Hacia un modelo de tribunal municipal de lo contencioso administrativo en México

El papel que desempeñan los tribunales no es
igual al de las autoridades administrativas, su mismo
sometimiento a las leyes en su actuación no cumple
idénticos objetivos. Están por esto separadas las
funciones jurisdiccional y administrativa en las Constituciones y
en la vida institucional.

Alfonso Nava Negrete

I. PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA

El inciso a) de la fracción II del
artículo 115 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, contiene una obligación
inexcusable de hacer para los municipios, consistente en
instaurar los tribunales municipales de lo contencioso
administrativo. A esta posición doctrinal, se
llegó en otra ocasión,1
a pesar de las opiniones pronunciadas en sentido
contrario.

Los municipios ––hasta donde se
sabe–– de Tijuana, Manzanillo, León,
Torreón, Querétaro y Tlaxcala ya constituyeron los
órganos jurisdiccionales municipales de lo contencioso
administrativo, sin embargo, éstos, a mi juicio, no
cumplen con los requisitos de existencia, por tanto, sus
sentencias no pueden gozar de la característica de
definitivas para los efectos del juicio de amparo directo, al no
considerar a dichos órgános jurisdiccionales como
verdaderos tribunales.

Es por ello, que el presente opúsculo tiene por
objeto, exponer y explicar los referidos requisitos, a fin de
facilitar la instauración de los órganos
jurisdiccionales municipales de lo contencioso administrativo que
tengan la naturaleza de un verdadero tribunal administrativo;
asimismo, pueda servir de guía para los municipios en
donde no se han instaurado, lo hagan de manera correcta y para
aquellos en donde ya existan, se corrijan los vicios o mejoren
sus leyes y reglamentos para estar ad hoc con la norma
fundante y con la interpretación constitucional dada por
la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

II. SOBRE EL
CONCEPTO DE "TRIBUNAL" EN EL SISTEMA JURÍDICO
MEXICANO.

En la Constitución mexicana, si bien no existe
una definición formal de "tribunal", sí existen
elementos que permiten definirlo y que son esenciales.

Conforme a la Constitución,
––siguiendo lo sostenido por el
distinguido jurista Miguel Bonilla
López2–– los tribunales son órganos
estatales de carácter permanente, dado que se
prohíben los especiales y se obliga a que estén
previamente establecidos (artículos 13 y 14), con
autonomía de decisión (artículos
13, 14 y 17) previstos en la ley, cuya función es
resolver ––de manera pronta, expedita,
completa, imparcial y gratuita (artículo 17)––
litigios concretos sobre derechos y obligaciones (artículo
14 y 17) siempre a instancia de parte (artículo 17)
mediante resoluciones dotadas de autoridad (artículo 17),
fundadas y motivadas (artículo 16), emanadas de
procedimientos en los que se cumplan ciertas formalidades
(artículo 14).

Por tanto, la misión de los
órganos jurisdiccionales, revistan o no la
característica de tribunal, es resolver controversias
jurídicas, según lo marcado por la ley, sin
importar en qué lugar del territorio nacional surja una
controversia jurídica.

Sin embargo, las características que distinguen a
los tribunales de otros órganos jurisdiccionales
estatales, permiten determinar la procedencia ya sea del amparo
directo o indirecto en contra de sus resoluciones, lo anterior,
encuentra su fundamento en los artículos 107
fracción VIII de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y los numerales 44, 46
y 158 de la Ley de Amparo, 107 fracción VII de la
norma fundante mexicana y 114 fracción II, de
la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107 del mismo
ordenamiento, en consecuencia, la diferencia fundamental entre el
amparo directo y el indirecto, obedece al hecho de que la
autoridad responsable sea o no considerada como un verdadero
"tribunal".

Así se colige, de las hipótesis previstas
por los artículos 158, párrafo primero, y 114,
fracción II, de la Ley de Amparo, pues el primero hace
referencia a tribunales judiciales, administrativos o del
trabajo, como condición de procedencia para la vía
directa; y, el segundo, en concordancia con aquél, reserva
la vía indirecta para la impugnación de los actos
que "no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del
trabajo".

Miguel Bonilla López, ha enumerado las
características que deben reunir los órganos
jurisdiccionales denominados propiamente "tribunales" y que son
los siguientes a saber:

a) El órgano en cuestión debe
ser de naturaleza pública y estar prefigurado
genéricamente en el texto constitucional.

b) Ha de ser de carácter permanente,
y no circunstancial, efímero o
especial.

c) Su existencia, atribuciones y
organización ha de estar prevista en una
norma jurídica general, abstracta e impersonal, expedida
por los órganos legislativos federal o locales.

d) Entre sus funciones ha de estar la de aplicar el
derecho para solucionar disputas jurídicas concretas
(litigios), seguidos siempre a instancia de parte.

e) Debe gozar de autonomía, a efectos de resolver
la disputa con imparcialidad e independencia.

f) La solución de tales conflictos ha de hacerse
mediante resoluciones en las que se individualicen normas
jurídicas (esto es, que se asignen derechos y
obligaciones) dotadas de sentido de autoridad (obligatorias y
coercibles), con fundamentación y
motivación.

g) Tales resoluciones han de emanar de procedimientos
seguidos en forma de juicio, previstos expresamente en leyes
emitidas por los órganos legislativos.

h) En ese procedimiento deben respetarse ciertas
garantías procesales a las que se califica de
"formalidades esenciales". i) Deben actuar expedita, pronta,
imparcial y gratuitamente.

En conclusión, se estará en presencia de
un "tribunal" propiamente dicho cuando reúna las
características antes apuntadas y contra sus resoluciones
procederá el amparo directo o uniinstancial.

III. SOBRE EL
CONCEPTO DE "TRIBUNAL ADMINISTRATIVO" EN EL SISTEMA
JURÍDICO MEXICANO.

Para conceptualizar la acepción "tribunal
administrativo", conviene recordar que tampoco en la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, existe una definición formal, no obstante,
sí existen elementos que permiten definirlo y que son
esenciales.

Tradicionalmente los tribunales, se han identificado
como órganos pertenecientes al Poder
Judicial, sin embargo, la propia Carta Magna, en los numerales
73, fracción XXIX-H, 115, fracción II, inciso a)
116, fracción V, y 122, Base Quinta, todos ellos de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, autoriza a los órganos de gobierno, con
facultades para legislar, para que puedan crear tribunales
administrativos.

Lo anterior es así, pues siguiendo lo resuelto en
la sentencia de fecha 25 de agosto de 2004, relativa
al amparo en revisión número
2444/2003, promovido por José Enrique Corella Gordillo, el
Ministro Ponente Juan N. Silva Meza sostuvo, que:

Es verdad que en términos del artículo 17
de la Carta Magna, toda persona tiene derecho a que se le
administre justicia por tribunales que estarán expeditos
para impartirla en los plazos y términos que fijen las
leyes. Empero, de este precepto no se desprende que los
órganos pertenecientes al Poder Judicial son los
únicos encargados de administrar e impartir justicia, ni
que los organismos que formalmente son integrantes del Poder
Ejecutivo tienen impedimento para sustanciar procedimientos
administrativos y emitir resoluciones o fallos.

Tanto es así que en el artículo 73,
fracción XXIX-H de la propia
Constitución, se faculta al Congreso de la Unión
para expedir leyes que instituyan tribunales de lo
contencioso-administrativo, que no pertenecen al Poder Judicial,
dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que
tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre
la administración pública federal y los
particulares, así como para establecer las normas para su
organización, su funcionamiento, el procedimiento y los
recursos contra sus resoluciones.

En esas condiciones, es incuestionable que la
garantía de la tutela jurisdiccional prevista
en el artículo 17 de la Carta Magna, que radica en el
derecho público subjetivo que todo gobernado tiene en los
términos que fijen las leyes, para acceder de manera
expedita a obtener el servicio público de
administración e impartición de justicia,
está a cargo del Poder Público del Estado, en
cualquiera de sus manifestaciones: Poder Legislativo, Poder
Ejecutivo y Poder Judicial, mas no únicamente a cargo de
este último, como una correlativa obligación de
instituir la administración de justicia con el
carácter de servicio público, para lo cual debe
crear tanto los tribunales como los demás organismos que
por razones de economía, prontitud y
especialización material, coadyuven en la tarea de
administrar justicia.

Es por ello que aún cuando no forman parte del
Poder Judicial Federal existen en el sistema
jurídico nacional varios organismos que
participan en tareas jurisdiccionales, tales como el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la Junta Federal de
Conciliación y Arbitraje, el Tribunal Federal de
Conciliación y Arbitraje, el Tribunal Superior Agrario, el
Supremo Tribunal Militar, entre otros.

De lo expuesto en los párrafos que anteceden se
deduce que la administración e
impartición de justicia que tutela el artículo 17
de la Constitución Federal, puede llevarse a cabo por
órganos del Estado que aunque no son formalmente
integrantes del Poder Judicial, están en aptitud de
realizar actos en sentido material e intrínsecamente
jurisdiccionales, sin importar que el órgano estatal que
los realice pertenezca al Poder Legislativo, al Poder Judicial, o
al Poder Ejecutivo, siempre y cuando la ley les autorice la
realización de esta actividad."

En síntesis, el artículo 17
en armonía con los numerales 73, fracción XXIX-H,
115, fracción II, inciso a) 116, fracción V,
y 122, Base Quinta, todos ellos de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, permiten el establecimiento de los órganos
jurisdiccionales denominados "tribunales administrativos" los
cuales deberán reunir las mismas características
apuntadas en el apartado que antecede para los "tribunales", sin
embargo, se exige, entratándose de "tribunales
administrativos municipales", además de los
anteriores, el que las legislaturas locales en las leyes que en
materia municipal expidan, establezcan las bases generales para
su existencia; es decir, bastará con que dicha ley
previera su existencia, sin necesidad de que se detallara su
estructura y organización, puesto que el funcionamiento de
tales tribunales, será regulado mediante la
aprobación del reglamento municipal respectivo.

A esta conclusión, se llega de la lectura de la
interpretación realizada por la Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al contenido
del inciso a) de la fracción II del artículo 115 de
la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en la sentencia fallada en sesión del 22 de
octubre del 2004, al resolver la contradicción de tesis
147/2004 entre las suscitadas entre el Cuarto Tribunal Colegiado
del Décimo Circuito y el Primer Tribunal Colegiado del
mismo Circuito con

residencia en la Ciudad de Tijuana Baja
California, la cual en la parte conducente
señaló:

De lo que se infiere, que las Legislaturas de los
Estados tienen la obligación de expedir leyes con el
objeto de establecer:

• Las bases generales de la administración
pública municipal; y, • Las bases
generales "del procedimiento administrativo, incluyendo los
medios de impugnación y los órganos para dirimir
las controversias entre dicha administración y
los particulares, con sujeción a los
principios de igualdad, publicidad, audiencia y
legalidad.

Resultando importante destacar, que el precepto en
cuestión no hace referencia específica a recursos
administrativos, ni a autoridades competentes para
conocer de ellos, sino que alude expresamente a la
existencia de órganos específicos
encargados, no de revisar la legalidad de los actos de la
administración, sino de dirimir controversias entre la
administración y los particulares, que es la nota
característica del contencioso administrativo, por lo que
el texto constitucional puede entenderse referido tanto al
recurso como al juicio contencioso administrativo, lo que
corresponderá determinar a cada legislatura en las bases
generales que al efecto emita.

En efecto, si las leyes expedidas por las Legislaturas
Locales en materia municipal pueden
válidamente establecer las bases generales relativas a los
órganos encargados de dirimir controversias entre la
administración pública municipal y los
particulares, debe necesariamente entenderse que no existe
impedimento alguno para que tales "órganos"
tengan carácter de tribunales administrativos. Debiendo
quedar precisado, que el Legislador al modificar el
artículo 115, fracción II, inciso a), de la
Constitución Federal de la República, tuvo la
intención de otorgar a los ayuntamientos, facultades
amplias para normar en forma directa y espontánea las
materias de su competencia, así como los procedimientos y
servicios necesarios para ello, esto es, como "el
procedimiento contencioso
administrativo", como se infiere de la
exposición de motivos relativa, que en lo conducente,
dice:

a) Los ayuntamientos poseerán facultades para
expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos que
regulen la organización de la administración
pública municipal, el funcionamiento de sus órganos
administrativos, desconcentrados y descentralizados, la
distribución de competencias y facultades entre las
dependencias y el nombramiento de sus titulares; así como
aquellos que sean necesarios para normar las materias,
procedimientos y servicios de su competencia; circulares y
disposiciones de observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones.

b) Las legislaturas expedirán las bases
normativas conforme a las cuales los municipios ejercerán
las facultades que esta constitución les confiere,
limitándose al establecimiento de principios generales de
procedimiento administrativo, garantizando los principios de
igualdad, transparencia, audiencia y defensa y de legalidad, de
acuerdo con la ley que para tal efecto deberán establecer
las legislaturas de los estados.

c) Las bases normativas municipales a que se refiere
la fracción anterior, no podrán en
ningún caso, establecer procedimientos de nombramiento o
designación de servidores públicos municipales que
no sean miembros del ayuntamiento; ni podrán establecer la
organización administrativa interna, ni constituir a la
propia legislatura ni algún otro órgano distinto a
los ayuntamientos como instancia de decisión o
resolución administrativa por encima del propio
ayuntamiento."

Establecido lo anterior, es importante establecer que el
artículo 115, fracción II, inciso a), de la
Constitución Federal, únicamente
faculta a las Legislaturas Locales para expedir leyes en materia
municipal en las que se contengan "bases generales", lo
que significa que, en caso de que la Legislatura Local decidiera
depositar en tribunales de lo contencioso-administrativo la
función de dirimir controversias entre la
administración pública municipal y los
particulares, bastaría con que la ley previera su
existencia y diera las bases, sin necesidad de que se detallara
su estructura y organización.

En tales condiciones, debe concluirse que,
en términos de lo dispuesto por el artículo 115,
fracción II, inciso a), de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas
Locales pueden válidamente consagrar, en las leyes en
materia municipal que expidan, las bases generales para la
existencia de tribunales municipales de lo
contencioso-administrativo, encargados de dirimir las
controversias entre la administración pública
municipal y los particulares, lo que se traduce, a su vez, en que
los ayuntamientos tienen facultades para aprobar reglamentos en
los que se regule el funcionamiento de tales tribunales. Ahora
bien, para que los tribunales así concebidos puedan
considerarse como verdaderos "tribunales de lo contencioso
administrativo" para efectos de procedencia del amparo directo,
será necesario que ejerzan una verdadera función
jurisdiccional, la cual se caracteriza porque a través de
ella se dirimen controversias por un órgano dotado de
plena autonomía e independencia."

IV. LOS
REQUISITOS DE EXISTENCIA DE LOS TRIBUNALES MUNICIPALES DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Lo expuesto en la parte final del apartado anterior, en
concomitancia, con la interpretación constitucional,
realizada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, al resolver la contradicción de tesis 18/97
sustentada entre los Tribunales Colegiados Primero y Segundo del
Décimo Noveno Circuito con residencia en la Ciudad de
Victoria, Tamaulipas, dictada en fecha 04 de noviembre de 1997,
mediante la cual estableció las notas distintivas de los
tribunales de lo contencioso administrativo, permiten conocer
todos y cada uno de los requisitos de existencia que deben
contener los órganos jurisdiccionales municipales de lo
contencioso administrativo en México, para que las
sentencias que dichos tribunales emitan sean revisadas en alzada
a través del amparo directo o uniistancial. Para una mejor
comprensión, se estima oportuno transcribir la
jurisprudencia, nacida con motivo de aquella
contradicción, la cual señala a la letra, lo
siguiente:

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO. SUS NOTAS DISTINTIVAS PARA LA
PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO. Los artículos 73,
fracción XXIX-H, 116, fracción V, y 122, base
quinta, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, facultan al Congreso de la Unión, a las
Legislaturas Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal, respectivamente, para crear tribunales de lo
contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar
sus fallos. De conformidad con esas normas supremas, para que una
autoridad administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales,
tenga la naturaleza de tribunal administrativo y, por ende, sus
resoluciones sean susceptibles de reclamarse en amparo
uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y
organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la
Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el
ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena
para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e
independencia; y c) Que su función sea la de dirimir
conflictos que se susciten entre la administración
pública y los particulares. IUS 2005. Núm. de
Registro 196,515.

En mérito de todo lo antes expuesto, para los
efectos de este estudio; es decir, para los tribunales
municipales de lo contencioso administrativo, se consideran
requisitos constitucionales las características que deben
reunir los órganos jurisdiccionales encargados de impartir
la justicia administrativa municipal para que sean considerados
verdaderos tribunales, siendo éstos los siguientes:
primero, que sea creado, estructurado y organizado por las
constituciones locales y las leyes expedidas por las legislaturas
de los Estados; segundo, que el ordenamiento legal respectivo lo
dote de autonomía para fallar y tercero, que su
función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre
la administración pública y los particulares, en
tanto que se reputan requisitos complementarios en el
ámbito de su actuación, aquéllos que si bien
no son indispensables para que el órgano jurisdiccional
que se constituya pueda funcionar, también lo es que
resultan necesarios para que dicho tribunal revista tal
denominación y son los que a continuación se
apuntan: primero, que se garantice su autonomía,
independencia e imparcialidad; segundo, que se
constituya en forma permanente para el fin que fue creado;
tercero, que tenga un lugar o sede específico de
funcionamiento; cuarto, que sus resoluciones tengan la fuerza de
cosa juzgada y quinto, que esas resoluciones puedan ser
ejecutadas por sí o por autoridades designadas en la ley
respectiva. Pasemos pues, a analizar cada uno de ellos de manera
detallada.

Por cuanto hace al primer requisito constitucional
consistente en que sea estructurado y organizado por las
constituciones locales y las leyes expedidas por las legislaturas
de los Estados, tiene por objeto establecer las bases
generales del procedimiento administrativo, incluyendo los medios
de impugnación y los órganos para dirimir las
controversias entre la administración pública
municipal y los particulares, con sujeción a los
principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad,
dejándole a los Municipios la facultad de emitir
reglamentos, que, entre otras cosas, organicen la
administración pública municipal y regulen sus
procedimientos de conformidad con las leyes que para tal efecto
expida la legislatura local a la cual pertenecen.

En consecuencia, del análisis realizado a la
legislación de los municipios de Tijuana, Manzanillo,
León, Torreón, Querétaro y Tlaxcala, se
advierte a grosso modo que ninguno de los municipios
antes mencionados a pesar de contar con órganos
jurisdiccionales municipales, éstos no se pueden estimar
que sean verdaderos tribunales y mucho menos que puedan
comprenderse bajo la denominación de "tribunales
administrativos" puesto que sus sentencias, resultan ser
simplemente resoluciones; es decir, son procedimientos en forma
de juicio seguidos por autoridades distintas de los tribunales a
que se refiere el artículo 158 de la Ley de
Amparo.

Lo anterior, es así, pues para normar el criterio
de los lectores, cabe resaltar lo resuelto por la Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sentencia
correspondiente a la contradicción de tesis 26/2003,
dictada en fecha 25 de abril de 2003, en la cual se exponen y
desarrollan los fundamentos, motivos y circunstancias por las
cuales no puede ser considerado el Tribunal de Justicia Municipal
de Torreón, Coahuila, como un verdadero tribunal
administrativo. Igualmente, mediante diversa sentencia de fecha
22 de octubre de 2004, dictada dentro de los autos que integran
la contradicción de tesis número
147/2004, la Segunda Sala del más Alto Tribunal de
Justicia, arribó a la misma conclusión,
entratándose del Tribunal Municipal de Tijuana.

A fin de dejar claramente establecida la
posición interpretativa de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, en este punto
que se analiza, a continuación, se transcriben las
jurisprudencias que derivaron de las citadas contradicciones de
tesis, las cuales son al tenor siguiente:

TRIBUNAL DE JUSTICIA MUNICIPAL DE TORREÓN,
COAHUILA. SUS RESOLUCIONES DEFINITIVAS (COLEGIADAS O UNITARIAS)
SON IMPUGNABLES EN AMPARO INDIRECTO. El Tribunal Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de
jurisprudencia P./J. 26/98, publicada en el Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VII,
abril de 1998, página 20, determinó
que de conformidad con los artículos 73,
fracción XXIX-H, 116, fracción V y 122, base
quinta, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, que facultan al Congreso de la Unión, a
las Legislaturas Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal, respectivamente, para crear tribunales de lo
contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar
sus fallos, para que una autoridad administrativa, al realizar
funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal
administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de
reclamarse en amparo uniinstancial, se requiere: a) Que sea
creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el
Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b)
Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía
plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e
independencia; y, c) Que su función sea la de dirimir
conflictos que se susciten entre la administración
pública y los particulares. En congruencia con lo antes
expuesto, y del análisis de las disposiciones relativas de
la Constitución Política del Estado de Coahuila y
Código Municipal de esa entidad federativa, así
como del Reglamento de Justicia Municipal de Torreón, se
concluye que el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón,
Coahuila (integrado por el Juzgado Colegiado
Municipal y los Juzgados Unitarios Municipales), reviste la
característica de autoridad para efectos del amparo, en
virtud de que sus resoluciones gozan de unilateralidad, por las
que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que
afectan la esfera legal del gobernado, pero no tiene el
carácter de "tribunal administrativo" para la procedencia
del amparo directo en contra de sus resoluciones, pues si bien es
cierto que su función es la de dirimir conflictos entre el
Municipio o sus funcionarios y los particulares, también
lo es que aun cuando su creación deriva del Código
Municipal, su estructura y organización no están
previstas en ley, sino en un reglamento expedido por el
Ayuntamiento de Torreón en ejercicio de la facultad que le
otorga el artículo 115, fracción II, inciso a), de
la Carta Magna, en correlación con el artículo 67,
fracción XXX, de la Constitución Local y el
Código Municipal aludido; en su integración y
funcionamiento no es autónomo, pues el Juzgado Colegiado,
que hace las veces de segunda instancia, está integrado
por funcionarios del Ayuntamiento, que originariamente tienen
asignadas funciones específicas dentro del gobierno, por
las que reciben un salario, lo cual genera un nexo de dependencia
con aquél, además de que el Presidente del Tribunal
y los Jueces Unitarios son designados por el Ayuntamiento, a
propuesta del Presidente Municipal; tampoco se encuentra
garantizada la permanencia de los Jueces municipales, ya que
durarán en el cargo el tiempo que constitucionalmente
permanezca el Ayuntamiento que los nombró, aunque el
Presidente del Tribunal pueda ser ratificado, ya que no existe
garantía objetiva de ello. En consecuencia, en
términos del artículo 114, fracción II, de
la Ley de Amparo, debe reconocerse a los Juzgados Colegiados o
Unitarios, que conforman el Tribunal de Justicia Municipal, el
carácter de autoridad distinta de los tribunales
judiciales, administrativos o del trabajo, y los procedimientos
que observan en los conflictos que dirimen por disposición
legal -resueltos en forma definitiva-, se pueden reconocer como
procedimientos seguidos en forma de juicio a que alude el
dispositivo citado, pues los preceptos que los regulan
prevén la presentación de una demanda, su
contestación, la posibilidad de ofrecer
pruebas y rendir alegatos, y el dictado de un fallo, los cuales
constituyen elementos similares a los de un juicio; por tanto,
sea que las violaciones se hayan cometido en el procedimiento o
en la propia resolución, el amparo promovido contra los
fallos definitivos dictados por dicho órgano municipal de
manera colegiada o unitaria debe tramitarse en la vía
indirecta ante el Juez de Distrito. IUS 2005. Registro No.
184256.

TRIBUNAL UNITARIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL
DE TIJUANA, BAJA CALIFORNIA. SUS RESOLUCIONES DEFINITIVAS SON
IMPUGNABLES EN AMPARO INDIRECTO. Para que las sentencias de los
tribunales municipales de lo contencioso administrativo, cuya
existencia prevé el artículo 115, fracción
II, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, puedan ser reclamables en amparo
directo, es necesario que la función jurisdiccional que
aquellos ejerzan al dirimir las controversias de su competencia
se lleve a cabo con plena autonomía e independencia,
características de que carece el Tribunal Unitario
Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California,
ya que si bien es cierto que el artículo 46 de la Ley del
Régimen Municipal para el Estado de Baja California,
estatuye como regla general que los Ayuntamientos
instituirán en su reglamento un órgano de lo
contencioso administrativo con autonomía y definitividad
en su resoluciones, también lo es que conforme al
artículo 6o. del Reglamento de Justicia para el Municipio
de Tijuana, Baja California, dicho tribunal no tiene la
función de dirimir conflictos entre la
administración pública municipal y los
particulares, con plena autonomía, sino la de conocer del
recurso de revisión respecto de las resoluciones que las
dependencias emitan con motivo del recurso de
reconsideración y que, asimismo, conocen en segunda
instancia de las resoluciones de los Jueces Municipales respecto
del recurso de inconformidad; además, según el
artículo 33 del ordenamiento últimamente citado,
sus resoluciones favorables a los particulares son impugnables a
través del procedimiento de lesividad ante el
Ayuntamiento, el cual adoptará la
resolución definitiva que corresponda. A lo anterior debe
agregarse que el titular del tribunal es nombrado por el propio
Ayuntamiento a propuesta del Presidente Municipal, ocupará
el cargo por el mismo periodo que aquél y podrá ser
removido en cualquier momento por causa justificada. En
consecuencia, en términos del artículo 114,
fracción II, de la Ley de Amparo, debe concluirse que el
Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de
Tijuana, Baja California, carece de autonomía e
independencia y, por tanto, sus resoluciones, ya sea por
violaciones cometidas en el procedimiento o en la propia
resolución, deben ser impugnadas en amparo indirecto.
IUS 2005. Registro No. 179149.

Siguiendo los criterios sustentados por la Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación antes
apuntados, en concomitancia con lo resuelto en la controversia
constitucional 46/2002, promovida por el Municipio
de San Pedro Garza García, Nuevo León, en contra
del Poder Legislativo del mismo estado, por la omisión en
la expedición de las disposiciones legales en materia
municipal sobre las bases de procedimientos administrativo,
incluyendo medios de impugnación y los órganos para
dirimir las controversias la administración pública
municipal y los particulares, el suscrito, en fecha 09 de marzo
de 2006 y ratificadas el día 10 del mismo mes y
año, presentó dos iniciativas de ley, ante la
oficialía de partes del H. Congreso del Estado de Nuevo
León, consistentes la primera, en reformar la
fracción XLV del artículo 63 de la
Constitución Política del Estado de Nuevo
León y los artículos 169 y 170 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública
Municipal del Estado de Nuevo León y la segunda, referente
a la Ley de Justicia Contencioso Administrativa para los
Municipios del Estado de Nuevo León, para permitir el
establecimiento de los tribunales municipales de lo contencioso
administrativo que cumplan con los requisitos de existencia a fin
de que sean dichos órganos jurisdiccionales municipales
considerados verdaderos tribunales para los efectos del amparo
directo y que sus sentencias sean revisadas en alzada a
través de los Tribunales Colegiados de Circuito, asimismo,
que dichos órganos jurisdiccionales sean considerados como
órganos constitucionales autónomos
estaduales.

Lo anterior, se hizo con el fin de adecuar la
Constitución estadual y los ordenamientos secundarios al
espíritu de la reforma al inciso a) de la fracción
II del artículo 115 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y en
consecuencia, lograr una verdadera autonomía municipal que
contenga tanto las funciones como las atribuciones que le otorga
y concede la norma fundante mexicana.

Con relación al segundo requisito constitucional
referente a que el ordenamiento legal respectivo lo dote de
autonomía para fallar, es importante señalar
que a diferencia de los artículos 73,
fracción XXIX-H, 116, fracción V y 122, Base
Quinta, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, que imponen expresamente la obligación
de instituir tribunales de lo contencioso administrativo dotados
de plena autonomía para dictar sus fallos, en el
ámbito federal, como estadual y del Distrito Federal, el
artículo 115, fracción II, inciso a) del mismo
magno ordenamiento, simplemente encomienda a las legislaturas
estatales a dar las bases generales del procedimiento
administrativo municipal, incluyendo medios de impugnación
y órganos para dirimir controversias entre la
administración y los particulares pero, se insiste, no se
refiere de manera expresa el requisito de plena autonomía
para dictar sus fallos, como una característica sine
qua non que deban gozar los tribunales municipales de lo
contencioso administrativo para que sean considerados verdaderos
tribunales.

Cabe agregar, que del contenido del artículo 115
constitucional, se desprende que la justicia municipal
sólo está sujeta a los principios de igualdad,
publicidad, audiencia y legalidad, mas nunca se señala,
como sí lo hacen los artículos 73, fracción
XXIX-H, 116, fracción V, y 122, Base Quinta, de la carta
magna, tratándose de los tribunales contencioso
administrativos, el requisito de autonomía plena para
fallar.

Pero, como ya ha quedado apuntado, ese requisito de
autonomía plena para fallar, si bien no es obligatorio en
términos constitucionales para que se pueda considerar
como un verdadero tribunal municipal de lo contencioso
administrativo, también lo es que dicho requisito es
indispensable para que sus sentencias puedan ser ejecutadas, lo
que hace que concatenados dichos requisitos, se impone
obligatorio dicho requisito para el efecto de hacer
cumplir las sentencias dictadas por dicho órgano
jurisdiccional.

Finalmente, como tercer requisito constitucional, se
tiene que su función sea exclusivamente la de dirimir
conflictos que se susciten entre la administración
pública y los particulares, característica que
se refiere a que el objeto del proceso administrativo que se
lleve a cabo por los órganos jurisdiccionales
administrativo municipales es el de resolver las controversias y
los conflictos que se susciten entre la administración
pública municipal y los particulares exclusivamente, es
decir, es uno de los medios de defensa con que cuenta el
gobernado para defenderse de un acto lesivo de la autoridad
municipal.

Luego entonces, la competencia de dichos órganos
jurisdiccionales municipales, no puede ser como acontece en el
Tribunal de Justicia Municipal de Torreón,
Coahuila, en el cual a grosso modo se le otorga la facultad a los
Juzgados Unitarios de conocer de las quejas contra servidores
públicos municipales, o bien como sucede en el Tribunal
Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California
y el del Municipio de León, en Guanajuato, de conocer de
la revisión de los recursos administrativos.

Consecuentemente, deberá otorgarse a los
tribunales municipales de lo contencioso administrativo la
competencia exclusiva para conocer de los asuntos relativos a la
materia municipal como se expuso en otra
ocasión,3 a través de
las leyes que al efecto expida la legislatura estadual a la que
pertenezcan los ayuntamientos, para que se encuentren ad
hoc con la interpretación dada al contenido de la
fracción II inciso a) del artículo 115
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, por parte del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la

Nación, al resolver en definitiva en
sesión del día 10 de marzo de 2005 la controversia
constitucional 46/2002 promovida por el Municipio de San Pedro
Garza García, Nuevo León, en contra del Poder
Legislativo del estado de Nuevo León. Igualmente, es de
hacer notar que, en fecha 09 de marzo de 2006 se presentó
otra iniciativa en el mismo sentido, con el único
propósito de ampliar la competencia del
referido órgano jurisdiccional municipal a fin de permitir
el conocimiento de la responsabilidad patrimonial de los
municipios del estado de Nuevo León.

Para concluir esta intervención,
solo resta abordar los requisitos
complementarios que deben tener los tribunales municipales
de lo contencioso administrativo en el ámbito de su
actuación, si bien no son indispensables para que el
órgano jurisdiccional que se constituya pueda funcionar
como un órgano jurisdiccional, también lo es que,
resultan necesarios para que revista la denominación de un
verdadero "tribunal". Dichos requisitos complementarios son a
saber los siguientes: primero, que se garantice su
autonomía, independencia e imparcialidad; segundo, que se
constituya en forma permanente para el fin que fue creado;
tercero, que tenga un lugar o sede específico de
funcionamiento; cuarto, que sus resoluciones tengan la fuerza de
cosa juzgada; y quinto, que esas resoluciones puedan ser
ejecutadas por sí o por las autoridades designadas en la
ley respectiva.

Por cuanto hace al primer requisito, éste se
refiere a la autonomía e independencia que debe existir
entre el tribunal municipal de lo contencioso administrativo
frente a la administración pública municipal
activa, es decir, deben de ser constituidos de manera preferente
como órganos constitucionales
autónomos,4 con el objeto de
evitar la dependencia jerárquica entre el presidente del
citado órgano jurisdiccional con el presidente municipal y
lograr a la vez una mayor independencia al resolver los asuntos
de su competencia.

Siguiendo el mismo orden de ideas, para que
exista verdaderamente independencia e imparcialidad
en el órgano jurisdiccional municipal, necesario
será que dicho órgano se integre por personal
calificado distinto de la administración pública
municipal activa. Inclusive para el nombramiento de sus
funcionarios se estima conveniente crear un Instituto de
Capacitación, el cual tenga como una de sus funciones
principales seleccionar al mejor de los candidatos
para ocupar los puestos vacantes, así como su
renovación periódica.

Es de hacer notar que, el requisito de autonomía
del tribunal municipal de lo contencioso administrativo frente a
la administración pública municipal activa, no es
exigido constitucionalmente para la impartición de la
justicia municipal, ya que se debe partir de la idea de la
limitación presupuestal que tienen los municipios (por
regla general), lo que materialmente les impide poder contar con
órganos jurisdiccionales autónomos.

Por ello, si el reglamento en
cuestión señala que la justicia
municipal, será ejercida por el ayuntamiento a
través de los juzgados municipales, o bien por un Tribunal
Municipal de lo Contencioso Administrativo y este depende
administrativamente del presidente municipal genera la ausencia
del requisito de autonomía, situación que pudiese
generar un escenario similar al del entonces denominado Tribunal
Fiscal de la Federación, cuando éste fue
constituido allá por el año de 1936, por lo que
deberá procurarse que dicho órgano jurisdiccional
municipal, sea constituido como un órgano constitucional
autónomo –– siguiendo la definición
apuntada por Yasbe Manuel Carrillo Cervantes5–– para
evitar las suspicacias que en su momento generó la
instauración del ahora denominado Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa.

En consecuencia, se estima conveniente que
los tribunales de lo contencioso administrativo
municipales sean creados como órganos
constitucionales-jurisdiccionales autónomos e
independientes del presidente municipal a fin de garantizar de
manera eficiente el requisito de autonomía orgánica
que debe contener todo tribunal administrativo.

Finalmente, los requisitos de autonomía e
independencia deben considerarse atributos que garanticen la
seguridad jurídica que persigue la
división de poderes y el sistema jurídico que rige
la vida de la nación mexicana, de modo que, si el
órgano jurisdiccional que se constituya, no los
reúne, entonces ha de ubicarse a dicho órgano como
una autoridad administrativa y no como tribunal, para efectos del
amparo.

En relación con el segundo requisito
complementario, consistente en que se constituya en forma
permanente para el fin que fue creado, dicha
característica se colma cuando los funcionarios nombrados
duren en su encargo un período mayor a aquél que
ocupará el funcionario que los designe, particularmente el
presidente municipal.

Lo anterior, impide que los funcionarios del
órgano jurisdiccional municipal sean nombrados para durar
en el cargo, únicamente el periodo constitucional que dure
el ayuntamiento que los nombró, sin ser suficiente que
dichos funcionarios puedan ser ratificados, ya que no existe
ninguna garantía objetiva de ello.

Por otra parte, el nombramiento de los
integrantes designados para laborar en el
órgano jurisdiccional, deberán ser designados para
ocupar ese cargo exclusivamente.

El tercer requisito complementario se
refiere a que se tenga un lugar o sede
específico de funcionamiento, el cual consiste en que
exista un lugar cierto donde se realice la actividad
jurisdiccional municipal. Lo que se pretende evitar es que exista
incertidumbre para los ciudadanos del lugar físico a donde
puedan asistir a interponer sus demandas.