Introducción
Podemos definir la función administrativa, como
la actividad de los órganos centralizados o
descentralizados y de la misma manera, la actividad de los
órganos legislativos y judiciales; mediante esta
función el Estado entra en relación con los
particulares, como sujeto de derechos, gestor del interés
público. De ahí, la distinción entre la
función de crear el derecho (normativa), de aplicar el
derecho imparcialmente (jurisdiccional), y de actuar en
relaciones jurídicas como sujeto de derecho, al gestionar
el interés público (administrativa).
La referida función administrativa se manifiesta
a través de actos o de hechos jurídicos,
distinguiéndose los primeros como las decisiones,
declaraciones o manifestaciones de voluntad o de juicio,
productoras de un efecto jurídico directo, el nacimiento,
modificación o extinción de un derecho o deber
jurídico de un sujeto de derecho; y los hechos como las
actuaciones materiales, las operaciones técnicas
realizadas en ejercicio de la función administrativa,
aunque pueden manifestarse actos que no son ejecutados, o hechos
realizados sin una decisión previa formal.
En la materialización concreta de esta actividad
administrativa del Estado, pueden lesionarse los derechos de los
ciudadanos por lo que resulta ineludible la existencia de
mecanismos de control de esta actividad, que garanticen no
solamente la observancia de la legalidad, sino también el
logro de las aspiraciones de los ciudadanos que en definitiva son
los titulares de la soberanía. Dentro de los mecanismos
universalmente reconocidos se encuentran la Protección
Judicial, no solamente en el plano nacional sino también
en el plano supranacional, existen además, la
Defensoría del Pueblo y los Tribunales
Administrativos.
El Derecho Administrativo moderno se
edifica a partir del respeto al orden jurídico y en la
acción efectiva en procura del bienestar y el bien
común.[1]
La tendencia del Derecho Administrativo en la
actualidad, conduce a una mayor discrecionalidad en su actuar,
como un medio para lograr un mayor desenvolvimiento de la
administración, dándole la posibilidad de
opción de una, entre varias formas de actuación,
con apego al derecho y teniendo en cuenta la necesaria premura,
urgencia y adaptabilidad que necesita la Administración,
para adoptar decisiones eficaces, demandadas especialmente en la
actividad de desarrollo económico que ella realiza, y como
es lógico, creando los mecanismos necesarios para el
control de la discrecionalidad.
Con el presente trabajo tenemos como propósito
realizar una valoración de como a través de un
correcto y efectivo control sobre la actividad administrativa del
Estado, se puede contribuir a lograr una adecuada
protección de los derechos de los ciudadanos, realizando
para ello una breve reseña de los mecanismos de control de
la actividad administrativa existentes en algunas Constituciones
Latinoamericanas y por supuesto, en nuestra Constitución
Cubana, y como las mismas pueden influir en lograr una mayor
satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, tanto
materiales como políticas; Esto desde nuestro punto de
vista, permitiría además, un mayor fortalecimiento
de la institucionalidad y legitimidad, sobre la actuación
de los órganos que realizan la referida actividad
administrativa.
Desarrollo
La función administrativa juega un papel
fundamental en todos los actos de la vida pública, por lo
que el estudio del derecho administrativo esta íntimamente
relacionado con el conocimiento de la administración
pública, sus conceptos, funciones, finalidades,
etc.
Las actividades administrativas, por esencia,
constituyen funciones estatales que se realizan siempre en
ejecución directa e inmediata de la legislación y,
por tanto, en ejecución indirecta y mediata de la
Constitución; y precisamente por ello se dice que en
esencia son de carácter sublegal, pues están
sometidas no sólo a la Constitución sino a la Ley,
y por eso es que su control corresponde a la jurisdicción
contencioso administrativa y, en su caso, a la
jurisdicción contencioso
electoral.[2]
El Derecho Administrativo, se caracteriza actualmente
por procurar el bienestar de todos los ciudadanos, incorporando
la participación de estos, en la toma de decisiones
trascendentales, evitando así que se lesionen sus derechos
fundamentales. Debe proveer en su actuar de los necesarios
mecanismos de fiscalización mediante recursos
administrativos y jurisdiccionales que impidan actuaciones
administrativas excesivas, que lesionen los derechos de los
administrados e impidan el exceso de poder.
La actividad administrativa presenta límites y
dentro de ellos tenemos la necesaria protección a los
particulares contra los actos irregulares o abusivos de la
administración, lo que toma característica esencial
en el moderno Derecho Administrativo.
Partiendo de lo anterior se definen los poderes que
ostenta la administración como poder discrecional, que es
cuando la Ley o el Reglamento deja a la administración un
poder libre de apreciación para decidir si debe obrar o
abstenerse, en que momento debe obrar, como debe obrar y que
contenido va a dar a su actuación.
El poder discrecional consiste en la libre
apreciación dejada a la administración, para
decidir lo que es oportuno hacer o no hacer, se concibe por lo
tanto como la facultad de obrar libremente por la
administración sin que su conducta este previamente
determinada por regla de derecho.
Hay competencia reglada por el contrario, cuando la
norma jurídica impone al poder público, la
decisión que se tome en atención a la existencia de
cierto requisito que ella establece, la autoridad en este caso no
queda en libertad para elegir el camino que más le
conviene ya que en presencia de determinada circunstancia,
deberá actuar en el sentido previsto por la norma. El
poder discrecional no es susceptible de degradaciones, o la
administración es libre para actuar en un determinado
sentido o no lo es, en un acto administrativo pude haber mayor o
menor discrecionalidad, según que la regla deje más
o menos elementos a la libre decisión de la
administración, un ejemplo que permite ilustrar mejor la
explicación, Es cuando en caso de peligro de epidemia las
autoridades de Salud Pública, podrán disponer el
sacrificio de los animales propagadores de enfermedades, se
otorga a dicha autoridad sanitaria un poder discrecional en la
que se refiere a la decisión de sacrificar a los animales,
esta misma facultad es sin embargo reglada en cuanto a que para
el cumplimiento de la competencia discrecional, es necesario que
exista peligro de epidemia o que esta se hubiera
declarado.
La existencia de la potestad discrecional se define en
forma residual, pues se presenta cuando la exigencia de la
legalidad se ha agotado, así dentro de cada ente
administrativo existe un aspecto reglado y un aspecto
discrecional, siendo excepcionales los casos de actos
exclusivamente reglados.
El control de la legalidad recae sobre el acto o aspecto
reglado o actuación de la administración; en su
aspecto discrecional no es susceptible de control alguno, donde
exista no puede haber control de la legalidad. Los medios de
control se encuentran dentro de las causales que contempla el
derecho administrativo para la anulación de los actos
administrativos, lo que se refiere a la violación de los
requisitos establecidos para la validez de dichos actos. Dentro
de las causales de anulación se encuentran: La
incompetencia, Vicios de forma o de procedimientos,
Desviación del poder, y Violación de la
Ley.
Históricamente se han distinguido entre aquellas
causales que se refieren a la legalidad externa de la
discrecionalidad administrativa y aquella que se refiere a la
legalidad interna correspondiendo la incompetencia y el vicio de
forma a la primera y la desviación del poder y
violación de la Ley a la segunda.
El primer medio a través del cual el derecho
administrativo ha restringido la discrecionalidad
sometiéndola a control y el más antiguo en el
tiempo, se refiere a la desviación del poder que
corresponde a la tercera causa de nulidad de la decisiones
administrativas, que se define como el vicio que afecta aquella
decisión administrativa que ha sido dictada por autoridad
competente, teniendo en vista un fin diverso para el cual el acto
podía ser dictado. Todo acto de la administración
debe brindar en última instancia beneficio a la
colectividad
Existen ciertos factores desestabilizadores del sistema
constitucional, los que se manifiestan tanto en el orden
político como económico, y, consisten
sustancialmente en abusos de poder que lesionan valores
esenciales del Estado así como derechos e intereses
individuales y colectivos.
En el ámbito de la función pública,
los abusos de poder, cuando adquieren cierta gravedad y
relevancia, son expresiones de corrupción. En la actividad
económica, lesionan el orden económico
constitucional y perjudican a los consumidores, es decir, al
conjunto de los ciudadanos.
El nuevo constitucionalismo latinoamericano cuyos
mejores exponentes son Venezuela, Bolivia entre otros, otorgan
una adecuada preeminencia a la función del control sobre
la actividad administrativa como una vía adecuada que
permite un mayor protección a los derechos
ciudadanos.
La función de control en Venezuela se realiza a
través de sus órganos legislativos (Asamblea
Nacional), de sus órganos ejecutivos
(Administración Pública), de sus órganos
judiciales (Tribunales), de sus órganos de control
(Consejo Moral Republicano, Defensoría del Pueblo,
Ministerio Público, Contraloría General de la
República) y de sus órganos electorales (Consejo
Nacional Electoral).
El control de la administración pública y
la responsabilidad administrativa. La consecuencia de los
principios de supremacía constitucional, de
formación del derecho por grados y de legalidad, es que
todos los actos estatales están sometidos a control
judicial, por lo que en el ordenamiento jurídico
venezolano no hay actos estatales excluidos de control. De
allí que dentro del marco constitucional del derecho
administrativo también se identifique el de la
universalidad del control de los actos estatales por parte de los
órganos del poder judicial. Por ello, dejando aparte el
control judicial que se ejerce sobre los actos judiciales
(sistemas procesales de apelación, acción de
amparo, recursos de revisión, recurso de casación),
los demás actos estatales están sujetos al control
judicial por parte de los jueces competentes para ejercer tanto
la justicia constitucional como la justicia administrativa. En
cuanto al sistema de justicia constitucional, en Venezuela
está concebido como un sistema mixto, en el cual el
control difuso de la constitucionalidad está atribuido a
todos los tribunales de la República (art. 334). y el
sistema concentrado, en relación con las leyes y
demás actos de rango legal o de ejecución directa e
inmediata de la Constitución, está atribuido a la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (art.
336)55, la cual tiene poderes anulatorios en la materia con
efectos erga omnes. Ahora bien, para asegurar la
sumisión de los reglamentos y demás actos
administrativos al derecho, conforme al principio de la legalidad
que deriva del Estado de derecho y a la tradición
constitucional que se inicia en 1925 y se consolida en la
Constitución de 1961, la Constitución de 1999 ha
previsto la garantía judicial específica a cargo de
la jurisdicción contencioso-
administrativa, es decir, al conjunto de órganos
judiciales encargados de controlar la legalidad y de la
legitimidad de las actuaciones de la administración, tanto
por sus actos, omisiones y en general la actividad
administrativa, como por las relaciones
jurídico-administrativas en las cuales aquélla
intervenga.
En Bolivia, la Constitución consagra la
participación de todas las ciudadanas y ciudadanos en la
formación, ejercicio y control del poder político,
directamente o por medio de sus representantes y de manera
individual o colectiva, señalando además, que la
participación será equitativa y en igualdad de
condiciones entre hombres y mujeres.
Se contempla que los delitos cometidos por servidores
públicos que atenten contra el patrimonio del Estado y
causen grave daño económico, son imprescriptibles y
no admiten régimen de inmunidad, se le concede a la
víctimas el derecho a la indemnización,
reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en
forma oportuna. Existe la Institución Acción de
Amparo Constitucional, contra actos u omisiones ilegales o
indebidas de los servidores públicos o de persona
individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen
restringir o suprimir los derechos reconocidos por la
Constitución y la Ley. Prevé también, la
Acción de Inconstitucionalidad que otorga el derecho a
toda persona individual o colectiva afectada por una norma
jurídica a presentar la reclamación
correspondiente.
Existe el Tribunal Constitucional que vela por la
supremacía de la Constitución, ejerce el control de
constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los
derechos y las garantías constitucionales, por su cuenta,
La Contraloría General del Estado ejerce la función
de control de la administración de las entidades
públicas y de aquéllas en las que el Estado tenga
participación o interés económico; la
Defensoría del Pueblo vela por la vigencia,
promoción, difusión y cumplimiento de los derechos
humanos, individuales y colectivos, que se establecen en la
Constitución, las leyes y los instrumentos
internacionales. La función de la Defensoría
alcanzará a la actividad administrativa de todo el sector
público y a la actividad de las instituciones privadas que
presten servicios públicos. Y por último el
ministerio Público que defenderá la legalidad y los
intereses generales de la sociedad, y ejercerá la
acción penal pública y tiene autonomía
funcional, administrativa y financiera.
En la República de Cuba, el control de todos los
órganos del estado está previsto de forma vertical
al disponerse que la decisión de los órganos
superiores son de obligatorio cumplimiento de los inferiores, con
la posibilidad de revocar las decisiones que la contravengan, de
acuerdo al principio de Centralismo Democrático; la
Fiscalía General de la República también
ejerce el control pero solamente limitado al de la legalidad, sin
atender el fondo del asunto.
El control administrativo interno es realizado por la
propia administración, que controla al inferior, mediante:
supervisiones, orientaciones, indicaciones, etc.
El control judicial de los actos provenientes de la
administración no es una práctica difundida, al
contrario de otros países latinoamericanos, donde existe
diversidad de vías procesales que pueden ser utilizadas
para la protección de los diferentes derechos. En la
práctica los diferentes actos administrativos no son
recurribles en la vía judicial y en las propias
disposiciones administrativas
se restringe el acceso a la referida vía
judicial, ya que el acceso a esta, depende de la propia
administración; mutilándose el derecho previsto en
el articulo 26 de la Constitución que refiere que toda
persona que sufriere daño o perjuicio causado
indebidamente por funcionarios o agentes del Estado con motivo
del ejercicio de las funciones propias de sus cargos, tiene
derecho a reclamar y obtener la correspondiente reparación
o indemnización en la forma que establece la
Ley.
Por otro lado el control popular en la actualidad, es
poco utilizado aun cuando nuestra propia Constitución,
franquea esa posibilidad, que puede ser viable a través de
las diferentes organizaciones de masas y sociales, ya que pueden
ser utilizadas de manera, la consulta popular no solo para la
aprobación de una norma, sino también en las
diferentes esferas de las decisiones locales en asunto que puedan
afectar la vida de la comunidad.
Conclusiones
Resulta ineludible la existencia de mecanismos de
control de la actividad administrativa que permitan
garantizar la observancia de la legalidad y que protejan a
los ciudadanos contra los actos arbitrarios de la
administración y que por otro lado permitan el logro
de las aspiraciones de los ciudadanos que en definitiva son
los titulares de la soberanía.En la actualidad existe una inexorable y creciente
tendencia del Derecho Administrativo, hacia una mayor
discrecionalidad en su actuar, que obedece a la
dinámica de modernidad frente a la cual debe erigirse
mecanismos de control más eficaces que permitan
contrarrestar cualquier manifestación que resulte
lesiva a los derechos de la ciudadanía.Como hemos destacado en nuestro trabajo, en el
ámbito de la función pública, los abusos
de poder, cuando adquieren cierta gravedad y relevancia, son
expresiones de corrupción y lesionan al conjunto de
los ciudadanos.Por otra parte el nuevo constitucionalismo
latinoamericano constituye un paradigma donde se articula una
verdadera función de control sobre la actividad
administrativa.Dentro de los mecanismos universalmente reconocidos
se encuentran la Protección Judicial, no solamente en
el plano nacional sino también en el plano
supranacional, existen además, la Defensoría
del Pueblo y los Tribunales Administrativos.El control popular en Cuba, debe ser potenciado en
correspondencia con la posibilidad que autoriza la
Constitución, el que puede ser viable a través
de las diferentes organizaciones de masas y
sociales.
Bibliografía
Alfonso Parejo Luciano el concepto de
derecho administrativo Universidad Externado de Colombia
Editorial Jurídica VenezolanaSantofimio Gamboa Jaime Orlando el
concepto de derecho administrativo Universidad Externado de
Colombia Editorial Jurídica Venezolana.Constitución de la Republica
Bolivariana de VenezuelaConstitución de
BoliviaConstitución de la
República de Cuba
Autor:
Lic. Rafael Ramos
Martínez
Lic. Juan Enrique García
Medina
AÑO 2013
[1] Santorfino Gamboa Jaime Orlando El
concepto de Derecho Administrativo. Universidad Externado de
Colombia Editorial Jurídica Pág.20
[2] Parejo Alfonso Luciano El concepto de
Derecho Administrativo Universidad de Colombia Editorial
jurídica Venezolana Pág.20