La autonomia municipal en Puerto Rico

INTRODUCCIÓN

La creación de un municipio,
según Scarrano (2000), es un proceso separado de la
fundación de un pueblo. Scarrano, señala que
éste proceso se debió a que en la soberanía
española, se fundaba un municipio cuando se
construía una iglesia y se nombraba un sacerdote para
ejercer un ministerio sobre la misma. Como consecuencia se
informaba a las autoridades para que al lugar se le reconociera
como pueblo. Esta acción no significaba que el pueblo
automáticamente se nombrara municipio en virtud de ley,
por la sencilla razón de que no se constituía un
gobierno administrativo.

Las primeras ciudades, que evolucionaron en
lo que hoy conocemos como provincias en países de
América Central o municipios en el Caribe, y en
América del Sur según Iglesias (1996), surgen del
crecimiento poblacional y la organización
económica, política y social de las regiones de las
grandes civilizaciones griegas que en su pensamiento
filosófico y organizado ponderaron el establecimiento de
estas pequeñas masas, dándole por nombre
municipium. La palabra municipium, está compuesta
por munia, la cual significa cargos, oficios y deberes.
Este autor señala que el significado de la palabra
municipium evolucionó con el tiempo, y son los romanos los
que la definen como una ciudad principal, que se gobernaba por
sus propias leyes y cuyos habitantes podían disfrutar los
privilegios y derechos de los ciudadanos de Roma.

En Puerto Rico, la fundación de
pueblos comienza durante la segunda mitad del siglo XVIII.
Ésta respondió al crecimiento rápido de la
población en esta época. Sin embargo, el
número creciente de habitantes no fue su única
causa. En la racha de fundaciones urbanas de este periodo
influyeron otros dos factores relacionados entre sí: Por
un lado, las reformas introducidas en el régimen de las
tierras y, por otro, la necesidad expresa del gobierno y de las
clases pudientes de dar arraigo en lugares estables a una
multitud de personas pobres y desaventajadas. Las demoliciones de
hatos y reparticiones de tierras allanaron el camino para la
fundación de muchos de los pueblos. Éste proceso
que se había iniciado en la primera mitad del siglo, y se
llevó a cabo en forma más sistemática
durante la segunda mitad. Por ejemplo, Fajardo debió su
nacimiento a la demolición de unos hatos ubicados desde
tiempo inmemorial en un valle placentero de la región
oriental de Puerto Rico hacia 1775 que era un pueblo joven con
sólo nueve casas alrededor de la iglesia (Scarano,
2000).

Scarano (2000), indica que para administrar
sus posiciones americanas, la corona española
estableció una jerarquía de gobierno centralizada
en España. La autoridad fluía desde la
monarquía hacia los altos funcionarios radicados en las
capitales del Imperio; y de estos, a funcionarios menores,
dispersos por todos sus territorios. Casi todos los niveles del
gobierno desempeñaban, a la vez, funciones
administrativas, judiciales y legislativas. El sistema
administrativo se desarrollo gradualmente, tanto así que
según las conquistas se expandían los monarcas
adaptaban el régimen administrativo a las necesidades del
momento. Como ejemplo de esto los Reyes Católicos tuvieron
la oportunidad de crear o trasplantar instituciones para el
gobierno de las Antillas. Podemos mencionar que la Casa de la
Contratación de Sevilla, la Audiencia de Santo Domingo,
los Cabildos o Consejos Municipales y las instituciones de la
iglesia seglar, todos estos focos de autoridad, fueron creados
por la corona española.

De ahí, que la estructura
administrativa del Imperio era una extensión de la Corona
de Castilla. El soberano ocupaba la cúspide de la
pirámide, de donde emanaba toda la autoridad, pues a
él pertenecían las colonias en forma privativa. En
teoría, pues, el Imperio estaba sólidamente
centralizado, sin embargo en la práctica los funcionarios
subalternos tenían bastante libertad de acción y
decisión. Si en un principio el rey Fernando y sus
asesores lograron administrar en forma personal las posesiones
antillanas, la ocupación de nuevos territorios complico
demasiado su administración política (Scarano,
2000).

De acuerdo a Scarano (2000), en el
año 1524 Carlos I funda el Consejo de las Indias, siendo
uno de los eventos más importantes que tuvo la
administración Indiana. Este consejo se creó para
que el rey conociera la función ejecutiva, legislativa y
judicial. Este no poseía un espacio físico lo cual
dificultaba su ubicación exacta debido a que al no estar
en un lugar fijo se trasladaba junto con el Rey y su respectiva
corte. El Consejo de Indias se componía de un presidente y
ocho consejeros y era el organismo supremo e inapelable de la
administración del Imperio Español en
América. Redactaba leyes y ordenanzas, nombraba los
funcionarios en casi todos los niveles, recomendaba nombramientos
eclesiásticos y hacia funciones de tribunal de
último recurso o tribunal supremo para las decisiones
judiciales de las audiencias. Al consejo tocaba también
supervisar los asuntos de la Casa de la Contratación y del
gremio de comerciantes o consulado sevillano. Para poner en vigor
las decisiones del Rey, a través de su Consejo de Indias,
Carlos I subdividió las colonias americanas en dos
regiones, llamadas virreinatos, los cuales estaban a cargo de un
representante personal suyo, llamado virrey.

Como el título mismo lo indica, los
virreyes eran diputados directos del Rey y por lo general
provenían de la alta nobleza castellana, ostentaban
poderes muy amplios y su prestigio era mayor que el de cualquier
otra persona en el Imperio. La jurisdicción territorial de
los virreinatos era inmensa: el de Nueva España, fundado
en 1535 y ubicado en la Ciudad de México, era responsable
por las Antillas, la América Central, el México
moderno y grandes extensiones en el oeste de los actuales Estados
Unidos, así como la Florida. El de Perú, asentado
en Lima, comprendía los dilatados territorios
españoles en el continente suramericano. Los virreyes
atendían todos los aspectos de la vida colonial. Las
funciones fiscales, judiciales y administrativas estaban a su
cargo. Podían incluso interpretar las ordenanzas reales,
es decir, tenían el poder para no hacerlas cumplir cuando
lo creyeran conveniente. Por su parte, en el esquema virreinal,
Puerto Rico pertenecía al Virreinato de Nueva
España. Sin embargo, la dificultad en las comunicaciones y
la militarización de la Isla, a finales del siglo XVI,
debilitaron los lazos entre la Isla y el virrey mexicano,
entendiéndose que los lazos virreinales no podían
funcionar eficazmente. Por ello, cuando se militarizo la
gobernación, los gobernadores-soldados tuvieron libertad
para comunicarse directamente con España. Se evito
así tener que canalizar sus informes y peticiones a
través de la burocracia virreinal, donde el papeleo
podía demorar meses o años (Scarano,
2000)

De acuerdo a Scarano (2000), las
instituciones más importantes dentro de cada virreinato
eran las audiencias, las cuales desempeñaban funciones
variadas. Entre otras funcionaban como: tribunales de justicia
donde se llevaban en apelación los pleitos adjudicados por
jueces menores; realizaban una función ejecutiva pues se
encargaban a menudo de hacer cumplir las órdenes y cedulas
reales y los mandamientos virreinales; donde la
legislación imperial no ofrecía guías
claras, las audiencias solían legislar. En tales casos,
les notificaban sus decisiones al virrey o al Consejo de Indias,
quienes debían ratificarlas. Desde luego, en el lento ir y
venir de la correspondencia, pasaban meses o años antes de
que llegara la confirmación esperada. Entre tanto, las
decisiones de las audiencias tenían que
obedecerse.

Las audiencias hispanoamericanas fueron las
más importantes instituciones regionales de gobierno.
Estas dieron a las diversas regiones una identidad
política más compacta de la que los virreinatos
podían ofrecerles. Cada audiencia estaba dividida en
unidades políticas más pequeñas llamadas en
distintos lugares gobernaciones, alcaldías mayores o
corregimientos. Los nombres de dichas unidades
correspondían al título asignado a su jefe
político: gobernador, alcalde mayor o corregidor. Para el
régimen español estos tres cargos eran
prácticamente idénticos, pues poseían
aproximadamente los mismos poderes y funciones. Al igual que los
niveles superiores de gobierno imperial, los gobernantes,
alcaldes mayores y corregidores desempeñaban funciones
ejecutivas y judiciales. Estaban a su cargo el cumplimiento de
las leyes, el mantenimiento del orden y la provisión de la
justicia. Podían expedir ordenanzas de aplicación
local, por lo cual cumplían también una
función legislativa (Scarano, 2000)

Scarrano (2000) establece que durante el
siglo XVI, el cargo de gobernador sufrió en Puerto Rico
una multitud de cambios y desvíos. La inestabilidad en el
mando continúo durante la segunda fase de la
colonización (1521-1550). En Puerto Rico hubo un periodo
de tiempo en que los gobernantes fueron los mismos alcaldes
ordinarios, lo que motivo un semillero de quejas por parte de los
vecinos, que no venían con buenos ojos las presuntas
parcialidades de los alcaldes. En 1545 cesó la autoridad
de los alcaldes, y se inauguro un breve experimento que duro 19
años con gobernadores letrados nombrados por la Audiencia
de Santo Domingo. Desde 1564 la Corona prohibió a la
Audiencia nombrar los gobernadores de la Isla. Todos los
nombramientos serian dados en adelante en España a
través del Consejo de Indias.

La Ley de Municipios Autónomos del
Gobierno del Estado libre Asociado de Puerto Rico (ELA, 2009),
establece lo siguiente:

"Un principio cardinal del pensamiento
político democrático es que el poder decisional
sobre los asuntos que afectan la vida de los ciudadanos en la
democracia recaiga en los niveles, organismos y personas que le
sean directamente responsables. Según nuestro esquema de
gobierno, el organismo público y los funcionarios electos
más cercanos a nuestra ciudadanía son el gobierno
municipal, compuesto por el Alcalde y los Legisladores
Municipales. Dicha entidad es la unidad básica para la
administración comunitaria. Su propósito es brindar
los servicios más inmediatos que requieran los habitantes
del municipio partiendo de los recursos disponibles y de sus
proyecciones de los recursos disponibles y de sus proyecciones a
corto, mediano y largo plazo" (OCAM, 2009, p. 1).

Dimensiones
importantes de la autonomía municipal

Alcalde: Primer ejecutivo del
gobierno municipal. Cargo administrativo, que incluye
una serie de competencias y responsabilidades, de las cuales se
incluye el deber ministerial de la dirección y
administración de un pueblo o municipio (Ley Municipios
Autónomos).

Autonomía: Poder concedido
a un grupo, estado o ciudad para deducir su forma de gobierno
establecer las normas, leyes y reglamentos que configuren su
desarrollo.

Autonomía Municipal:
Capacidad con la que cuenta una municipalidad para auto
regularse, auto dirigirse y planificar los recursos con los que
cuenta según los intereses del Estado.

Burocracia: Es una
ordenación o estructura organizativa caracterizada por
medios explícitos y reglamentados, división de
responsabilidades y determinaciones del trabajo, jerarquía
y relaciones impersonales.

Centralización: Sistema de
ordenación cuyas disposiciones de gobierno son
únicas y proceden de una misma sede, sin tener en cuenta
las diferentes culturas o pueblos a quienes afecta. El
centralismo es un modelo gubernamental en el cual todas las
decisiones políticas son efectuadas desde la rama
ejecutiva o gobierno central.

Constitución: Conjunto de
leyes fundamentales de un país soberano, que se establece
o se aceptada como guía para la gobernación. La
constitución consolidada los límites
y limita las relaciones entre los poderes legislativo, ejecutivo
y judicial de un país, constituyendo así los
fundamentos para la gobernabilidad. Asimismo, legitima al pueblo
determinados derechos. La mayoría de las naciones poseen
una constitución escrita.

Descentralización: Traspaso
del poder
y toma de decisiones hacia elementos externos de una organización.
Presume conducir el poder de un gobierno central hacia
autoridades que no le están jerárquicamente
subordinadas.

Gobierno: Autoridades que dirigen,
controlan y administran las instituciones del Estado, el cual
consiste en la administración política
general o el ejercicio del poder
del Estado.
Regularmente, se entiende como un organismo en el cual la
Constitución
o la norma fundamental que un país aplica el poder
ejecutivo, y que ejerce el poder político en una
sociedad.

Municipio: Entidad jurídica
de gobierno local, subordinada a la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico y a sus leyes, cuya
finalidad es el bien local y, dentro de este y en forma
primordial, la atención de asuntos, problemas y
necesidades colectivas de sus habitantes.

Municipio Autónomo:
Demarcación geográfica con todos sus barrios, que
tiene nombre particular y está regida por un gobierno
local, compuesto por un Poder Legislativo y un Poder
Ejecutivo.

Rango constitucional: Elevar a la
categoría de norma o artículo, de la
Constitución Política de un país, una
propuesta legislativa debatible y aprobada en el respectivo
Congreso. Este rango constitucional se consigue a través
de una reforma a la Constitución Política mediante
un acto legislativo o un referéndum que se hace al
constituyente primario, es decir, el pueblo.

Principios generales
de la autonomía municipal

Los principios generales según
disposiciones del Artículo 1.006 de la Ley de Municipios
Autónomos de Puerto Rico de 1991(OCAM, 2009) establece lo
siguiente:

"Se reconoce la autonomía de todo
municipio en el orden jurídico, económico y
administrativo. Su autonomía está subordinada y
será ejercida de acuerdo a la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico y de esta ley. La
autonomía municipal comprenderá esencialmente la
elección de las autoridades locales por el voto directo de
los electores calificados del municipio, la libre
administración de sus bienes y de los asuntos de su
competencia o jurisdicción y la disposición de sus
ingresos y de la forma de recaudarlos e invertirlos" (OCAM, 2009,
p. 8).

"Este principio implica que los caudales en
poder del municipio o bajo la protección del mandatario
que en virtud del contrato de fideicomiso suscrito por el Centro
de Recaudación de Ingresos Municipales y pertenecientes a
cualquier municipio, no se podrán embargar. Las
ordenanzas, resoluciones y reglamentos municipales no
podrán suspenderse, ni dejarse sin efecto, excepto por
orden de tribunal competente. Asimismo, no se podrá
impedir a los municipios la ejecución de obras, planes de
desarrollo físico o servicios debidamente aprobados,
autorizados y financiados de acuerdo a las leyes aplicables"
(OCAM, 2009, p. 9).

"Los miembros de la Legislatura, el Alcalde
y demás funcionarios y empleados municipales no
serán residenciados, separados o destituidos de sus
cargos, excepto por las causas y de acuerdo a las disposiciones
de esta ley. Promulga que ninguna agencia pública o
entidad del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
tomará bienes muebles o inmuebles de un municipio, a menos
que cumpla con el procedimiento establecido por ley. Expone que
no se eximirá, total o parcialmente, de las
contribuciones, patentes y tasas municipales a persona natural o
jurídica alguna, salvo que por ley se disponga o autorice
expresamente tal exención" (OCAM, 2009, p. 9).

"El sistema fiscal del Estado Libre
Asociado y, en especial, aquel que fija impuestos o tributos,
debe conferir al nivel de Gobierno Municipal participación
en los recaudos para asegurarles recursos y estabilidad fiscal.
Esta Ley reafirma la política pública del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico de promover la autonomía de
los gobiernos municipales manteniendo un balance justo y
equitativo entre la asignación de recursos fiscales y la
imposición de obligaciones económicas" (OCAM, 2009,
p. 9).

"En cuanto a la creación de nuevos
municipios establece la necesidad de que la creación de un
municipio responda a sus posibilidades de autosuficiencia fiscal
y administrativa fundamentado en el número de habitantes,
la expansión y los niveles de desarrollo urbano, comercial
e industrial, entre otros; y en las fuentes primarias de
ingresos, a saber, contribución sobre la propiedad,
patentes, lotería, otros ingresos locales y las
aportaciones y beneficios del gobierno federal" (OCAM, 2009, p.
11).

"De los poderes que esta ley otorga se
destaca que los municipios autónomos podrán
Invertir sus fondos en obligaciones directas de Puerto Rico o
garantizadas, en principal e intereses, del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico; o en obligaciones de cualquier agencia
pública o municipio de Puerto Rico; o en obligaciones
directas de los Estados Unidos; o en obligaciones de cualquier
agencia, instrumentalidad, comisión, autoridad u otras
subdivisiones políticas de los Estados Unidos; o en
obligaciones de instituciones bancarias internacionales
reconocidas por los Estados Unidos. También, podrá
invertir sus fondos en aceptaciones u otras obligaciones
bancarias, o certificados de depósitos, endosados o
emitidos, según sea el caso, por bancos organizados o
autorizados a realizar negocios bajo las leyes del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico o de los Estados Unidos de
América. La aplicación de este Artículo se
regirá por las disposiciones de esta ley, las leyes
federales, las leyes especiales que le apliquen y por la
reglamentación que para estos efectos haya aprobado el
Banco Gubernamental de Fomento" (OCAM, 2009, p. 13).

Referencias

American Psychological Association. (2010).
Publication manual of the American Psychological
Association (6th ed.). Washington DC: Autor.

Gobierno del Estado libre Asociado de
Puerto Rico, Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales
(2009). Ley de municipios autónomos del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico de 1991. Recuperado de http://www.gobierno.pr/NR/rdonlyr
es/…/Ley81Revisada.pd

Gobierno del Estado Libre Asociado, Oficina
del Censo Junta de Planificación de Puerto Rico. (2011).
Estimación de población. Recuperado de
http:// www.censo
gobierno.pr

Gobierno del Estado Libre Asociado, Oficina
del Comisionado de Asuntos Municipales. (2013).
Reglamentos. Recuperado de
http://www.ocam.pr.gov/

Santana Rabell, L. Santiago Centeno, Z.,
& Rivera Ortiz, Á. (2007). La gobernanza
democrática en Caguas: Una nueva forma de gobernar.
Puerto Rico: EMS Editoriales.

Santana Rabell, L., & Negrón
Portilla, M. (1995). La reforma municipal de Puerto
Rico. (Tesis de maestría inédita). Universidad
de Puerto Rico, Recinto de Rio Piedras.

Scarano, F. (2000). Puerto Rico cinco
siglos de historia (2da ed.). México:
McGraw-Hill.

Autor:

Marta González