La inmunidad parlamentaria como factor de desligitimación del congreso del Perú
CAPITULO I
La inmunidad
parlamentaria en el Derecho peruano
1.1.-Acepciones de Inmunidad
Parlamentaria.
La inmunidad parlamentaria puede entenderse en dos
sentidos, uno amplio y otro más bien restringido. En su
sentido amplio, podemos decir que por inmunidad parlamentaria "se
entiende un derecho inherente a la condición
parlamentaria, en virtud del cual se confiere a los
representantes una cierta indemnidad respecto de las acciones
judiciales que en su contra pudieran promover el gobierno o los
particulares. Derecho a la indemnidad, en suma, que se concreta
en forma diversa según se trate de la inviolabilidad o de
la inmunidad stricto sensu[1]
En su sentido estricto, la inmunidad parlamentaria
consiste en que los parlamentarios no pueden ser detenidos ni
procesados sin la autorización del Congreso –del cual son
miembros–, salvo cuando son sorprendidos en plena
comisión de delito (situación de flagrancia). En la
doctrina se ha discutido acerca de lo ambigua que resulta la
denominación en español, ya que lleva a pensar en
una situación de total impunidad y de total
sustracción a la acción penal. Esto no es
así, pues lo único que implica la inmunidad es la
exigencia de un requisito adicional cual es, la previa
autorización y por tanto, el levantamiento de esta
inmunidad, para que puedan ser procesados en el fuero
común.
1.2.-Naturaleza jurídica
En lo referente a su naturaleza jurídica, la
inmunidad parlamentaria es "un requisito de procedibilidad en los
casos que existe un proceso penal iniciado contra un
parlamentario, requisito que consiste en recabar del
órgano legislativo la autorización para la
continuación del proceso penal". Dispensa al parlamentario
una protección formal, que no tiene contenido material por
cuanto el Congreso carece de competencia jurisdiccional. "Una vez
descartada la naturaleza judicial de la autorización para
proceder, emitida por las cámaras, la inmunidad se
presenta como lo que auténticamente es, un requisito
procesal"
Entre nosotros, cabría la discusión de si
la decisión parlamentaria puede ser considerada una
cuestión previa o una cuestión prejudicial. El
Código de Procedimientos Penales define, en su
artículo 4, ambos conceptos. Las cuestiones previas son
aquellas que proceden cuando no concurre un requisito de
procedibilidad y pueden plantearse en cualquier estado de la
causa o resolverse de oficio. Las cuestiones prejudiciales,
proceden cuando deba establecerse en otra vía (extrapenal)
el carácter delictuoso del hecho imputado.
Recordemos que el procedimiento para levantar la
inmunidad parlamentaria es un procedimiento que no entra al fondo
del asunto, por tanto, no se podrá establecer el
carácter delictuoso de un hecho, lo que corresponde
únicamente al Poder Judicial. Por otro lado,
parecería tratarse del trámite de una
cuestión previa; sin embargo, la necesidad de la
autorización del Congreso no puede establecerse en
cualquier estado del proceso, no puede abrirse instrucción
y menos procesarse o detenerse a un individuo que sea
parlamentario, sin previamente haber obtenido el permiso
correspondiente. Además, el trámite de ambas
cuestiones se da en sede judicial. No así, la
autorización de levantamiento de la inmunidad
parlamentaria. Estamos, entonces, frente a un requisito de
procedibilidad de naturaleza jurídica sui
generis.
En cuanto al alcance de esta prerrogativa, a diferencia
de la inviolabilidad parlamentaria que se refiere a los delitos
cometidos en ejercicio de las funciones propias del cargo, la
inmunidad parlamentaria busca evitar el apresamiento e inclusive
el encauzamiento judicial que pudiera sufrir arbitrariamente un
congresista por delitos extrafuncionales. La inmunidad
propiamente dicha entraña que el parlamentario no sea
sometido a medidas represivas limitadoras de su libertad personal
por presuntos comportamientos fuera del ejercicio de las
funciones públicas; protege a los parlamentarios por actos
ajenos a su función propiamente parlamentaria. Se discute
en la doctrina si es que la comisión de los delitos
imputados al parlamentario debe circunscribirse al periodo de su
mandato o si incluye a aquellos cometidos con
anterioridad[2]Lo más lógico resulta
considerar el último criterio, pues la persecución
política podría valerse de denuncias anteriores a
la asunción del mandato.
Es una garantía de procedibilidad, que ampara a
los parlamentarios de toda acusación penal que pueda
implicar una privación de libertad. Lo que se busca es que
el Parlamento no sufra la privación injustificada de uno
de sus miembros. Esta garantía se traduce en la necesidad
de autorización del Congreso –del cual es miembro el
parlamentario– para que este pueda ser detenido o procesado
penalmente. La excepción a este principio es el caso de
flagrante delito. Si no existiera tal autorización, la
detención, inculpación o procesamiento del
congresista resultarían nulos.
1.3.-Características de la Inmunidad
Parlamentaria.
Entre las características que presenta la
inmunidad parlamentaria tenemos:
1. Excepcionalidad de su
aplicación.
Los efectos de la aplicación de la inmunidad
parlamentaria son un quiebre o una suspensión de la
actividad jurisdiccional frente a una situación concreta.
Es un supuesto jurídico que entraña una suerte de
sustracción de una materia determinada del ámbito
jurisdiccional de manera temporal, por lo mismo que resulta
"aconsejable utilizar restrictivamente la inmunidad,
limitándola a los procedimientos judiciales que puedan
ocasionar la privación de libertad de los parlamentarios y
aplicándola, por tanto, sólo a las causas penales".
Y, lógicamente con este razonamiento, sólo el
carácter político de la persecución
justificará, con independencia de los hechos imputados, la
aplicación de la inmunidad; es decir, únicamente si
la instrucción judicial fuera la máscara de una
velada intencionalidad política de cualquier tipo,
sería lícita la aplicación de la
prerrogativa estudiada.
El tema de fondo radica en que para conceder o no el
levantamiento de la inmunidad, para autorizar o no a proceder
penalmente contra el parlamentario, el Congreso debe comprobar
exclusivamente, si tras la acusación se esconde
algún motivo político o partidista contra el
parlamentario; si no hay un eventual carácter
político tras la acusación, el Congreso debe
acceder a la solicitud del órgano jurisdiccional. "Cabe
postular, por consiguiente, una interpretación restrictiva
de este privilegio, cuya función debe ser impedir
privaciones arbitrarias de libertad de los miembros del Congreso,
que menoscabarían su independencia y que, por
consiguiente, el examen de la petición de
autorización para procesar o detener debe ceñirse a
comprobar si hay algún afán partidista o irregular
escondido en la misma"[3]. El cómo se ha
entendido el carácter político de las razones
subyacentes de una persecución judicial, es también
una cuestión polémica. Inclusive, se han ampliado
los factores que harían necesaria la medida de
levantamiento de inmunidad: la congresista Lourdes Flores Nano,
en una brillante exposición durante el debate en el pleno
del Congreso del día 30 de noviembre de 1995,
afirmó que el carácter de la decisión
parlamentaria no es ciertamente un veredicto de inocencia o de
culpabilidad. "El acto que el Parlamento adopta tiene
únicamente el propósito de "examinar […] si los
cargos constituyen –cito al profesor Hauriou— hechos o
motivos graves". Esto es lo que la doctrina exige: que al momento
de la decisión se evalúe si los hechos imputados
son graves o no lo son. Tampoco puede exigirse prueba plena,
porque al final del proceso se permite determinar la prueba plena
y no al inicio del proceso". Con esto, se estaría
remarcando mucho más contundentemente el carácter
excepcional de la aplicación de esta prerrogativa. Pero
resulta bastante cuestionable, pues desnaturaliza hasta cierto
punto el sentido mismo de la protección buscada a
través de la inmunidad parlamentaria, en vista de que se
está haciendo un análisis de fondo y no, como
debiera ser, puramente formal o político.
Lo restrictivo de su aplicación se explica porque
"los problemas que suscita la inmunidad parlamentaria afectan el
nervio mismo de las relaciones entre los poderes superiores del
Estado, que deben respetar al máximo la vigencia de los
principios constitucionales y los derechos fundamentales. Tal
cosa se traduciría prácticamente en la
concesión de casi todos los suplicatorios, salvo aquellos
en los que resultara evidente la utilización de la
vía penal con la intención de perturbar el
funcionamiento del Congreso o de alterar la composición
del mismo que le ha dado la voluntad popular". Entonces, puede
concluirse que por regla general, el Congreso debe autorizar el
procesamiento –eventualmente la detención o
apresamiento— de cualquiera de sus miembros, pues como
ciudadanos deben, en igualdad de condiciones, estar sometidos a
la potestad jurisdiccional, cuando se trate de resolver
controversias jurídicas que los involucren. La
excepción a la regla será la aplicación de
la inmunidad parlamentaria.
Este criterio de excepcionalidad ha sido el que mayor
difusión ha alcanzado, teniendo en cuenta que la
internalización de la institucionalidad democrática
y del Estado de Derecho ha tenido grandes avances en el
ámbito mundial e inclusive en nuestras sociedades, por lo
que los supuestos que justificaron la inmunidad se han
flexibilizado. El Tribunal Constitucional español, ha
utilizado criterios diversos para el control de la inmunidad,
pudiendo destacarse:
a) El alcance de las prerrogativas debe ser interpretado
restrictivamente.
b) La inmunidad parlamentaria sólo protege ante
la posibilidad de una utilización política del
proceso penal contra un parlamentario.
2. Carácter corporativo de la
prerrogativa.
La prerrogativa de la inmunidad parlamentaria tiene por
objetivo proteger la integridad del órgano legislativo,
así como su independencia para el normal desempeño
de sus funciones, especialmente la legislativa y la de control
político o fiscalización. La inmunidad no es un
privilegio personal en beneficio de los Congresistas (diputados o
senadores, en otras latitudes), sino que se justifica en
atención al conjunto de funciones parlamentarias, a las
que la inmunidad tiene como finalidad proteger. Por eso, el
suplicatorio debe sustentarse en una valoración del
significado político del procesamiento con objeto de
evitar el empleo de la vía penal para perturbar el
funcionamiento de las cámaras o alterar su
composición". Ese es el sentido final de la inmunidad, es
decir, la protección del cuerpo legislativo como tal y no
de sus miembros en particular; se les otorga la protección
a los parlamentarios en la medida que representan al
órgano parlamentario y en su calidad de tales, no como un
derecho subjetivo.
Coincidentemente, opinaba Pareja Paz Soldán,
quien sostenía que las "inmunidades no deben considerarse
como privilegios en la vida social y política respecto de
los demás ciudadanos. Tampoco debe entenderse como una
patente de impunidad absoluta. Es un fuero que protege al
representante contra la persecución inmotivada, en
razón de la función parlamentaria. Es una
garantía no sólo de esa función, sino
también de la majestad e integridad del
Congreso".
Esta prerrogativa de carácter corporativo puede
considerarse también como un medio de control
político, pues busca proteger la independencia de los
parlamentarios, por lo que la consagra no a favor del congresista
individualmente considerado, sino del Órgano Legislativo
–cuya función primordial hoy en día es la
fiscalización–, para evitar que se altere la
distribución de mayorías y minorías
resultante del proceso electoral, o se afecte su normal
funcionamiento.
Esta característica habría sido refutada
por Jurgen Habermas, quien proclama que la inmunidad es
además "un auténtico derecho cuya titularidad recae
sobre el sujeto que ostenta el mandato representativo, el
parlamentario individual"
3. Irrenunciabilidad.
En relación con la característica
corporativa de la prerrogativa, debe afirmarse que esta
garantía es de carácter irrenunciable; en este
sentido, el congresista "no puede disponer libremente de tal
protección, ya que la garantía lo es del
Parlamento, o sea, es propia de la función parlamentaria
y, si el diputado o senador disfrutan de ella, es en virtud de un
interés legítimo y no de un derecho público
subjetivo […] Por la misma razón, el diálogo
sobre la garantía se produce entre el órgano
juzgador y el Congreso, y el interés de hacer valer la
prerrogativa se concede a ésta y no al
parlamentario"
Se da esta característica por lo mismo que las
prerrogativas parlamentarias son establecidas constitucionalmente
como una garantía de la función[4]y,
por tanto, de procedimiento y no como derecho subjetivo. Por
ello, "el parlamentario no puede disponer de las prerrogativas,
renunciando a ellas, puesto que son garantías del
procedimiento y a él atañen sólo en cuanto
instrumento, o sea, en cuanto legislador y no en cuanto
ciudadano.
En 1994, se presentó en el congreso de Costa Rica
un proyecto de reforma constitucional, en el que se buscaba
restringir la inmunidad parlamentaria, además de que se
recogía en el ámbito constitucional el derecho del
representante de renunciar a su fuero parlamentario. Puede
sostenerse que el principio de irrenunciabilidad de las
prerrogativas parlamentarias está siendo relativizado,
incluso a nivel de su tratamiento normativo. La ponente del
proyecto en mención, sostenía que lo que se
pretendía con la propuesta en cuestión
era"consagrar el derecho de los funcionarios públicos de
renunciar a dicho fuero, lo cual si bien a operado en la
práctica, no se establece expresamente en el
artículo constitucional". Esto se complementaría
con lo que argumenta Eloy García: "Desde el momento en que
el bien jurídico protegido pasa a ser la libertad del
diputado individual, de la que la independencia del parlamento no
es más que un simple corolario lógico, no hay
motivo para negar al representante la titularidad efectiva del
derecho a la inmunidad. La inmunidad se configura así como
un auténtico derecho subjetivo, como un poder ejercitable
frente a terceros en forma de deber u obligación, exigible
judicialmente y del que, al igual que cualquier otro de su mismo
género, el parlamentario puede –tal y como establece el
ordenamiento suizo para la inmunidad strictu sensu– hacer
dejación voluntaria en todo momento". La Ley Federal sobre
garantías políticas y de policía de ese
país, de 26 de marzo de 1934, establece en su
artículo 1 la posibilidad de que los miembros de la
Bundestag, la Cámara Baja, renuncien, mediante escrito
dirigido a la mesa, a la protección que les dispensa la
inmunidad.
4. Temporalidad.
Vemos, pues, que la inmunidad es un requisito procesal,
"que pone en manos del Parlamento la posibilidad de demorar, de
retrazar durante un período de tiempo limitado, la
responsabilidad penal y civil –en el caso español– y tan
sólo penal –en el resto de ordenamientos
parlamentarios–". Se trata, entonces, de una garantía
temporal, que únicamente difiere por un tiempo la
persecución judicial de una persona, pero que de ninguna
manera lo libera de responsabilidad.
5. Irrevisable.
Este es un punto particularmente controversial, por las
implicancias del mismo. Una de las posiciones frente a la
decisión del órgano legislativo de levantar o no
–ante un suplicatorio– la inmunidad de un parlamentario,
sostiene que tal decisión no puede considerarse como parte
de un ámbito exento de la jurisdicción del Poder
Judicial. En este sentido, Tirado sostiene que la
"decisión del Parlamento de autorizar la
continuación del proceso penal de uno de sus miembros ha
sido calificada en más de una oportunidad como una
cuestión no justiciable en atención a su
caracterización como un acto de mera voluntad
política, o por configurar un acto de efectos simplemente
internos". Luego continúa afirmando que todos los actos de
los poderes públicos son justiciables, "puesto que lo
contrario implicaría la admisión de ámbitos
exentos de control jurisdiccional". La Constitución
chilena, se pone en este supuesto y admite en su artículo
58 que la resolución por la que el Tribunal de Alzada
resuelve acerca del levantamiento o no de la inmunidad
parlamentaria, es apelable ante la Corte Suprema.
Sin embargo, aceptar que la decisión del Congreso
–en el sentido de admitir o no la solicitud del Poder Judicial
de levantamiento de inmunidad parlamentaria a determinado
congresista– pueda ser revisable ante el propio Poder Judicial
sería ingresar en un círculo vicioso. Podría
darse el caso que el congresista que considera haber sido privado
arbitrariamente de la inmunidad parlamentaria recurriera
vía una acción de amparo, solicitando la tutela del
órgano jurisdiccional; esto traería más de
un problema y, además, se estaría cayendo en una
incoherencia teórica, ya que se estaría buscando
tutelar con el amparo una prerrogativa institucional que no es un
derecho subjetivo. ¿Sería esto factible legalmente?
O en el caso que se denegara la solicitud del Poder Judicial
estaríamos ente el supuesto de que el Poder Judicial
podría recurrir ante sí mismo, a fin de solucionar
una controversia en la que al mismo tiempo sería parte.
Otra posibilidad sería recurrir a una acción
popular, lo que sería más aconsejable y estricto
teóricamente, conforme al artículo 200-5 de la
Constitución y de la ley, contra […] resoluciones y
decretos de carácter general (ergo ), cualquiera sea la
autoridad de la que emanen".
Además, cuando se trata de esta decisión
–sea la denegatoria de levantamiento o la que acepta levantar la
inmunidad– estamos frente a un acto eminentemente
político, por lo que, siendo emitido por el órgano
constitucional político por excelencia, tal
decisión no podría, ni debería ser
susceptible de revisión alguna. En este sentido,
Gómez Sarmiento sostiene que "el acto con que se levanta o
se niega levantar la inmunidad es un acto de control
político de carácter constitucional y emitido por
las Cámaras en ejercicio de la potestad política ",
potestad que les ha sido otorgada por la Constitución y
que por ser un acto político, "contra él no procede
ningún recurso: Ni el de reposición, ni el de
apelación y ni siquiera el de revisión; es un acto
en el que la Cámara decide en forma
discrecional".
Por último, siguiendo al mismo García,
puede sostenerse que observando la propia realidad, "el control
del Tribunal Constitucional sobre el Parlamento encuentra un
límite infranqueable en la naturaleza política y no
jurídica de la función representativa, lo que
significa que mal que pese, existen determinados ámbitos y
esferas de la vida pública en los que el veredicto
último corresponde a los electores y no a los jueces".
Esto quiere decir, que así se admita la posibilidad de
revisar la decisión parlamentaria, esto dependerá
de la voluntad política.
1.4.-Ámbitos Temporal y Espacial de la
Aplicación.
Esta garantía, a diferencia de la inviolabilidad,
no es de carácter perpetuo, sino que se limita al tiempo
que dure el mandato parlamentario. El período de mandato
de los parlamentarios incluye no solamente los períodos de
sesiones, sino inclusive los de receso parlamentario, tiempo en
el cual las labores de los congresistas varían simplemente
en su forma. Por ello, "debe entenderse que el tiempo de mandato
durante el que los parlamentarios están protegidos por la
inmunidad comprende también los períodos entre
sesiones o fuera de sesiones, es decir, cuando las Cámaras
no están reunidas. Por la generalidad de la doctrina, se
ha considerado que esta protección es demasiado amplia,
por cuanto, fuera de los períodos de sesiones, es
difícil que las actuaciones judiciales contra un
parlamentario perjudiquen su trabajo en la Cámara, salvo
que sea miembro de la Diputación Permanente. Esta
anotación final es muy importante, puesto que el criterio
doctrinal mayoritario, estima que esa amplitud es abusiva, ya que
suponiendo que el parlamentario sea reelegido una y otra vez,
puede llegarse a la total impunidad. Lo normal sería que
opere únicamente durante los períodos de sesiones y
que en los intervalos entre dos períodos queden los
parlamentarios sujetos al derecho común, sin perjuicio de
que al reiniciarse el período siguiente, el Congreso pueda
solicitar al Poder Judicial los informes necesarios y, de
comprobarse que subyace una persecución arbitraria y
política, pedir la suspensión de las diligencias
realizadas.
Este tiempo no se computa para el plazo de
prescripción, aunque a este respecto hay algunas dudas,
pues el tratamiento legislativo no se ha puesto en el supuesto en
referencia. Tirado, remitiéndose a la legislación
de España, sostiene que, cuando no se autoriza el
levantamiento de la inmunidad parlamentaria, el proceso penal no
puede continuar, frente a lo cual se suscita el problema de
discernir si se trata de "una suspensión del proceso penal
o, por el contrario, se ha verificado el sobreseimiento del
proceso en forma definitiva".
Garrido, por su parte sostiene que "con la
petición de autorización para procesar se produce
una suspensión en la prescripción de la
acción, y no una simple interrupción, debiendo
recomenzar a correr en el momento en que el procesamiento se
autorice o, a falta de autorización, desde el momento del
cierre del período de sesiones (de final de mandato en
nuestro caso). Y ello en virtud de un viejo principio de derecho
jamás discutido, a saber que la prescripción de una
acción no puede correr contra los que, por razones
jurídicas, no pueden ejercitarla".
Estas prerrogativas parlamentarias cumplen la finalidad
de mantener el equilibrio de poderes, a fin de garantizar un
ejercicio del poder racional y conforme a las propias reglas del
Estado de Derecho. El Parlamento es uno de los órganos
fundamentales del Estado, por lo que debe protegerse su
integridad, inclusive en situaciones excepcionales, como las que
podrían implicar la declaración de estados de
excepción. El Estado de Sitio y de Emergencia y las leyes
de excepción, no suspenden ni alcanzan a las inmunidades
parlamentarias[…] Se suspenden los derechos fundamentales, pero
no los principios en que reposan los Poderes Públicos como
son los fueros parlamentarios".
En cuanto al ámbito espacial de la
aplicación de la inmunidad parlamentaria, tenemos que esta
se remite a la circunscripción del territorio nacional,
donde los parlamentarios gozarán de la protección
funcional que les otorga esta prerrogativa. Fuera del territorio
nacional, la inmunidad parlamentaria no tiene vigencia
alguna.
Aunque, en el caso de los parlamentarios peruanos, ellos
cuentan con el "pasaporte diplomático", lo que los hace,
en el extranjero, sujetos de protección
diplomática, de conformidad con el artículo 2 del
D. Leg. Nº 832. Cabe precisar, que en el artículo 6
de ese mismo cuerpo normativo, se dice que se perderá el
derecho al uso del pasaporte diplomático, entre otras
causales, por el levantamiento de la inmunidad parlamentaria.
Esto es coherente.
Ámbito material de
aplicación.
La protección otorgada por la inmunidad
parlamentaria, de conformidad con su tratamiento normativo en el
Perú, tiene que ver con las acciones de naturaleza penal y
únicamente se justifica en casos de delitos penales, pues
son estos los únicos que implican la posibilidad de una
pena privativa de la libertad. Aunque podría interpretarse
que se trataría de una protección tan amplia que
abarque inclusive los procedimientos por faltas. Lo estipulado
por la Constitución dejaría abierta esta
posibilidad interpretativa, aunque no sería la más
correcta, pues no debiera admitirse la necesidad de la
autorización parlamentaria de manera tan general. Debiera
restringirse, quizá, a delitos cuya pena fuera una que
pudiera provocar la privación de la libertad del sujeto o,
en todo caso, que pudiera restringirle sus derechos civiles y
políticos (como podría ser el caso de las penas de
inhabilitación), caso en el cual el cargo quedaría
vacante por incapacidad. "Entendemos que la ratio de la inmunidad
se limita a prevenir sustracciones arbitrarias de los miembros de
las Cámaras, por lo que en aquellas causas seguidas por
faltas, no puedan determinar penas privativas de libertad, no
parece existir razón para aplicar el principio de la
inmunidad, en cuyo caso deberá ser ociosa la
autorización previa para la inculpación o
procesamiento".
1.5.-Los Derechos vulnerados por la inmunidad
parlamentaria.
La garantía de inmunidad, como se vio, es un
supuesto que deja fuera del alcance del órgano
jurisdiccional, de manera temporal, un determinado supuesto
jurídico controversial relevante; esta situación
jurídica resulta ser excepcional, pues el derecho
común se ve impedido de actuar, requiriéndose de la
autorización del Parlamento para la continuación
del proceso penal. El Tribunal Constitucional de España,
ha sostenido "que la inmunidad implica siempre una posibilidad de
que sea denegado el derecho al proceso penal, posibilidad que, en
sí misma, no contradice el derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva". Esta situación excepcional
–limitación autorizada por la propia
Constitución– puede ser utilizada arbitrariamente,
supuesto en el que sí se estaría vulnerando el
derecho a la tutela judicial efectiva.
Según Tirado, la inmunidad parlamentaria "puede
afectar, si no se respeta su finalidad constitucional, dos
derechos fundamentales: la tutela judicial efectiva y el acceso y
ejercicio del cargo público"[5]. Se puede
advertir que "una concesión disfuncional de la
autorización del Parlamento para el procesamiento penal de
un parlamentario, podría constituir una violación a
su derecho al ejercicio de un cargo público, puesto que la
limitación al ejercicio de su derecho sería
inminente e injustificada". Esto resulta particularmente
discutible en vista de que el levantamiento de la inmunidad
parlamentaria de un congresista no lo inhabilita para el
ejercicio del cargo para el que ha sido electo, sino que permite
que el Poder Judicial siga adelante con el proceso penal o
autorice su detención. Salvo este último supuesto
al que seguramente justificaría la flagrancia del delito o
su comprobación judicial, el congresista al que se le
quitara la inmunidad puede seguir desarrollando las funciones
propias de su cargo. Únicamente sería desaforado en
el supuesto que se le demostrara judicialmente la responsabilidad
sobre el ilícito penal que se le imputó. Caso en el
que, obviamente, su derecho al ejercicio de un cargo
público se pierde.
1.6.-Tratamiento Legislativo de la inmunidad
parlamentaria.
La Constitución peruana recoge esta
garantía en el artículo 93, que a la letra dice que
los congresistas no pueden "ser procesados ni presos sin previa
autorización del Congreso o la Comisión Permanente,
desde que son elegidos hasta un mes después de haber
cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el
cual son puestos a disposición del Congreso o de la
Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a
fin de que se autorice o no la privación de la libertad y
el enjuiciamiento".
El Reglamento del Congreso de la República en su
artículo 16, agrega que la inmunidad de proceso "no
protege a los congresistas contra las acciones de naturaleza
diferente a la penal, que se ejerzan en su contra y sean
derivadas de sus actos privados". Además, agrega que si
como resultado de un proceso "el órgano jurisdiccional
estimara conveniente y necesario dictar alguna medida que
implique privación de la libertad de un congresista, se
procederá solicitando al Congreso o a la Comisión
Permanente que la autorice o no". De la lectura concordada de
estos preceptos se infiere que, en primer lugar, ni siquiera en
casos de flagrante delito puede pasarse por alto la inmunidad, ya
que solamente se otorga al Congreso o a la Comisión
Permanente , de ser el caso, en plazo menor (veinticuatro horas)
a fin de que autoricen o no el levantamiento de la inmunidad.
Esto resulta, realmente, excesivo. La determinación de lo
que sea delito flagrante no puede hacerse globalmente. La
doctrina italiana dominante considera que debe tratarse de
auténtica in fragantia (que se da cuando alguno,
inmediatamente después del delito, es seguido por el
ofendido o por la fuerza pública, o es sorprendido con
objeto o trazas que hagan presumir que haya cometido poco tiempo
antes un delito). En Francia, la jurisprudencia construyó
en 1947 la teoría del "flagrante delito continuado" para
sostener que, siendo la insurrección un delito continuado,
los parlamentarios que la habían desencadenado estaban
incurriendo en delito flagrante todo el tiempo que se
mantenía aquella.
Aparte del problema del alcance, el caso del delito
flagrante suscita la cuestión importante de si es causa de
cese completo de la inmunidad, de suerte que el parlamentario,
presunto autor del delito, puede ser procesado y detenido como si
no fuera parlamentario, o si, por el contrario, como parece
acostumbrarse en el Perú, se mantiene la obligación
de pedir autorización al Congreso para poder dictar auto
de detención o procesamiento.
Por otro lado, la inmunidad en nuestro ordenamiento
protege al congresista únicamente en acciones de
naturaleza penal. No los protege de acciones de otra naturaleza.
No creo que el artículo 16 del Reglamento haya querido
exigir que se trate de acciones de naturaleza penal, adicionando
el requisito de que sean por actos públicos o vinculados a
sus funciones. Esto debido a que justamente el sentido de esta
garantía, a diferencia del de la inviolabilidad, es que
protege al congresista también por sus actos
extrafuncionales, según vimos arriba, pues la
persecución política que la inmunidad parlamentaria
pretende combatir podría agazaparse bajo la implicancia
del congresista en un delito determinado y lograr así el
objetivo buscado: privar al Congreso de uno de sus miembros por
antipatía política.
La Inmunidad la trató la Constitución de
1979 en su artículo 176, del cual la actual norma es en
realidad una réplica.
Por su parte, la Constitución de 1993
tenía el texto siguiente: Los senadores y diputados son
inviolables en el ejercicio de sus funciones, y no pueden ser
acusados ni presos sin previa autorización de la
Cámara a que pertenecen, desde un mes antes de abrirse la
legislatura hasta un mes después de cerrada, excepto en
flagrante delito, en cuyo caso serán puestos dentro de las
24 horas a disposición de su respectiva Cámara". En
lo que concierne a la inmunidad en estricto, el alcance temporal
de la protección al parlamentario era más reducido,
exclusivamente relacionado a la legislatura, desde un mes
anterior a su apertura, hasta un mes posterior a su
cierre.
El antiguo Reglamento de la Cámara de Diputados
decía al respecto en su artículo 16 que
"Ningún Diputado puede ser procesado, ni detenido sin
autorización previa de la Cámara, excepto por
delito flagrante, caso en que es puesto a disposición de
la misma o de la Comisión Permanente del Congreso durante
el receso, a fin de que la Cámara de Diputados autorice o
no la privación de su libertad y el enjuiciamiento ante el
Poder Judicial.
De inmunidad se manifiesta en la exigencia de que el
Congreso –o la Comisión, en su caso– autorice la
efectiva ejecución de esa medida o la deniegue, lo que
significaría diferirla en el tiempo, de ningún modo
sería liberar al congresista de la disposición del
órgano jurisdiccional, autónomo conforme a la misma
Constitución. Esto es, propiamente, el levantamiento del
fuero, que tiene efectos diferentes: suspensión temporal o
definitiva en el ejercicio del cargo (caso este último en
el que queda en vacancia.
1.7.-Procedimiento de levantamiento de la inmunidad
parlamentaria.
El procedimiento a seguir para levantar la inmunidad
parlamentaria goza de cierta unanimidad en la doctrina, aunque a
nivel de legislación se presentan diferencias que pueden
apreciarse nítidamente. El Poder Judicial, es el
órgano estatal con potestad jurisdiccional y competente
para presentar esta solicitud ante el Parlamento, que será
el órgano que decidirá finalmente si se levanta o
no la garantía referida.
Un punto importante a tratar es el denominado
suplicatorio, que es el pedido o solicitud del órgano
jurisdiccional al Parlamento, a fin de que se le permita seguir
un proceso judicial –o apresar, si fuera el caso– a determinado
miembro suyo. Tal solicitud deberá ser presentada
adjuntando las pruebas que demuestren que el congresista deba ser
sometido a la justicia, por la comisión de un delito
determinado. El Congreso deberá comprobar exclusivamente,
para conceder o no el suplicatorio, si tras la acusación
se esconde algún motivo político o partidista
contra el parlamentario, es decir, una valoración del
significado político de la acusación, para evitar
la alteración del funcionamiento del Congreso. En caso de
que tal intención se cumpliera, surte sus efectos la
inmunidad parlamentaria y protege al congresista. El Congreso no
debe entrar a analizar el fondo de la acusación (la verdad
o falsedad de las acusaciones imputadas al parlamentario), pues
esta es función exclusivamente ejercida por el Poder
Judicial y lo contrario significaría transgredir la
competencia de dicho fuero. En otros términos, el
Parlamento no utilizará los criterios de culpabilidad o
falta de culpabilidad, ni responsabilidad o falta de
responsabilidad, pues se trata de un análisis formal y
político del pedido.
Un problema general a casi todas las sociedades
democráticas ha sido el de la falta de especificidad del
procedimiento de inmunidad parlamentaria, por lo que los
criterios políticos han tenido la cuestión con un
cierto matiz de arbitrariedad "En la práctica ha ocurrido
que, como la concesión o denegación de un
suplicatorio no está sometida a norma jurídica
alguna, se ha utilizado a voluntad de las mayorías e
incluso en contra de las minorías. De esta manera se ha
dado lugar a un uso abusivo y a una desviación por parte
de las Cámaras de su poder de autorización, que han
rechazado numerosos suplicatorios que debían haberse
concedido…", por cuestiones de esta naturaleza hay voces
doctrinales e incluso algunas legislaciones de avanzada
contrarias a la inmunidad parlamentaria, en tanto otorga a los
parlamentarios un privilegio que discrimina su trato frente a la
justicia, en desmedro del común de la ciudadanía.
Esto hace necesario que –es innegable que la Constitución
estipula la vigencia de las garantías parlamentarias, en
general, y de la inmunidad parlamentaria, en particular– se
regule el procedimiento parlamentario a seguir para declarar la
procedencia o no del suplicatorio remitido por el Poder Judicial.
En este procedimiento el congresista a quien se refiera dicho
suplicatorio deberá contar con todas las facilidades de
ejercer su "derecho a la defensa" al nivel de las instancias que
deciden el caso.
El tema de la concesión del suplicatorio tiene
relación directa con la finalidad misma de la inmunidad,
cual es la protección de la composición que la
voluntad popular ha querido darle al Parlamento. El iniciarle un
proceso judicial –previo levantamiento de la inmunidad, por
supuesto– a un congresista, únicamente con
carácter político, significaría el impedir
que un sector de la población electoral esté
representado. En concreto, el Parlamento debiera estudiar, como
dice Fernández-Viagas, "si la presencia del mismo [del
parlamentario acusado] es imprescindible para el normal
funcionamiento de la Cámara".[6]
El procedimiento de levantamiento de inmunidad
parlamentaria es un procedimiento "prejurisdiccional" sui
generis, ya que no se van a discutir cuestiones de fondo
(responsabilidad penal o irresponsabilidad), sino que se va a
autorizar o no el ejercicio jurisdiccional del titular de dicha
función (el Poder Judicial) sobre una persona concreta que
desempeña el cargo de Congresista de la República,
cargo que goza, para la autonomía de su desempeño y
como garantía de su funcionamiento de la prerrogativa
conocida como inmunidad.
En este procedimiento no existe propiamente una
instancia acusadora. ¿Cabe entonces hablar con propiedad
de "derecho de defensa" –propio de los actos en que se discute
un derecho subjetivo– por parte del congresista? A este
respecto, la respuesta parecería más bien negativa.
En primer lugar, la inmunidad parlamentaria es una de las
prerrogativas funcionales que protegen la integridad del Congreso
y no al congresista en particular; por tanto, es el Congreso el
que decide si ejerce o no su derecho a protegerse con la
inmunidad o no. En segundo lugar, tenemos que al no haber
acusación por parte de ninguna instancia interna, mal
podría hablarse de un correlativo derecho de defensa. De
lo que se trataría es del legítimo derecho de hacer
uso de la palabra, resultando más preciso hablar de
derecho de audiencia, como en el caso de la legislación
española.
Marco
legal
Para entender adecuadamente la inmunidad parlamentaria,
es imprescindible que se pueda captar cómo ella
está relacionada con el mandato parlamentario, para
así darle el sentido que le corresponde; por ello debe
tenerse en cuenta la clásica definición del derecho
parlamentario, como una forma de táctica política
en una doble acepción: como arte de conducir y ordenar la
labor parlamentaria y como modo de obrar en la
Cámara.
La Norma Fundamental, en el tercer párrafo de su
artículo 93º, establece que:
(…) No pueden ser procesados ni presos, sin previa
autorización del Congreso o de la Comisión
Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de
haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso
en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la
Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a
fin de que se autorice o no la privación de la libertad y
el enjuiciamiento.
A partir de dejar sentados los conceptos de la
actuación congresal, recién podrá
encontrarse el cabal sentido que adquirirá tal inmunidad
parlamentaria, siempre en relación directa con la
protección de la democracia que, tal como está
concebida en la Constitución (artículo 3º), es
un principio rector de aquélla.
Al respecto, se debe tener en cuenta que la
función congresal, está en íntima
correspondencia con la función -mejor dicho, las
funciones- que la Constitución le ha otorgado al Poder
Legislativo (atribuciones nítidamente contempladas en el
artículo 102º de la Constitución).
Lo primero que ha venido a señalarse con respecto
a la actividad que realizan los congresistas es que estos tienen
un mandato que cumplir, en tanto representantes idóneos de
la población. El mandato representativo que ostentan no
tiene el carácter de exigencia que puede surgir, por
ejemplo, en el Derecho Privado con relación al mandante
respecto al mandatario, sino que tiene una naturaleza singular:
los parlamentarios se desligan de quienes los eligen, de los
partidos de los cuales son parte y de las presiones de las que
pueden ser objeto. Así, lo contempla el artículo
93º de la Constitución en su primer párrafo,
que a la letra dice:"Los congresistas representan a la
Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a
interpelación (…), norma que ha sido reiterada en el
artículo 14º del Reglamento del Congreso".
Bibliografía
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y Constitución Democrática. En Revista de
Derecho de la Universidad Complutense. Nº 15, Madrid,
1989, Pág. 441-442.2. TIRADO, José Antonio, "Inmunidad
parlamentaria y derechos fundamentales: apuntes en torno al
caso del congresista Javier Noriega" En lus Et Veritas
Nº 11. PUC, Lima. Pág. 89-903. SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando. Derecho
Parlamentario Español. Editora Nacional, Cultura y
Sociedad, Madrid, 1983, p. 88.4. PAREJA PAZ SOLDÁN, José.
Derecho Constitucional. Studium, Lima, 1979. 2 Tomos. T. 1
Pág. 4215. FERNÁNDEZ VIAGAS BARTOLOMÉ,
Plácido. La Inviolabilidad e inmunidad de los
Diputados y Senadores. La crisis de los "privilegios"
parlamentarios. Civitas. Madrid. 1990. Pág.
143.6. ESCUDERO VEGA, MARIO. Hermenéutica
parlamentaria. Gráfica Horizonte, 2001.7. CHANAME ORBE, RAUL. DICCIONARIO DE CIENCIA
POLITICA. Lima, 2002.8. SOLIS ESPINOZA, Alejandro.
Metodología de la investigación jurídica
social. Lima – Perú. 1991.
Enlaces de Internet:
1. http://www.teleley.com/articulos/art-inmunidad-parlamentaria.pdf
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