIMDES, el Consejo
de Ministros aprobó el Proyecto de Decreto Supremo,
mediante el cual señala Criterios que sustentan la
Política Nacional en materia de Violencia Familiar y
Sexual, de cumplimiento obligatorio para todos los
Ministerios e instituciones Publicas del Gobierno
Nacional:
• Enfoque de intervención integral.-
Entendida como la intervención de las instituciones
publicas del nivel nacional, regional y local en la
prevención, atención, protección y
recuperación de las personas afectadas par situaciones de
violencia familiar y sexual.
• Optimización y articulación de
los servicios públicos.- Entendida coma la
articulación en la prestación de los servicios
cíclicos y el uso racional de sus recursos en los niveles
nacional, regional y local para hacer frente a la violencia
familiar y sexual.
• No re victimización.- Entendida
como la protección que el Estado debe brindar a las
personas afectadas par la violencia familiar y sexual a fin de
evitar que las Entidades Publicas mediante sus procedimientos,
revivan innecesariamente los hechos o generen nuevas
circunstancias que vulneren su integridad y sus derechos coma ser
humano.
Establece, además, la creación e
implementación del Código único de
Identificación de las personas afectadas por violencia
familiar y sexual en los servicios públicos que
componen el sistema de atención, para su registro y
seguimiento.
La implementación del código
único, de Identificación de casos de violencia
familiar y sexual será de responsabilidad de as
Ministerios de la Mujer y Desarrollo Social, Justicia, Interior,
Salud así coma del instituto Nacional de
Estadística e Informática. Lamentablemente, este
Decreto Supremo (ver copia en el anexo) aún no ha sido
oficialmente emitido ni puesto en vigencia.
En la actualidad, aunque en cada una de las
instituciones nacionales reporten un trabajo de
coordinación inter-institucional, es importante resaltar
que esta cooperación ha respondido a los programas de cada
institución, y no a la existencia de una política
clara que oriente y genere los lineamientos y áreas de
intervención articulada, tal como se esperaba del indicado
Proyecto de Decreto Supremo. La limitada articulación de
las intervenciones públicas y privadas a nivel nacional,
regional y local, ha sido un factor que ha mermado la capacidad
del Estado.
La nueva estrategia nacional, contenida en el Plan
Nacional Contra la Violencia Hacia la Mujer. 2009-2015, en la
cual se ancla el PILVFS II, considera los siguientes principios
de gestión: 1. Políticas públicas basadas en
resultados, 2.Desarrollo de planes anuales que incluyan las
acciones del Plan Nacional, 3.Democracia participativa y 4.
Intersectorialidad e intergubernamentalidad, el cual responde a
la necesidad de integrar todos los esfuerzos necesarios de las
instancias sectoriales y de los otros poderes públicos
(Judicial y Legislativo), encargados de diseñar,
implementar y fiscalizar las políticas públicas.
Implica, además, responder al reto de la
descentralización, que demanda obligaciones en los
distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local), pero
cuyas políticas deben tener ejes comunes, siendo uno de
estos, la erradicación de la violencia hacia la
mujer.
II.2.2. LOS SISTEMAS SUB NACIONALES DE
PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE LA VFS, COMO INSTRUMENTOS
DE GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS, EN LOS
NIVELES REGIONAL Y MUNICIPAL.
La mayoría de los países de América
Latina y el Caribe han desarrollado leyes y programas nacionales
para combatir la violencia contra la mujer, que han conllevado a
la creación de servicios judiciales, de salud y de
educación adecuados a esta tarea. Estos servicios, por lo
general, han beneficiado a las grandes ciudades. Solamente
algunas legislaciones incluyen medidas específicas, en
algunos casos basadas en los presupuestos públicos y/o
apoyadas por procesos de descentralización, para
planificar y adoptar políticas contra la violencia
doméstica a nivel subregional y
municipal.(25).
Las políticas locales sobre violencia contra la
mujer constituyen uno de los medios más eficaces para
atender las necesidades locales, facilitar el acceso a los
servicios, incrementar la calidad y equidad en la
prestación de los mismos y aumentar la
participación de distintos actores en combatir este
flagelo.
Un ejemplo de diseño de políticas locales
sobre violencia contra la mujer lo ofrece la República
Dominicana. En el marco de la validación del "Modelo de
leyes y políticas sobre violencia intrafamiliar contra las
mujeres" se diseñaron las "Políticas municipales
para la prevención y atención integral de la
violencia intrafamiliar/doméstica contra las mujeres en
Los Alcarrizos". (26).
En Argentina, con la finalidad de abordar la Violencia
Familiar, la Mesa Intersectorial de Violencia de la
provincia de Buenos Aires, prevista por el marco legal, ha
propuesto el Sistema Provincial Integrado de
prevención y atención de las víctimas de
violencia familiar, que se construye a partir de la
generación de políticas integrales, articuladas
interinstitucionalmente y fortalecidas en el marco de la Red
de instituciones dedicadas a la materia, teniendo en cuenta
que esta red también está prevista en el marco
legal vigente. (27).
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