El sistema de recaudo de transmilenio: situación actual y perspectivas

El sistema de recaudo de transmilenio:
situación actual y perspectivas

Nota de confidencialidad: El contenido de la presente
entrevista sólo será utilizada por los estudiantes
INOCENCIO MELENDEZ JULIO y GUILLERMO FINO SERRANO, con fines
estrictamente académico, y sólo con el fin de ser
tenida en cuenta como fuente de información para la tesis
de grado de los estudiantes antes mencionado, que cursan el MBA
de UNIANDES.

ENTREVISTADO: EDGAR
SANDOVAL

1.- Con qué criterios estructuraron
técnica, jurídica y financieramente los pliegos de
condiciones para el contrato de recaudo?

El contrato de recaudo está estructurado
jurídicamente como una concesión; Esto quiere decir
que el empresario privado asume los costos de inversión en
el hardware, el medio de pago, el software operativo y toda
actividad del recaudo y custodia de los valores recaudados, con
autonomía técnica y operativa dentro los
parámetros de contrato, a cambio de una
remuneración por tiquete vendido, la cual se pacta con la
oferta económica de la licitación dentro de un
rango planteado por la autoridad concedente. En particular esta
concesión traslada el riesgo comercial o de demanda
completamente al concesionario al igual que la custodia de los
valores.

Desde el punto de vista financiero, la
remuneración que recibe el concesionario, al estar
necesariamente en el rango planteado por la administración
al ofrecer la licitación, busca remunerar los costos en
los que incurre el concesionario para prestar el servicio
esperado y obtener una utilidad por su actividad. Igualmente esta
tarifa tiene concordancia con los costos generales del sistema,
pues hay que recordar que la tarifa al usuarios es el resultado
de dividir todos los costos entre el número de pasajeros
del sistema

Desde el punto de vista técnico, los objetivos de
este tipo de sistemas de recaudo son los siguientes:

• Garantizar la eficiencia en la operación de
  recaudo y la seguridad del dinero recaudado por el cobro de
  las tarifas al usuario, al menor costo posible.

• Garantizar la calidad del servicio y de
  atención a los usuarios.

• Promover la aceptación cultural de los medios
  de pago entre la ciudadanía..

• Garantizar la disponibilidad permanente de los
  medios de pago para la utilización del
  sistema.

• Establecer canales de distribución eficientes
  que estimulen el uso.

• Minimizar el fraude.

Frente a una demanda tan alta como la esperada desde la
primera fase, el sistema de recaudo se planteo como
necesariamente basado en tecnologías de punta y altas
especificaciones técnicas para soportar las necesidades de
manejo robusto de información y altas exigencias de
seguridad.

2.- Cómo es el funcionamiento operativo y
administrativo del sistema de recaudo para la fase I?.

En términos generales el siguiente esquema resume
las funciones operativas y administrativas del sistema de
recaudo, todas a cargo del concesionario. Las actividades del
concedente se refieren al control y supervisión de dichas
actividades.

3.- Qué problemas se presentaron en la
ejecución del contrato de recaudo en la Fase I, que fue
posible subsanarlos en el contrato de la Fase II. En caso
positivo, diga cuáles y cómo se
solucionaron?

Un sistema de recaudo dista mucho de ser un producto
terminado o que se puede comprar hecho. Es un proceso
dinámico que tiene permanente evolución. De
allí la importancia de la autonomía técnica
del concesionario y su consecuente traslado de responsabilidades
y riesgos. Los problemas de la Fase I no necesariamente se
solucionaron en los términos jurídicos del segundo
contrato; los problemas se solucionaron en gran medida con la
evolución misma del sistema; no sobra recordar que al
momento de iniciar la operación de recaudo en el sistema
TransMilenio con la tecnología de la Tarjeta Inteligente
sin Contacto, este era uno de los pocos sistemas a nivel mundial
(Menos de 5) que basaban su recaudo exclusivamente en este medio
de pago. Pese a las dificultades de implantación que hubo,
que en pocos casos tenían relación directa con las
cláusulas contractuales, no se puede negar que a nivel
mundial el sistema de recaudo de Bogota es observado como uno de
los más audaces en el mundo en su momento.

Entre los cambios mas importantes que se hicieron para
el segundo contrato se encuentran la ampliación de la fase
de implantación de 6 meses a mas de un año; la
medición de los tiempos de espera en todas las estaciones
y no solo en estaciones de integración, exigencia de
mejores condiciones de velocidad en la lectura de los medios de
pago, modificación de las formulas de pago marginal por
mas pasajeros de los planeados, obligación de colocar un
numero determinado de barreras de control de acceso en
función de la demanda y la calidad del servicio y no a
partir del modelo financiero a riesgo del concesionario entre
otros.

4.- Creé usted que podría afirmarse que
estamos en presencia de un sistema de recaudo que ejerce
posición dominante en el mercado, o por el contrario
estamos en presencia de un régimen de libre
competencia.?

Esta es una respuesta que le corresponde a la autoridad
competente en materia de posición dominante. Sin embargo,
es importante resaltar que este tipo de sistemas a nivel mundial
suelen estar en manos de un solo organismo responsable, pues la
multiplicidad de participantes, puede diluir la responsabilidad
en el manejo de los recursos. Y adicionalmente, esto se presenta
así, por cuanto frente al usuario, el sistema de recaudo
debe ser uno solo y no es fácil que esto se logre usando
tecnologías de punta en pleno desarrollo de esa misma
tecnología a nivel mundial. Cuando se abrió en
Bogotá la segunda licitación, buscando mejorar
algunas condiciones de control y velocidad en el servicio, era
claro que la tecnología a usar debía ser
absolutamente compatible con la ya existente y seguir los mismos
protocolos de seguridad, para evitar dificultades a los usuarios
o riesgos en la seguridad del sistema.

Igualmente debe ser materia de una investigación
académica jurídica, el hecho que si un
concesionario se gana un derecho a explotar una actividad,
mediante un proceso licitatorio público y abierto, luego
pueda ser calificado como una posición dominante, desde el
punto de vista del derecho a la competencia

5.- Cómo ve usted el sistema de recaudo a mediano
y largo plazo, desde el punto de vista de la prestación
del servicio?.

Es un sistema en permanente evolución que cada
día debe ofrecer explotar mejor todas sus condiciones
técnicas y tecnológicas en beneficio de los
usuarios y del control del sistema, especialmente en el tema del
manejo de más información y usos como monedero
electrónico y no solo acumulador de viajes

6.- Qué sugerencias haría usted a la Junta
Directiva y a la Gerente de Transmilenio para la eficiencia en la
prestación del servicio de recaudo, tales como el
mercadeo, distribución y logística de
tiquetes?.

Una realidad que limita mucho otras actividades
alrededor del sistema de recaudo, es que el medio de pago usado,
cuesta más que el pasaje que representa, y aun asi el
sistema en su conjunto es autosostenible. Luego es necesario una
optimización de esos medios para mantener los costos de
operación dentro de los límites racionales del
proyecto y de la tarifa al usuarios. Igualmente, no es
conveniente para la seguridad del sistema, abrir la carga de las
tarjetas por toda la ciudad, sin correr enormes riesgos de fuga
de información o ingreso a claves de seguridad del
sistema; con lo cual el concesionario en caso de ser forzado a
eso, podría alegar que sin autonomía, no se le
pueden seguir trasladando de todos los riesgos. Mientras el
sistema de recaudo garantice velocidad en el ingreso y
disponibilidad total a los medios al momento en que el usuario lo
requiera, no es muy recomndable experimentar.

No sobra recordar que la comparación con la venta
de las tarjetas telefónicas prepagadas de cartón en
toda la ciudad, que por su naturaleza ya son precargadas, no es
un ejemplo comparable, pues este sistema se basa en el principio
de carga igual a venta, donde la precarga es un riesgo muy alto
para la seguridad y control del sistema.

Sin embargo, si creo que estrategias de mercadeo con
marcas afines que permitan darle algún tipo de
retribución económica o en especie a los usuraos,
sin que deteriore el servicio que se ha alcanzado, es un campo
con mucho potencial que no se ha explotado, al igual que la
comercialización publicitaria del medio de
pago.

7.- Qué tiene que narrarnos usted, sobre el
proceso de licitación y contratación adelantado por
la Empresa Transmilenio para la concesión del recaudo del
sistema Fase Uno y Fase Dos?.

El contrato de la Fase I, siguiendo las recomendaciones
y la experiencia internacional para este tipo de sistemas,
incluye una claúsula que le da a TMSA la opción de
ampliar el contrato de la primera fase a las siguientes.
Aún con las mismas recomendaciones técnicas, tres
años después se decidió no hacer uso de esa
opción, bajo la premisa que al revisar el contrato de la
Fase I, a la luz de la experiencia acumulada en tres años
de operación, algunas condiciones no se quisieran
mantener. Sin embargo, para no alejarse demasiado de la
experiencia mundial de un solo ente encargado del recaudo, se
definieron unas condiciones técnicas abiertas que sin
incidir en la total responsabilidad sobre la seguridad de la
información del sistema del concesionario inicial y sin
correr el riesgo para los usuarios de tener que usar dos
tecnologías para ingresar a un mismo sistema, permitieran
la entrada de otro empresa.

El resultado fue un proceso licitatorio en el que se
presentaron 4 ofertas donde la ganadora fue una union temporal
entre la inicial y una firma coreana. Sin embargo, se debe
destacar que aunque es prácticamente el mismo
concesionario de la fase I del de la Fase II, el proceso fue el
resultado de un ejercicio publico, no una negociación
cerrada como lo permitia el primer contrato, la empresa de la
Fase I se vió obligada a entregar información que
sin desmedro de la seguridad hacen mas abierto el sistema para el
control de la entidad y pese a la tarifa por pasajero es mas alta
que el de la fase I, por razones de la demanda y las exigencias
de equipos con tecnología mas moderna, el pago por
pasajero final de la Fase II es menor que el que se hubiera
tenido que reconocer de acuerdo a las cláusulas de
ampliación del contrato de la Fase I

iéncen total basadas en la tecnolgia de la Fase
I, para evitar que la entrada de un nuevo concesionario
claúsulas se mo

8.- Qué tipo de controles existen para el sistema
de recaudo, en qué consisten y alcance tiene?

La empresa concedente ejerce diversos tipos de control
sobre la operación de recaudo. Existe el que se hace en
conjunto con los usuarios sobre la calidad subjetiva del sistema,
por medio de las lineas de comunicación; igualmente el
equipo de inspectores de la operación del sistema
permanece en vía para revisar el comportamiento del
recuado en general.

Sobre el manejo de la información y de los
recursos, debe existir de manera permanente la presencia de una
firma de auditoria externa a los sistemas y a las labores de
recaudo y manejo de los recursos.

9.- Que sugerencias haría que garantizaran un
sistema de libre competencia en los futuros contratos de
concesión para el recaudo para las próximas
fases?.

Dejando muy claro que cualquier proceso adicional que se
lleve a cabo no puede en ningún momento vulnerar la
seguridad del sistema y por tanto, reducir la responsabildad de
los recaudadores presenten, así como lo inconveniente para
los usuarios de permitir la entrada de tecnologías no
compatibles con la usada actualmente, creo que la actividad de
recaudo como tal, es decir, el recibimiento de recursos y su
consignación inmediata puede ser ejercida por
multiplicidad de actores, pero el suministro del software y del
medio de pago no puede ampliarse al punto de vulnerar la
responsabilidad de los concesionarios.

10.- Ha considerado la posibilidad de implementar para
las futuras fases que entrarán en operación,
alternativas tecnológicas y de comercialización que
hicieran eficiente el sistema de ventas, agilizando el ingreso
del usuario a las estaciones del Sistema?.

YO AFORTUNADAMENTE YA NO TENGO QUE CONSIERAR NADA…
ESA PREGUNTA DEBE SER PARA ASTRID…

Muchas Gracias!

Inocencio Meléndez Julio Guillermo Fino
Serrano.

Otro importante aprendizaje que nos
quedó de la Fase I y que se buscó corregir frente a
la Fase II, fue la no aceptación de asistentes
técnicos y operativos. Esto mas allá de un
formalismo es algo bien interesante para los procesos de
contratación pública, cuando en ellos se incluye el
uso de tecnologías de punta que no se están
desarrollando al momento de iniciar su implementación en
el país. La primera licitación permitía que
la firmas licitantes acreditaran su experiencia en ciertos
aspectos de la tecnología mediante la suscripción
de un contrato de asistencia técnica con un proveedor
nacional o extranjero.

Dada la tecnología planteada a usar
en ese momento, las mayores posibilidades de conseguir ese
experiencia estaban fuera del país. Esta opción que
es válida legalmente, trajo consigo que al no ser
el

asistente técnico, el responsable
del contrato frente a la administración, por mas que se le
exigió la firma de un contrato proforma desde el pliego de
licitación, las adaptaciones tecnológicas que el
sistema en la práctica iba requiriendo y que
influían en la calidad de servicio a los usuarios,
tardaban mas tiempo del deseable, pues era necesario que el
concesionario, se pusiera de acuerdo sobre si las nuevas
aplicaciones estaban o no incluidas en su contrato privado,
además que la solución debía pasar por un
proceso por fuera del país.

Esto también se debe a que estos
sistemas de recaudo se deben ir haciendo a la medida de las
necesidades de las características de los usuarios de cada
ciudad; Por supuesto que existen software y hardware para estos
sistemas, pero lo bueno o lo malo de los mismo esta en la
capacidad y velocidad con que el operador de recaudo lo adapta a
las necesidades locales. Lo anterior por supuesto no significa
que o las licitaciones en estos casos solo se hagan para empresas
extranjeras o para nacionales, así no exista el desarrollo
de la tecnología determinada en el país. La
alternativa la planteamos en la siguiente licitación, al
no permitir el asistente tecnológico, en los
términos planteados anteriormente, pero si aceptar la
experiencia de empresas extranjeras en esa tecnología, con
lo que se forzó a que quien quisiera participar,
debía ser parte del oferente, o bien como socio o usando
las figuras de Consorcio o Unión Temporal, con lo cual, en
el caso de los extranjeros, se veían obligados con todas
las cláusulas contractuales directamente, pues son parte
del contratista, obligados frente a la administración y no
simplemente un asistente técnico del

concesionario. Y el tema va mas allá
que el formalismo jurídico del contrato de asistencia
técnica esta adecuadamente elaborado.

En cuanto lo del futuro.

Los sistema de recaudo basados en un medio
de pago como la Tarjeta Inteligente sin Contacto, son una apuesta
al futuro de la tecnología que se esta imponiendo para los
sistemas de transporte en los países

desarrollados. Sin embargo, el presente y
el futuro próximo aún tendrán mucho de
procesos de prueba y error en los países que la
desarrollan, y en los que como el nuestro, vamos detrás de
cerca adaptando sus

opciones a nuestras necesidades y con un
poco de trabajo, mucha investigación y algo de suerte,
proponer algunas alternativas y aplicaciones de esa
tecnología a menor costo del de los creadores originales.
Estos sistemas nunca están terminados, siempre
están en proceso de construcción y por tanto de
mejoría. La mayor aspiración de esta
tecnología y es pasar de una medio de pago que almacena
viajes a convertirse en un monedero electrónico, donde no
solo se carguen viajes, sino dinero que se va descontando con su
uso en el sistema de transporte o en cualquier otro tipo de
consumo. Adicionalmente, puede ser un interesante documento de
información de su portador, como historias clínicas
o identificador respecto de la afiliación a la seguridad
social del portador, en términos de medicina, pensiones y
cesantías. Para esto y con este fin se ha desarrollado
esta tecnología; Sin embargo no es menos ciertos que
aún en los países que han desarrollado desde hace
una década este tipo de medios de pago, mas del 80% de sus
transacciones siguen estando en el sistema de transporte que le
dio su origen.

Hacia el futuro, que no es un corto plazo,
una de las aspiraciones de la Tarjeta Personal debe ser
convertirse en un monedero electrónico y en un portador de
información, que además de ofrecerle
mayores

servicios a los usuarios y ahorros a otros
sistemas, como el de tener una sola tarjeta con
información de los regímenes de salud, en vez de
tener tantas tarjetas como empresas de salud y facilitar la
atención

del usuario incluyendo su historia
clínica, el uso de estas explotaciones colaterales de la
tecnología, debería producir recursos a la empresa
TransMilenio, propietaria del nombre y de la titularidad del
sistema. Por supuesto, este tipo de explotaciones debería
estar sujeta a varias condiciones, entre ellas: Que el nuevo
servicio no deteriore el servicio mínimo establecido en su
momento por la administración para el proceso de
transporte, que ofrezca un beneficio palpable para los usuarios
del sistema bien sea con el servicio adicional o con este y con
un beneficio directo en el sistema de transporte, y por supuesto,
le genere recursos a la empresa publica gestora del
sistema.

Sin embargo, para la implementación
y el desarrollo de estas nuevas explotaciones de la
tecnología, solo será la administración la
que en su análisis establezca si el sistema y sus
concesionarios han alcanzado

un nivel de maduración y de
confiabilidad en el servicio, que les permita explorar estos
nuevos caminos. La experiencia a nivel mundial muestra que esos
pasos previos, pueden llevar unos cuantos años
más.

Cordial saludo,

Edgar Enrique Sandoval Castro

´

Enviado por:

Inocencio Melendez Julio

PROYECTO DE TRABAJO DE GRADO:
MBA

MBA. MAGISTER EN ADMINISTRACIÓN:
GESTIÓN PÚBLICA

DIRECTOR: Dr. JORGE ACEVEDO
BOHORQUEZ.

Bogotá D.C., Septiembre 5 de
2004