Plan de acción relativo a población calidad de vida y media ambiente (Caso El Salvador) (página 2)
Es de toda evidencia que las políticas sobre
Población, Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental
apelan distintas fuentes de financiamiento,
distinguiéndose entre ellas principalmente las internas y
las externas. La cooperación Internacional (donaciones,
préstamos con tasas y plazos fuertemente subsidiados de
los Organismos Financieros de Cooperación Internacional y
los préstamos internacionales privados) establece
categorías y modalidades de financiamiento bastante
variadas. La maximización de los recursos disponibles de
las modalidades de cooperación internacional más
favorable constituye un objetivo de importancia del Plan de
Acción, de allí la importancia de este
aspecto.
Las contraparte financieras nacionales, centralmente los
presupuestos de inversión y gasto corriente
público, constituyen también aspectos vitales del
análisis. En casi todos los proyectos de inversión
de especial envergadura, los recursos financieros son mixtos
nacionales e internacionales, ello implica una
priorización de estos programas en el debate general de la
acción de inversión y gasto del sector
público. La puesta en práctica de una prioridad por
la temática del poblamiento, la calidad de vida y el medio
ambiente, supone una reasignación significativa de los
recursos políticos. Es importante finalmente destacar las
fuentes de financiamiento privadas y vía
tributación que los diferentes proyectos puedan
contemplar. Ello es por ejemplo, singularmente importante en el
caso de proyectos de control y protección ambiental
natural, en los que crece la convicción técnica en
favor de impuestos a las actividades contaminantes (bajo el lema
"el que contamina, paga").
2.1.4. La Modalidad Institucional
Las políticas que se han
efectivizado en El Salvador se ha "desenvuelto", en
términos generales por cierto, en ámbitos
institucionales complejos, variados e insatisfactorios o a lo
menos insuficientes, para el logro eficaz de los propios
objetivos de las políticas poblacionales, ambientales y de
mejora en la calidad de vida. Ello ha llevado incluso a sostener
la hipótesis de que la estructura Institucional se
establece como una restricción de importancia a las
posibilidades de implantación de la propia
política.
La opción entre estructura más o menos
descentralizada que asuma responsabilidad institucional
importante en la distinta fase de las políticas
establecidas, parece definirse crecientemente en favor de la
tesis descentralizadora, ello es especialmente válido en
el caso de la política que aquí presentamos y
analizamos, la que posee una gran especificidad nacional y local,
en donde prima un fuerte acepto hacia la particularidad y en
donde la participación ciudadana es clave para su
éxito. En los hechos importantes política asume
directamente las estrategias descentralizadoras, aunque quede
pendiente buena parte del debate sobre autonomías
(institucionales y presupuestarias) y desarrollos locales
efectivos, las competencias institucionales, la
estructuración de equipos profesionales
interdisciplinarios e interinstitucionales de alto nivel, la
flexibilización de las propia estructuras prevalecientes
son también materias importantes a tener en cuenta en esta
importante perspectiva de análisis de las
políticas.
2.1.5 La Concertación entre Agentes Privados,
Sociales y Públicos
Esta dimensión de análisis es fundamental,
en la medida que se afianza la idea de que, la factibilidad de
las políticas redistributivas de población,
mejoradoras de la calidad de vida de los sectores marginalizados
y reguladoras de los equilibrios medio-ambientales, supone un
sólido acuerdo entre actores privados (empresariales
básicamente), sociales (organizaciones sindicales,
profesionales, etc.) y públicos (especialmente las
instituciones ad-hoc a los ámbitos de políticas
referido). Esta idea se funda en que es necesario actuar
sostenidamente (desde hoy pero con una gran perspectiva temporal
de continuidad) para lograr modificaciones estructurales
importantes en los patrones de comportamiento que presentan los
fenómenos que se busca alterar.
Es importante rescatar en esta dimensión la
existencia o no de ámbitos de concertación
(espacios eficaces de encuentro), las circunstancias en que se
dio o puede darse y sobretodo dar cuenta de los actores que en
los diferentes campos se interesan e influyen en la
dictación de determinadas políticas). Se trata, en
resumen, más de un desafío para el Plan de
Acción (y su esencial característica concertadora)
que de una reflexión que surja de las experiencias de
políticas pasadas y establecidas, en donde los niveles de
concertación eficaces y de largo aliento se reducen a
experiencias muy menores.
2.].6. Las Formas Participativas de los Beneficiarios
de las Políticas
Esta consideración analítica para
considerar las políticas de población,
asentamientos humanos y medio ambiente, es fundamental, puesto
que ella establece en la práctica un cambio de actitudes y
suponen un rol protagónico a quienes son así
objetos y sujetos de las propuestas modificatorias de su
situación deteriorada. El mayor o menor protagonismo
social será una variable principal en la forma concreta
que las políticas puedan alcanzar y en los logros que se
puedan obtener. La observación general sobre
aplicación de ésta política en El Salvador
demuestra una escasa participación de los beneficiarios y
que ella está reducida a roles menores en algunas fases de
los programas, manteniéndose a los beneficiados en un rol
predominantemente pasivo.
El análisis participativo deberá
considerar las modalidades que la participación consulte,
distinguiéndose esencialmente entre la
participación directa de los beneficios y aquellas formas
(generalmente más avanzadas y orgánicas de
participación) en que los esquemas de participación
conceden un rol fundamental a las organizaciones
social-territoriales. De la misma manera y dependiendo de la
naturaleza de las políticas especifica la
participación se puede concentrar en algunas actividades
como la elaboración de diagnósticos de
situación, algunas fases en la ejecución y/o
análisis evaluativo de resultados.
2.2. Las Políticas de Poblamiento,
Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental
El análisis describe políticas principales
definidas (o por definir) en El Salvador sobre Poblamiento.
Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental. En este caso se ha
optado por presentar la desagregación en las tres
líneas consultadas, aun reconociendo la fuerte
interrelación que existe entre las que aparecen como
líneas "formalmente compartimentadas" de políticas.
No se trata de una revisión exhaustiva de rodas las
políticas relevante sobre los tópicos de actividad
ya señalados, no obstante el listado es suficientemente
extenso como para contemplar acciones de política
hacía orientaciones de muy débil expresión
en El Salvador. Las políticas establecidas, las que por
cierto no están ordenadas en ninguna jerarquía, se
las describe más allá de un solo titular
genético, buscando con ello expresar el sentido de ella.
Con ello se quiere contribuir a clarificar los planteos respecto
de políticas que se conocen en los dependientes
fuertemente de las particulares de los ordenamientos
jurídicos y la lógica de construcción y
desarrollo del Estado.
2.3. Las Políticas Relativa al
Poblamiento
Las políticas que de modo directo afectan a la
población, en su crecimiento, en su, movilidad, en su
localización deseable en el espacio nacional y en sus
condiciones de vida, son una variada batería de
lineamientos que apuntan en algunas o varias de las direcciones
señaladas, Por otra .parte, toda política de
desarrollo incide de modo directo en la población, y se
hace difícil establecer que dimensión de las
políticas de desarrollo no es "estrictamente" una
política que afecta a la población.
Al asumir aquí la noción Poblamiento nos
estamos refiriendo, al más restringidamente, a la
distribución de población y a su evolución
interna, de modo que las dinámicas demográficas y
la movilidad de la población están en el centro del
concepto y en un lugar privilegiado en las políticas
más resaltantes. De allí que se recuperen
centralmente las categorías de políticas en la
relación que continúa.
2.3.1. De control de Natalidad
Se trata de políticas de gran aplicación
en El Salvador .hace más de una década, y consisten
principalmente en la difusión de mecanismos e instrumentos
de anticoncepción en El Salvador. Estos programas pueden
incluir distintas coberturas y prioridades territoriales,
así en algunos casos se ha privilegiado esta
política en áreas urbanas y en otras en territorios
rurales, que es precisamente donde la tasa de crecimiento
vegetativo es más alta.
Estos programas pueden apreciarse en un sentido
más amplio como acciones de planificación familiar,
incorporando de hecho una capacitación .más
exhaustiva y en ocasiones un tratamiento más
sistemático y global. no reduciéndose a la entrega
de instrumentos anticonceptivos. También estas
políticas pueden estar integradas (en el hecho deben), por
cierto a acciones sanitarias de mayor alcance e inscribirse en
determinadas acciones y/o programas educativos.
2.3.2. De Incremento de la Esperanza de
Vida
Son políticas de muy distinto alcance que
redundan en un incremento directo de la esperanza de vida,
situación que ha estado presente, en acciones sanitarias,
las que directamente provocarían los incrementos de mayor
significación en la esperanza de vida, se ha decidido
también incorporar aquí acciones más
generales de mejora de la calidad de vida (condiciones de
vivienda y hábitat, principalmente) y las acciones de
adopción de nuevas tecnologías modernas (a nivel de
comunicaciones, transporte y formas más modernas y de
más eficiente cobertura en la administración de
ciertos servicios básicos), las que evidentemente de modo
creciente están llamadas a ejercer tanta influencia en la
esperanza de vida como las acciones sanitarias
directas.
La institucionalidad de estas políticas es a 1o
menos tan amplia como la diversidad de acciones a las que se han
hecho referencia. En el ámbito de la salud existe
adicionalmente una institucionalidad compleja y diversa,
fuertemente influida por las acciones sugeridas por las agencias
internacionales de cooperación al respecto.
2.3.3. De Incentivo al Poblamiento en
Áreas
Estas formas de inducción al
poblamiento en El Salvador, se fundan en una estrategia de
establecimiento de una masa crítica poblacional
(cuantitativamente y también cualificadamente) capaz dc
sostener estas formas de desarrollo alternativo. Fundamentalmente
se habla de incentivos para la instalación empresarial, de
favorecer el poblamiento con cuadros y familias de profesionales
de buen nivel de calificación técnica y de generar
condiciones generales favorecedoras de poblamiento estable en las
áreas elegidas. Generalmente se cuenta con apoyo externo
para establecer una inversión infraestructural
económica y social básica extensiva, adicionalmente
al apoyo crediticio para sostener la actividad industrial
(habitualmente industrial o agroindustrial) que será el
pilar fundamental del desarrollo deseado, Generalmente los
núcleos poblacionales de referencia los jóvenes
profesionales y/o empresarios (supuestamente innovadores) y estos
programas son de alto costo; mientras sus aportes al desarrollo
efectivo han sido extensamente discutidos.
2.3.4. De Incentivo al Poblamiento de
Áreas de Frontera
Estas acciones comprenden un amplio
espectro de instrumentos y modalidades institucionales destinadas
a establecer formas activas de desarrollo en territorios
especialmente prioritarios por condiciones geopolíticas.
Habitualmente se trata de acciones de colonización que
incorpora un notable componente de inversión
pública de infraestructura económica (vial,
energética, tratamiento de aguas, etc.) y social
básica (salud, educación, vivienda, etc.) y el que,
en ocasiones, cuenta también con recursos externos de
cooperación internacional. Aquí juegan un papel
preponderante las Fuerzas Armadas del país, los que se
constituyen en actor clave de estos particulares procesos de
desarrollo.
La población que se desplaza
aquí como objetivo son militares efectivos de los Cuerpos
Armados y auxiliarmente "colonos", preferentemente familias de
profesionales y/o técnicos jóvenes, con fuerte
vocación nacional y disposición al trabajo y
finalmente población dispuesta a "soportar" condiciones
precarias durante un tiempo relativamente extenso.
2.3.5. De Direccionamiento y Atención a
Poblaciones desplazadas y/o Refugiadas por las Condiciones
Bélicas, Políticas y Económicas En El
Salvador.
Una de las políticas que directamente se
relaciona con la población es la que busca enfrentar un
problema central de la última década en El
Salvador: los importantes contingentes de población
desplazada al Interior del país y de población
refugiada en otros países (habitualmente Los Estados
Unidos, Canadá, Australia y Suecia). Este problema ha
alcanzado magnitudes muy significativas en el último
tiempo y los Gobiernos Nacionales encuentran severos problemas
para un tratamiento ajustado a esta difícil
situación (dificultades políticas, las grandes
dificultades que acarrea una población en las condiciones
en que se encuentra, las dificultades de obtención de
recursos internos para estas necesidades, etc.).
ACNUR de las Naciones Unidas ha jugado un papel de
notable importancia, poniendo en práctica soluciones
marcadas por la "emergencia" y con complejas relaciones con las
instituciones nacionales.
Estos programas implican llevar a cabo esfuerzos en
cuestiones esenciales de calidad de vida, toda vez que se trata
no solo de poblaciones desarraigadas, sino muchas veces
desesperadas, en muy precarias estructuras familiares y con muy
débiles grados de organización interna, lo que
también conspira para que se pueda constituir en factor
activo de los programas en su beneficio.
2.4. Las Políticas Relativas a los
Asentamientos Humanos
Aquí se hará referencia al conjunto de
acciones y políticas que se plantean una
modificación del sistema de asentamientos humanos en el
país como objetivo consciente y deseado. Esto conduce a la
temática del desarrollo de asentamientos humanos en
precarias condiciones habitualmente en localidades
pequeñas y connotando el asentamiento rural a la
promoción implícita de asentamientos intermedio con
fuerte irradiación territorial y con efectivo potencial de
desarrollo y el control al fenómeno de la
metropolización Regional que está desviando grandes
recursos del habitualmente disminuido presupuesto de
inversión y gasto público.
En ocasiones las políticas referidas a los
Asentamientos Humanos se encuentran estructuradas en torno a una
estrategia do ordenamiento territorial que establece un conjunto
de objetivos deseados en dicha estructura espacial. Serán
habituales la búsqueda de una jerarquía de mayor
funcionalidad (más barata en términos de costos
totales de urbanización y constituyéndose en mayor
capacidad instalada para un desarrollo productivo diversificado y
eficaz), una reagrupación de centros poblados en la
exagerada difusión de localidades en el país, un
control a la expansión metropolitana y otras acciones
sobre Asentamientos Humanos que reflejan las propias
circunstancias de e1 país en la actual fase de
desarrollo.
2.5. PROGRAMAS Y POLITICAS SOCIALES
ESPECÍFICAS
2.5.1. La Secretaría Nacional de
Reconstrucción
2.5.2. El Instituto Salvadoreño de Desarrollo
Municipal (ISDEM).
2.5.3. El sistema nacional de inversiones
públicas (SINASIP).
2.5.4. El ordenamiento territorial (MIPLAN)
2.5.5. El Fondo de Inversión Social
(FIS)
2.5.6. El Comité de seguimiento de
programas y proyectos sociales en
MIPLAN
2.5.7. Fundación Salvadoreña
para el Desarrollo Económico y Social
(FUSADES)
Acciones sociales innovativas
(MIPLAN)
El Programa de Educación con
Participación de la Comunidad, EDUCO. (Ministerio de
Educación)
Los Sistemas Locales de Salud, SILOS
(Ministerio de Salud) Las experiencias relativas al ámbito
de la vivienda y el hábitat popular (VMVDU).
2.5.1. La Secretaria Nacional de
Reconstrucción:
Desde 1983 comenzó a operar la Comisión
Nacional de Restauración de Áreas (CONARA) con el
objeto de coordinar acciones concretas de inversión en
infraestructura social básica en localidades
particularmente afectadas por el conflicto bélico. Dicho
programa comenzó a operar en el Departamento de San
Vicente y se caracterizó desde su inicio por responder a
las urgencias y buscar principalmente restituir lo destruido
(particularmente en infraestructura de educación de salud
y otras inversiones locales menores). Al mismo tiempo el programa
dispuso de un apoyo financiero significativo de la AID. Se
adoptó la forma de una acción piloto y en los
hechos ya en 1984 se incorporó el Departamento de
Usulután, en el año 1985 los Departamentos
involucrados fueron 9 y ya desde 1986 los 14 departamentos
(incluso excepcionalmente en San Salvador) son objeto del
referido programa.
La idea de la restauración de áreas
implicaba incorporar tres modalidades simultáneas de
ejecución: los Ministerios, la Empresa Privada y
los
Municipios. Las acciones o proyectos a ser
financiados eran pequeñas obras de infraestructura
caminera, salud, educación, sedes comunitarias, proyectos
de energía y reparación de edificios. Por diversas
razones legales (mecanismos de transferencias y otras
limitaciones jurídicas) la empresa privada no pudo
incorporarse cómo actor efectivo y concreto. Otro tanto
ocurrió con los Ministerios y otras Agencias
Gubernamentales Centrales, las difícilmente se ajustaron a
la premura que este programa exigía, dado que se
encontraban dedicados a sus propios programas de inversión
sectorial (habitualmente de mayor magnitud) y que tienen
también algunas dificultades para la ejecución
directa local (unido a un vínculo poco desarrollado con
los municipios). Todo lo anterior condujo a un trabajo centrado
en las municipalidades como agentes ejecutantes y procesadores de
las demandas de la comunidad mediante la modalidad de los
cabildos abiertos. Las circunstancias generales, la premura y
urgencia temporal, la imposibilidad de actuar bajo otras formas y
la voluntad y decisión política de llevar a cabo
este esfuerzo reconstructivo derivaron en este mecanismo dc
gestión con fuerte participación
municipal.
2.5.2. La Cuestión Municipal y la
acción del Instituto Salvadoreño de Desarrollo
Municipal (ISDEM)
La problemática institucional
municipal muestra rasgos de particular interés en la
propuesta descentralizadora para El Salvador, porque se trata de
una realidad institucional variada, generalmente precarias,
escasamente dotada de recursos de financiamiento, con capacidades
técnico-profesionales fuertemente limitadas y con un
reconocimiento por parte del conjunto de otras institu8ciones de
la Administración del Estado (tanto los Ministerios como
las Autónomas) bastante menor. Este conjunto de aspectos
apuntan a una debilidad estructural importante del sistema
municipal.
Las referencias anteriores, no obstante,
deben precisarse a nivel de las diferentes realidades municipales
que el país expresa. En los 262 Municipios se destaca
nítidamente la situación metropolitana especial de
San Salvador.
Las realidades de algunos municipios medianos que suelen
corresponder ti algunas de las sedes de los departamentos,
municipios menores y una cantidad importante de municipios
aún más rurales. A medida que descendemos en la
magnitud poblacional se observan realidades institucionales de
mayor precariedad, De hecho la CONARA (y actual SNR) trabaja con
una clasificación municipal propia de municipios, el ISDEM
otro tanto, de alguna manera el FIS y así también
los diferentes Ministerios y otros Entes
Autónomos.
A pesar de lo anterior, las limitaciones del sistema
municipal tienden a estar presentes tanto en el conjunto de la
institucionalidad gubernamental como en la propia
ciudadanía. Sin embargo, en el último tiempo la
situación ha mostrado interesantes variaciones, y
principalmente desde el ejercicio de los programas y proyectos de
CONARA y la creación institucional del ISDEM.
Especialmente por la condición bélica, muchos
Municipios debieron enfrentar de modo autónomo (con gran
precariedad, por cierto) muchas situaciones, la más de las
veces estrechamente vinculados a su respectiva comunidad. De
allí se reconoce un fortalecimiento frente a la adversidad
enfrentada desde el Municipio, la operación de los
Cabildos Abiertos y el conjunto de acciones, programas y
proyectos reconstructivos en las zonas de principal algidez del
conflicto armado.
2.5.3. El sistema nacional de inversiones
públicas.
El Sistema Nacional de Inversiones Públicas en El
Salvador tiene una vigencia de significación. Se encuentra
dotado de un sustento jurídico-institucional importante,
posee una importante estructura profesional y técnica de
probada competencia, dispone de una práctica de trabajo
que incorpora a una buena cantidad de Ministerios y Entes
Gubernamentales Autónomos, de modo que desde el punto de
vista de su cobertura estudia, procesa y define un conjunto
amplio de proyectos dc inversión pública, Se trata
de una actividad reconocida en el propio ámbito
público y también es acogida con interés por
el sector privado.
El referido Sistema de Inversiones Públicas toma
los proyectos en todo su ciclo, el que va desde la
gestación hasta el seguimiento de la ejecución del
proyecto, estableciéndose los esfuerzos
metodológicos mayores respecto de la idea del Proyecto, el
Perfil Básico, el Estudio de Pre factibilidad, la
Factibilidad y el Diseño del Proyecto. Vale decir que
buena parte del esfuerzo está centrado en la etapa
preinversional, que es precisamente donde está el
déficit más severo respecto de las inversiones
públicas.
Los Sectores principales que son cubiertos por el
Sistema Nacional de inversiones Públicas son la
Energía, los Teléfonos, el Agua, las
Comunicaciones, las Carreteras y Caminos, la Salud, la
Educación y la
Agricultura, con lo que la 1ogica con que se va
trabajando el Sistema es el adecuado equilibrio entre la
infraestructura social básica. En los hechos, la
Dirección de Administración de la Inversión
Pública (DAIP) se ha propuesto desarrollar durante 1992
esfuerzos preinversionales acabados respecto de 574 estudios de
proyectos que comprometen a 25 unidades ejecutoras del
ámbito público. De este modo estos estudios
serán posteriormente evaluados técnicamente de
acuerdo con los procedimientos del Sistema Nacional de
Inversión Pública. La mayoría de dichos
proyectos se encuentran en el nivel de idea o de
Perfil.
2.5.4. El ordenamiento territorial
El proceso de descentralización como modalidad
institucional está fuertemente vinculado con la forma,
contenido y modalidades que asume el ordenamiento del territorio
en el país, entendido como el proceso de
distribución de la población y las actividades
económico-productivas, la calidad de vida diferencial que
se manifiesta en el territorio y las potencialidades y
fragilidades de los ecosistemas naturales.
El ordenamiento territorial, en consecuencia; aparece
como una cuestión del desarrollo nacional, porque se puede
convertir en un facilitador o en un obstáculo para el
desarrollo nacional. Determinadas formas de ordenamiento
territorial, como la modalidad fuertemente concentradora que se
ha afianzado en El Salvador, implican para el país costos
de significación, a saber: a) crecientes costos unitarios
de urbanización en San Salvador como resultado de una
metropolización excesiva, que fuera a la extensión
do redes de servicios y de transportes, eleva los costos, del
suelo urbano y genera procesos de congestión y
ambientales; b) desvincula crecientemente a la población
de sus recursos naturales básicos, que son precisamente
aquellos en que se sustenta el desarrollo nacional en el largo
plazo; e) genera una realimentación hacia la
inversión pública metropolitana porque allí
se concentran buena parte de la presión ciudadana
organizada (movimientos sociales y políticos) como del
empresariado privado (especialmente el inmobiliario y el de
servicios) que exige "naturalmente" a la inversión
.infraestructural pública (sectorial y/o municipal) para
asegurar el dinamismo económico, desalentándose la
inversión pública en otras zonas del país;
y, d) deteriora el ecosistema natural de pertenencia
metropolitana, al consumirse una apreciable cantidad de suelo
agrícola de buena calidad y al depredarse ese ecosistema
natural y humano, por el incremento de desechos no-reciclados y
la falta de regulaciones ambientales adecuadas.
La dinámica concentradora de población y
de actividades económicas existentes en El Salvador tiene
como antecedente previo al conflicto bélico, un proceso
significativo de industrialización y la
concentración de los servicios financieros, profesionales
y terciarios en San Salvador.
2.5.5. El fondo de Inversión Social
(FIS).
El Fondo de Inversión Social (FIS) es una entidad
autónoma adscrita al Ministerio de Planificación y
cuyos propósitos específicos consisten en mejorar
las condiciones de vida de la población más
carenciada y en situación de mayor fragilidad del
país, a través dc programas y proyectos de un
amplio espectro en la infraestructura económica y social
básica. En términos generales el FIS financia
programas de infraestructura social (principalmente
construcción de escuelas parvularias y de educación
básica; construcción de guarderías hogares y
albergues; construcción de puestos de salud primaria o
preventiva; programas de letrinización y
construcción de cocinas lorena); programas de
infraestructura socio-económica (abastecimiento de agua
potable; proyectos de alcantarillado sanitario y programas de
mejoramientos de caminos); programas de infraestructura
productiva (sistema de riego y drenaje: centros de acopio;
construcción de mercados y programas de forestación
y reforestación); programas de infraestructura de
mejoramiento urbano (empedrado y adoquinado de calles,
construcción de cunetas y canales, construcción de
obras de paso y de acceso peatonales), programas de equipamiento
(de establecimientos de salud, de educación, de
guarderías, hogares y albergues y de centros de
capacitación) y proyectos de servicios (en salud
preventiva, desayunos escolares, huertos escolares y comunales y
capacitación productiva). Adicionalmente el FIS financia
Fondos Rotativos en el caso de proyectos productivos especiales.
El FIS no financia proyectos de vivienda ni compra de terrenos.
Según consta el FIS lleva a cabo un completo espectro de
inversiones infraestructurales y su acción es la de
construir una instancia de financiamiento. A esta altura del
tiempo, el FIS ha recibido demandas estructuradas en proyectos
que superan los 335 millones de colones. Los recursos para
cumplir estas demandas provienen de fondos gubernamentales y de
organismos internacionales, como el Banco Interamericano de
desarrollo (BID), la UNICEF, el PNUD, la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo (USAID) y la cooperación
horizontal intergubernamental.
Mientras en el caso del BID se trata de un contrato de
préstamo (a tasas muy menores y con un largo
período de gracia, dadas las características de las
acciones y los beneficiarios).
2.5.6. El Comité de Seguimiento de Programas y
proyectos Sociales en MIPLAN.
Esta unidad de trabajo pequeña, con bastante
autonomía de trabajo, con informes directos al Ministro y
la Presidencia, efectúa desde MIPLAN un trabajo
sistemático de seguimiento y monitoreo de la acción
social de programas y proyectos unidades, tomando como base
determinadas situaciones territoriales (habitualmente el
Departamento) y efectuando directamente con los respectivos
Alcaldes y Participación de un conjunto de representantes
de Ministerios y Entidades gubernamentales Autónomas,
reuniones periódicas de revisión de resultados
dé la acción infraestructura social que ha sido
comprometida. Esta mecánica de trabajo, simple,
multisectorial, con participación directa de los Alcaldes
y autoridades centrales se ha convertido en un instrumento de
control muy eficaz y ha contribuido poderosamente en un
instrumento de una dinámica de gestión
gubernamental fundada en la acción.
Se trata de una experiencia innovativa, simple, con una
mecánica precisa para la canalización de demandas y
también para la asignación y el control de las
responsabilidades. Parece, en dicho contexto, de toda evidencia
que sea rescatada esta experiencia de trabajo intersectorial con
Alcaldes de un Departamento, precisamente por constituir un modo
moderno, concreto y preciso de gestión pública. Su
contribución por tanto al proceso de
descentralización y, en particular a las ideas sostenidas
sobre dicho proceso adquiere fuerte relevancia.
La red vial constituye habitualmente la primera
línea de prioridades, en la medida que la solución
de esas inversiones implica poder enfrentar con mayor
éxito otras materias conexas y claramente constituye la
principal demanda de las comunidades, especialmente las
más alejadas de San Salvador o de alguna localidad dotada
de servicios completos.
En segundo nivel están los
requerimientos por agua potable y por Educación y
Salud.
2.5.7. Los Agentes Privados: FUSADES y
de los Organismos no gubernamentales
La revisión del caso de la
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo
Económico y Social, FUSADES, ha permitido extraer
conclusiones que refuerzan el rol del ámbito privado en el
desarrollo local, habida cuenta de lo desarrollado por dicho
sector en los difíciles últimos años. Del
mismo modo es posible destacar revisando esta experiencia
bastante exitosa y muy adecuada como forma de concertación
con actores institucionales y apoyo de la cooperación
internacional no reembolsable, en conjunto con una cantidad muy
importante de experiencias no-gubernamentales que se destacan en
El Salvador por su número, la cobertura de acciones y de
beneficiarios que comprometen, su acción concertada y su
disponibilidad como factores clave, de un proceso
descentralizado.
Distintos elementos están presentes
en la explicación de estos agentes activos del desarrollo
en El Salvador de estos últimos años, El primero de
ellos es que el sector empresarial privado no podía
desatenderse de la "Cuestión Social" (en su amplia
acepción), ya sea por la ausencia real de Estado en muchos
territorios, por la existencia de población en condiciones
de miseria, incertidumbre y desesperación en el de la
mejora de las condiciones esenciales de la vivilidad del
país, lo son también de la propia inversión
y el esfuerzo privado por desarrollo. Ello parece explicar esta
experiencia notable de FUSADES, fuertemente apoyada por la
acción los recursos de la Agencia Interamericana del
Desarrollo, AID.
Su presencia se extiende al plano de la asistencia
directa en determinadas experiencias productivas (habitualmente
innovativas y de escala menor o mediana).
2.5.8. Acciones Sociales innovativas
Las ideas que han sido expuestas en los acápites
anteriores requieren de una concreción particular en
programas y/o proyectos de gran relevancia pura El
Salvador.
Que, en definitiva, se perciba cabalmente que la
descentralización tiene que ver y mejora la acción
social gubernamental, porque asegura una más adecuada
focalización hacia los más carenciados, facilita
una participación eficiente y eficaz de la
población en la resolución de sus propias
necesidades. permite la existencia de unidades de
ejecución más cercanas a los problemas
(adecuándose a cada realidad) y utiliza al máximo
los recursos (materiales, organizativos, culturales y de
compromiso) de las comunidades locales.
Esa descentralización debe constituir en El
Salvador un proceso progresivo que reconoce etapas, que por
implicar un cambio importante en las relaciones, competencias y
tipos de acciones de los Entes Centrales y de los Municipios no
puede ser entendido como un proceso decretado
automáticamente "desde arriba", ni como una
disolución del actual aparato estatal (que por lo
demás debe enfrentar urgentes problemas sociales y
económicos en el país), ni mucho menos como una
cuestión automática ni enteramente cronogramada con
acciones precisas paro el conjunto de la década. Por el
contrario, se ha afianzado en las notas de este informe,
criterios descentralizadores progresivos, que vayan
"construyendo" acción pública moderna, eficaz, de
menor costo para el país, más profesionales y sobre
todo más ajustadas a los grandes desafíos que
especialmente en el ámbito ineludible de la
infraestructura económica y social el Gobierno debe
enfrentar, en última instancia para viabilizar la paz y la
convivencia democrática en El Salvador.
En ese sentido se trata de ir introduciendo una
lógica más territorial (regional departamental,
local) en la acción del Gobierno Central, sin que ello
implique por motivo alguno que deben replicar a esos niveles
territoriales.
La acción de CONARA y hoy de la Secretaria de
Reconstrucción y el FIS deben de ser expresiones concretas
de formas cada vez más descentralizadas de acción
gubernamental. Así el estado (entendido aquí como
el conjunto de su Burocracia Ejecutiva) observará que las
acciones más claves tienen la importancia
descentralizadora y buscará asumirla como conjunto. La
pedagogía descentralizadora debe residir precisamente en
estos programas que implican activa formas de desarrollo local,
confían en una amplia y activa participación
ciudadana, dan soluciones "en el lugar", se concertan con
importantes organismos no-gubernamentales, buscan y encuentran
acuerdos importantes con el empresariado privado, pequeños
pero eficaces, son la nueva y moderna gestión
pública que queremos para El Salvador.
En los acápites anteriores se ha hecho referencia
al FIS, a la Secretaría de Reconstrucción, y ahora
se harán algunas observaciones sobre los programas
innovativos que tiene que ver con la superación de
necesidades esenciales en el ámbito de la
educación, la salud y la vivienda.
2.5.9. El programa de Educación con
Participación de la Comunidad, EDUCO.
Este programa implica una innovación fundamental
en el proceso educativo, se refiere fundamentalmente a la
educación preescolar y básica intenta ser una
respuesta certera a las necesidades marginales del sector rural y
considera una incorporación activa de la comunidad, a
través de las asociaciones comunales para la
educación, ACE. Su cobertura planteada para 1994 involucra
a una pl1blaoioD de más de 25,000 niños en el
subcomponente de educación preescolar y de 8,200
niños a 1994 en el componente de educación
básica.
Los EDUCO definen un pago de servicio directo a la
comunidad por niño atendido en zona donde no hay escuela,
en el ámbito pre-escolar, con secciones de
educación parvularia de un mínimo de 28
niños y un máximo de 35. En el rubro de las
secciones de educación básica, se establece un pago
de servicio directo a la comunidad por sección de primer
ciclo a ser ubicada en el sector rural, donde exista demanda, no
haya escuela y se cuente con un espacio mínimo
adecuado.
Los criterios para la selección de los proyectos
de los diferentes Departamentos y Municipios han estado dados
por: la ruralidad, la alta prevalencia de retardo en falla
(crecimiento), las altas tasas de repitencia escolar y la
existencia de programas de salud con promotores
comunales.
Es difícil establecer una evaluación
actual precisa respecto de los logros del programa EDUCO. No
obstante, el programa está ubicado en una perspectiva de
fuerte participación social, establece una relación
muy directa
de contenidos educativos y la localidad hace a
ésta partícipe de la administración del
servicio y _por tanto supervigilante permanente, lo que va
asegurando 'una valoración de la propia comunidad por la
educación, superándose una de las causas
principales de deserción en el sistema educacional formal
rural.
No obstante es posible esquemáticamente
considerar, afianzando una descentralización mayor, las
siguientes acciones auxiliares:
a) Ampliación de la cobertura del programa EDUCO
y estudio de su replicabilidad en el conjunto del territorio
nacional, con predominio para las zonas de reconstrucción
como criterio adicional a los actuales;
b) Necesidades de sistematizar los resultados de los
programas en desarrollo, pormenorizadamente;
c) Estudio de la posibilidad, en algunos casos
calificados, de la incorporación del respectivo Municipio
en la provisión del servicio o en algún rol
complementario al actual nivel de desarrollo del proyecto;
y,
d) Integración mayor del programa EDUCO con otras
acciones sociales con participación comunitaria,
especialmente de aquellas en las que se trabaje con la
intermediación municipal.
2.5.10. Los Sistemas de Salud, SILOS
Esta experiencia de incorporación al desarrollo
local integral de la comunidad mediante acciones especialmente
orientadas a la labor preventiva y de atención primada de
salud, se encuentra en un estado incipientes y existen, en
consecuencia, pocas experiencias para sistematizar.
No obstante conceptualmente, se trata de una
innovación muy Importante hacia la
descentralización de un servicio esencial
extraordinariamente priorizado por la población (la
atención primaria de salud y la puesta en práctica
de acciones preventivas) y en donde el mérito principal de
la iniciativa consiste en su integración al conjunto de
demandas locales establecer un verdadero modelo de desarrollo
local.
Es muy interesante destacar que la experiencia
latinoamericana sobre la materia muestra poderosas resistencias a
la descentralización de los servicios de salud (siempre
referidos al ámbito de la atención primaria y
acciones de corte preventivo), de modo que esta innovación
posee un gran originalidad. La práctica de
autorresolución o resolución comunitaria de la
atención primaria de salud, existente en el país en
importantes territorios que sufrieron más durante el
conflicto armado, así como los altos niveles organizativos
de la población para enfrentar necesidades muy sentidas,
hacen bastante viable esta iniciativa.
Sin embargo habría que estar particularmente
atentos a los resultados que muestran las experiencias iniciales.
Los tonos de explicación del programa SILOS son bastantes
amplios y deberán ser contrastados con la
práctica.
Conviene tomar en cuenta las siguientes consideraciones
para una recuperación más cabal de estas
experiencias en función del fortalecimiento de la
descentralización:
a) Efectuar un rápido seguimiento de la o las
experiencias que en la actualidad se llevan a cabo, con objeto de
adecuar la práctica hacia nuevas modalidades y establecer
una calendarización progresiva de ampliación de la
cobertura, especialmente en las zonas donde exista experiencia
previa importante, en áreas dé
reconstrucción, en localidades con proyectos
significativos en infraestructura y otras consideraciones
adicionales que hagan más viables la propuesta en
práctica de los SILOS;
b) Diseño más vinculado de
los SILOS en relación con la experiencia de los EDUCO, y
con otras iniciativas que se estén desarrollando con
fuerte participación comunitaria y que sean impulsadas y/o
financiadas por la Secretaría Nacional de
reconstrucción y/o el FIS;
e) Incorporación, en los casos en
que resulte más adecuado, del municipio en la
promoción, administración y ejecución de
algunas de las acciones programas en el sistema local de salud de
que se trate; y,
d) Planteo de sistemas móviles en
áreas de mayor extensión, los que se hacen posibles
mediante un sistema previamente programado de visitas, un
mejoramiento de las vías de acceso y una responsabilidad
importante de las propias comunidades organizadas.
2.5.11. Las Experiencias Relativas al
Ámbito de la Vivienda y el Hábitat
Popular.
Uno cantidad importante de experiencias
locales en el ámbito de la vivienda progresiva y del
hábitat popular básico (servicios básicos,
saneamiento y obras anexas) se han acumulado en el caso de El
Salvador, tanto a nivel gubernamental como con
intervención no-gubernamental. Su carácter es
amplio y variado, y es posible extraer conclusiones destinadas en
lo fundamental, a orientar las acciones en este campo, ligadas
con las anteriormente expuestas en Educación y Salud, para
establecer los fundamentos integrados de un desarrollo local en
que crecientemente se incorpore al municipio como
institución descentralizadora fundamental y ellas dan
cuenta de espectro amplio de programas de asistencia urbana,
ayuda en acciones de vivienda progresiva y otras acciones de
subsidio. En términos casi correspondientes es posible
constatar la acción de agencias no gubernamentales. La
participación comunitaria directa en estos ámbitos
es más reducida de la que observamos en la
prestación de servicios de salud y educación, no
obstante existe la experiencia auto constructiva (especialmente
de la vivienda rural y de buena parte de los asentamientos
metropolitanos marginales) por parte de la comunidad,
situación que habitualmente se extiende al ámbito
de los servicios urbanos locales.
Los municipios llevan a cabo esfuerzos bastante menores
en materia de vivienda y sólo en casos de excepción
(municipios de mayor poder y recursos) en materia de servicios
urbanos básicos. De modo que en estos casos es posible
afianzar acciones descentralizadoras en las siguientes
líneas:
a) Análisis detallado de los diferentes programas
de vivienda popular existente (en el ámbito gubernamental
como no-gubernamental), con el objeto de sistematizar dichas
experiencias buscando modalidades de integración,
incremento de las externalidades positivas y alternativas
complementarias de financiamiento.
b) Estudio detallado de proposiciones que permitan
integrar estas acciones con las que se desarrollan a nivel de
educación y de salud, como también en
relación con los proyectos financiados por la
Secretaría de Reconstrucción y el F'IS;
e) Propuestas sobre mayor participación municipal
en el diseño de programas y proyectos de vivienda y de
servicios urbanos esenciales, buscando propuestas de
cofinanciamiento, modalidades de financiamiento internacional y
nuevas formas organizativas y compromisos de los
demandantes.
2.6. De Control y Regulación a la
Expansión Metropolitana Vía Acciones
Explícitas de Desincentivo a la Implantación de
Actividades y Población y Mediante una Férrea
Normativa Urbana.
Estas políticas abarcan un gran conjunto de
materias y son cada vez más habituales en El Salvador como
resultado de las manifestaciones crecientemente críticas
que se observan en las principales ciudades del país.
Habitualmente se encuentran "estructuras" a través de una
normativa de carácter general (del tipo Plan Regulador)
que incluye reglas precisas sobre zonificación urbana,
definición de limite urbano y limitantes o incentivos para
determinadas implantaciones urbanas. En ocasiones adoptan la
modalidad del desincentivo a la localización industrial,
comercial y de servicios, mediante el establecimiento de una
normativa tributaria al respecto. En el último tiempo se
ha avanzado bastante en el campo de las políticas medio
ambientales, especialmente en lo que se refiere a la
congestión de actividades, contaminación del aire y
las aguas, ruidos y otros aspectos ambientales.
El tratamiento a los sectores en
marginalidad crítica constituye una de las cuestiones
centrales que éstas políticas deben ir adoptando,
buscando con ello una elevación de calidad de vida de la
población en extrema pobreza tratando de buscar adecuadas
soluciones "en el lugar" para evitar la expansión
incesante de la gran ciudad. Muchas veces un tratamiento adecuado
a estas realidades sociales implica enfrentar
simultáneamente programas vitales del saneamiento
ambiental y del control del desarrollo urbano, por la
localización necesariamente crítica en que
sobreviven contingentes significativos de la población
marginalizada. Paralelo a lo anterior están las
políticas destinadas a controlar la especulación
inmobiliaria y de tierras urbanas, la que hace cada vez
más onerosa la adopción de políticas
metropolitanas reguladoras. Los mercados públicos y/o
municipales de tierras y las formas de tributación
inmobiliaria aparecen así como políticas
complementarias de importancia al listado anterior.
2.6.1. De Fomento a la Creación
de Polos de Desarrollo en Territorios de especial Interés
Socio-Económico y Mediante la Instalación de
Actividades de Alto Efecto Multiplicador.
Las políticas de creación de
polos de desarrollo han encontrado fuerte difusión en
América Latina, y por cierto, en El Salvador, y, en
general, se trata de difundir espacial y regionalmente
modalidades de desarrollo a partir de un lugar central en el que
es instalada una actividad industrial, ello requiere un fuerte
esfuerzo de inversión (habitualmente mediante
empréstitos externos), tanto hacia la actividad industrial
de referencia como a toda la implantación infraestructural
económica y social básica. También implica
una prioridad de los recursos públicos de inversión
y a gasto hacia las localidades elegidas como polos de
desarrollo.
Los alcances críticos a estas
políticas han sido muy variados y se refieren a las muy
diferentes dimensiones que implica tan arriesgada y compleja
"apuesta de desarrollo". Con todo, estas ideas de polos siguen
formando parte del "arsenal habitual" de los planificadores
territoriales en El Salvador y tiene también fuerte
arraigo en algunas de las corporaciones de
cooperación.
2.6.2. De Reagrupación del
Asentamiento Rural Disperso en Lugares Urbano-Rurales
Intermedios, Capaces de Difundir Estrategias de Desarrollo Urbano
Rural Integral
La reagrupación de asentamientos
rurales dispersos ha pasado a establecerse como una de las
políticas "de hecho" (más que propiamente
programadas y plenamente establecidas) que las propias
condiciones técnicas del desarrollo agropecuario y del
abastecimiento de mayor cobertura de los servicios esenciales,
han comenzado a condicionar fuertemente. Los requerimientos de
comercialización, las economías por
asociación productiva que permitan una elevación
sistemática de los niveles de productividad agropecuaria,
el abastecimiento de los servicios esenciales sanitarios, los
esfuerzos educativos y de capacitación laboral (todas
estas actividades fundamentales del desarrollo rural sostenido)
exigen esta nueva jerarquización urbano-rural
básica, la que se vincula con la especialización de
funciones por centros poblados, la conexión con el sistema
central de transporte y un adecuado desarrollo real
territorial.
Los esfuerzos de inversión infraestructural y
social básico, especialmente éstos últimos
por la precariedad relativamente generalizada a la que
está sometida buena parte de la población rural en
El Salvador, son de una gran cuantía y demandan una gran
cantidad de recursos. Al mismo tiempo la precariedad
institucional (por ejemplo de las municipalidades rurales)
conspira habitualmente con respecto a la efectivización de
estas políticas.
2.6.3. De Instalación de Asentamientos humanos
en Áreas Fronterizas, Mediante Propuestas: Colonizadoras
con Fuerte Compromiso Público
Estas propuestas de políticas tiene
especial importancia en El Salvador, tanto por la existencia de
condiciones geopolíticas especialmente complejas y la
consiguiente existencia de "fronteras activas" como la presencia
importante y decisiva en muchos casos de las Fuerzas Armadas que
han sido tradicionales sostenedoras de estas modalidades de
desarrollo territorial y en donde su compromiso ha sido muy
fuerte y sostenido. Se trata de propuestas colonizadoras activas,
con el consiguiente traslado de personal 'especializado y
comprometido', al que se atrae principalmente mediante
remuneraciones adicionales, y que busca la implantación de
asentamientos humanos en donde "casi no los hay" (de allí
que se hable de implantación de un asentamiento
humano).
La contraparte de estas implantaciones
geopolítica, "colonizadoras" la constituyen las formas de
integración fronteriza del tipo del Plan Trifinio, que son
una prometedora experiencia proyectable hacia otras fronteras
activas en la perspectiva de la integración. La
integración puede darse en términos de incremento
del comercio internacional y especialmente corre Honduras,
Guatemala y El Salvador, proyectos comunes de infraestructura
vial y energética y proyectos de complementariedad
productiva.
2.6.4. De Descentralización
Gubernamental Destinados a Generar Progresivas Autonomías
Regionales y Locales.
Durante la última década
particularmente se han fortalecido las políticas
favorecedoras de la descentralización Institucional, dado
que en El Salvador ha prevalecido prácticamente sin
contrapeso modelos institucionales fuertemente centralizados. Los
esfuerzos democratizadoras y propiciadores de modalidades social
participativa, las nuevas ideas sobre eficiencia del sector
público vinculadas a las empresas descentralizadas y a las
corporaciones públicas y semi-públicas regionales y
las ideas favorecedoras del desarrollo local, han contribuido
poderosamente a la difusión y puesta en práctica de
políticas descentralizadoras gubernamentales. En la finca
de pensamiento más ampliar la CEPAL ha propiciado en los
últimos años formas de Desarrollo de
transformación productiva con equidad social y
sustentabilidad ecológica. En la mayoría de los
casos de el país estos esfuerzos de
descentralización están condicionados por
rígidas atribuciones legales y un marco,
burocrático de gran connotación centralista, por
una cultura centralista que se expresa en todas las dimensiones
de trabajo y gestión gubernamental y por la precariedad
dejas instancia descentralizadas del sector público. Son
especialmente débiles las instituciones municipales, las
que además, se encuentran habitualmente superadas por
problemas que las exceden, por presupuestos precarios y por unos
muy discutibles grados de autonomía en sus
decisiones.
2.7. Las políticas Relativas a 1a Calidad
Ambiental
Las políticas ambientales, tanto las referidas al
medio natural como las que dicen relación con la
población que vive en condiciones de extrema precariedad,
han tenido una gran difusión en la última
década en El Salvador. Son la respuesta; en ocasiones
débil, a una problemática que ha tendido a crecer
fuerte y hasta dramáticamente en los últimos
tiempos, y frente a la que la propia institucionalidad y la
disposición política a actuar son claramente
insuficientes.
Se ha establecido una desagregación de
políticas a tres niveles, los que corresponden a la
protección y gestión de los ecosistemas naturales,
a los programas y proyectos de mejora de la calidad de vida de
los sectores en pobreza extrema y los problemas particulares
ambientales referidos a la problemática metropolitana.
Aunque insuficiente como categoría clasificatoria
(claramente puede haber una transposición de
categorías), se trata de una desagregación simple,
efectuada en función de las entidades o instituciones del
ámbito público que más directamente
están encargadas de ellos.
2.7.1. De Protección y manejo de los
Ecosistemas Naturales
Estas son las más conocidas como políticas
propiamente ambientales (por la sobrecarga con que es apreciada
la cuestión ambiental corno una dimensión
sólo referida a lo natural) y corresponden centralmente a
las políticas relativas a los recursos naturales
renovables y no- renovables, a la cuestión
energética (de vital importancia en El Salvador) y a los
problemas de la tierra y otras cuestiones críticas que
están afectando severamente los equilibrios propios de los
ecosistemas naturales.
Son de especial importancia aspectos como los
siguientes: tratamiento a los sistemas tecnológicos
productivos desde el punto de vista de su contribución y/o
amenaza a las formas de desarrollo sustentadas: definición
de esta problemática ambiental natural en función
de ecosistemas regionales y locales que se pueden establecer, a
efecto de priorizar una acción "en el lugar";
establecimiento pormenorizado de balances energéticos en
el país a objeto de establecer modelos básicos de
resguardo energético y una programación eficaz de
mediano y corto plazo; y análisis pormenorizado de las
capacidades institucionales (principalmente gubernamentales)
para, optimizar recursos en función de las
políticas factibles.
2.7.2. De Mejora de la Calidad de Vida de Sectores
Poblacionales Marginalizados
Las políticas relativas a la pobreza, que apuntan
en las diferentes direcciones que corresponden a las
esencialidades, también han tenido fuerte difusión
en El Salvador en la última década. No siempre
visualizadas como políticas ambientales aunque
crecientemente definidas en dicho sentido estas acciones tienen
un claro sentido redistributivo, está en el fundamento de
una mejora en las necesidades básicas de la
población marginalizada y efectúan desde ese
sólo punto de vista una contribución notable a los
equilibrios ambientales, dado que la pobreza y las consiguientes
estrategias de sobrevivencia a las que son son forzados los
pobres hacen una contribución importante al territorio
ambiental.
Entre éstas políticas podemos distinguir
una gran variedad de acciones: programas de alimentación,
que han tenido una notable profesión en los últimos
tiempos, correspondiendo a los niveles de gravedad a los que ha
llevado la actual crisis Nacional; acciones sanitarias
básicas, especialmente los programas de atención
primaria de salud y los programas de atención preferente a
madre e hijo; proyectos destinados a mejorar las condiciones
generales de vida y hábitat; el acciones en materia de
capacitación laborar para mejorar desempleo en el trabajo
de los sectores sociales más pobres y otros.
2.7.3. De Enfrentamientos a los Problemas
Metropolitanos más críticos
Las áreas metropolitanas de El Salvador expresan
una problemática bastante crítica lo que hace que
sea posible (y bastante necesario) establecer esas
políticas ambientales como una categoría particular
de análisis. Hacemos referencia a los problemas de
congestión, exagerada concentración,
extensión geográfica de la ciudad que compromete
los suelos rurales aledaños, las distintas y variadas
formas de contaminación del aire, aguas, acústica y
visual, los severos problemas de marginalización en zonas
periféricas e incluso centrales de las metrópolis
regionales y las importantes deficiencias institucionales con las
que se tratan de enfrentar los problemas
señalados.
Aunque estas problemáticas (a lo menos las
principales de ellas) se han abordado en las descripciones de las
anteriores dos subcategorías, su connotación
metropolitana les confiere un sentido problemático
distinto (mayores órdenes de magnitud y consiguientes
mayores gravedades), relaciona los problemas fuertemente y, de
hecho, agudizándolos, y los enmarca en una
institucionalidad de particular complejidad. De allí que
se les connote como problemas "distintos".
CAPITULO III.
El plan de
acción: lineamientos estratégicos
El Plan de acción sobre poblamiento,
Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental en El Salvador se
establece estratégicamente en función de los
problemas existentes en dichas materias en El Salvador
(crecientemente graves y complejos en la última
década), dependiendo de los alcances críticos que
se tienen sobre las políticas efectuadas sobre dichos
campos de actividad (claramente insuficiente por dificultades de
definición, institucionales y de suficiente persistencia
en el tiempo), en estricta relación con los
márgenes de factibilidad sociopolíticos nacionales
(difíciles pero existentes en una razonable probabilidad
de pacificación nacional de mediana estabilidad), con los
recursos disponibles (expectativa razonable de un incremento
significativo de la cooperación internacional y con las
capacidades profesionales e institucionales disponibles en El
Salvador (precarias y especialmente insuficientes en varios
rubros).
Lo anterior nos conduce a la
conclusión de que es posible plantearse un razonable
reordenamiento de la población nacional; el consiguiente
ajusté del complejo sistema de asentamientos humanos
Regionales y una mejora sostenida de la calidad ambiental de la
población en déficit de necesidades básicas
y un mayor restablecimiento de los equilibrios fundamentales en
los ecosistemas naturales de fuerte fragilidad.
La existencia de posibilidades no nos debe hacer pensar
el sostener una utopía de cambio radical totalmente
infactible, tanto por las condiciones socio-políticas
regionales, como por dificultades de recursos y hasta
institucionales. Por otra parte, la persistencia de las actuales
tendencias consagra una situación en extremo peligrosa
para El Salvador, en la medida que el deterioro sostenidamente
crítico de la población y los recursos naturales,
atenta precisamente con los dos factores reales de desarrollo
nacional. En dicha circunstancia crítica, parece evidente
actuar diseñando políticas realistas (factibles,
efectivamente posibles de generar una concertación de
largo aliento entre los actores sociales y políticos en el
país), que sean capaces de acoger la propia experiencia
anterior de políticas y que vayan construyendo una
estrategia realista de acción sobre el poblamiento, los
Asentamientos Humanos y la Calidad Ambiental.
En dicho sentido el Plan de Acción reconoce
algunas características y/o lineamientos centrales, los
que de algún modo deben conducir la confección de
programas y proyectos de acción en El Salvador.
3.1. Las Demandas Urgentes de la Población y
el Medio Natural
La población de El Salvador muestra, como se ha
señalado en acápites anteriores, problemas
críticos. Hay contingentes muy significativos de
población, desplazada y refugiada en territorios en donde
las condiciones de "mínima de sobre vida" son ya
difíciles y muy complejas de enfrentar. Las demandas
alimentarias de vastos contingentes de población
Salvadoreña (metropolitana, urbano y rural, con sus
diferentes especificidades problemáticas son enormes y lo
mismo ocurre con los requerimientos de saneamiento esencial y
otro conjunto de servicios estrictamente
imprescindibles.
Los ecosistemas naturales en El Salvador han sufrido en
la ú1tima década rigores adicionales a los
tradicionales:
El conflicto bélico, los súbitos
desplazamientos de población requerimientos adicionales de
urgencia sobre la tierra y otros recursos y sucesivos desastres
naturales han agregado a la ya problemática
situación prevaleciente una gravedad aún más
notoria. La depredación de las tierras, de los recursos
forestales y de la flora y fauna establecen una alerta
gravísima sobre la mantención de los mínimos
equilibrios de los ecosistemas naturales regionales, En estas
circunstancias interesa un lineamiento fundamental del Plan de
Acción: el sentido de la urgencia. Es necesario hacer:
desarrollar proyectos, concertar a los agentes
económico-sociales, mover a la institucionalidad existente
en función de ello, canalizar allí los recursos de
la cooperación internacional, realizar un esfuerzo
tecnológico interno centrado en el enfrentamiento de las
urgencias, canalizar la participación activa y creativa de
las organizaciones sociales en dicho sentido y estimular la
creatividad y el talento empresarial en la dirección
señalada.
El sentido de la urgencia debe marcar los tiempos de los
programas y proyectos, al señalar claramente que se
prioriza en enfrentar la problemática hoy y que en ese
mismo sentido el mediano y largo plazo se condiciona
prácticamente con las acciones de hoy. De la misma manera
las propuestas de emergencia pasan el primer plano,
cuestión que se puede probar más eficazmente en el
enfrentamiento de los desastres naturales, en donde la
posibilidad de concertar agentes, acceder a cooperación
internacional favorable y encontrar disposición más
eficaz a superar las rigideces institucionales crece
significativamente.
3.2. Acciones a Promover deben Inscribirse en una
Concertación y una Planificación
Socio-Gubernamental Eficaz.
La idea de este segundo principio ordenador
del Plan de Acción es que metodológicamente se
promuevan y prioricen aquellas acciones que tengan la capacidad
concertadora entre los agentes efectivos del desarrollo y que se
lleven a cabo principalmente aquellas acciones de naturaleza
socio- gubernamental, vale decir en donde los recursos,
energías y capacidades gubernamentales se enlace con las
dotaciones correspondientes que existen en las organizaciones
sociales de la comunidad. Se trata de abandonar
explícitamente la noción de política "desde
el Gobierno" por una política de concertación
efectiva del Gobierno con los agentes empresariales,
profesionales y sociales directos.
No se trata-de defender este principio
solamente en su manifestación real de ejercicio
democrático, sino de recuperar las ventajas de esta
acción concertada en la mayor disponibilidad de recursos,
en las superiores posibilidades que existen de testear
"previamente la factibilidad de las propuestas específicas
y dimensionamiento de los proyectos y de recuperar un ajuste
cultural eficaz de 1as soluciones a los problemas poblacionales y
ambientales.
El ejercicio del principio señalado implica ir
superando paralelamente cuestiones bastante serias en El
Salvador, principalmente el sostenimiento organizativo de las
estructuras de la base social, las que muestran fuerte
precariedad. Ambos requisitos, por otra parte, se condicionan
mutuamente y tienen gran fuerza en los escenarios más
locales de la planificación y gestión por el
desarrollo, De ese modo, descentralización y
participación social son pilares de la gestión
socio-gubernamental.
3.3. El Reasentamiento de la Población:
Reagrupación Rural, Control Metropolitano y
Fortalecimiento de Ciudades Intermedias
El análisis acucioso de varios procesos conduce
necesariamente a replantarse un nuevo ordenamiento de la
población en los respectivos territorios nacional y
local.
Se debe buscar un ajuste más estrecho
entré la población y los recursos naturales
posibles para cimentar el desarrollo productivo, se debe buscar
explícitamente una jerarquía de centros poblados
que posibilite la maximización en la provisión de
servicios esenciales para la población y que establezca
una economía general de recursos compatible con un
desarrollo socialmente igualitario, y se debe estructurar un
ordenamiento poblacional territorial con una perspectiva de
mediano y largo plazo que evite en El Salvador el creciente
derroche de costosos "programas de urbanización"
estrictamente incompatibles con las posibilidades reales de
soporte de recursos de los países.
Lo anterior conduce al privilegio de la
reagrupación de población rural como un objetivo
fundamental del Plan de Acción. Este planteo habrá
de llevarse a la práctica reconociendo las muy diferentes
especificidades del poblamiento rural Salvadoreño. Aun
así, una norma del poblamiento regional es la
dispersión poblacional anotada, con la presencia enorme de
una gran cantidad de muy pequeñas localidades, tan
pequeñas en tanto poblacional y económica corno
para hacer prácticamente imposible solventar "sus propias
fuerzas" proceso alguno de expansión
económico-productiva y formas mínimas para un
abastecimiento adecuado de servicios esenciales, Se trata, en
consecuencia de establecer una reagrupación básica
entre localidades, que pueda denotar en los distintos territorios
"naturales" ( una agrupación territorial dada, la que
pueda o no corresponder él una realidad rural determinada)
una localidad principal que sea capaz de concentrar un mercado
mayor de Influencia básica como para intentar "Sostener"
un proceso de especialización económico
productivo, sea capaz de organizar un proceso de sucesiva
provisión de servicios esenciales (especialmente
alimentarios, sanitarios y educacional- productivos) en
condiciones de recursos compatibles con los permanentemente
escasos recursos nacionales.
Una contraparte importante es el control a
la expansión metropolitana en El Salvador fenómeno
que se ha ido dando en la última década en El
Salvador con una fuerza inusitada." Brevemente el Plan de
Acción deberá ajustar severamente la
expansión metropolitana, lo que supone la adhesión
a una normativa urbana rigurosa en términos de
zonificación, densificación y legalización
sobre construcciones, tierras y propiedades inmobiliarias. Ello
supone intervenir significativamente en la "libertad plena en la
operación urbana e inmobiliaria", sin que necesariamente
se reduzca el planteo él la absoluta propiedad
pública de las tierras urbanas y a un muy reducido papel
al empresariado inmobiliario urbano.
Experiencias asociativas inteligentes deben
abrirse paso, especialmente cuando la expansión
metropolitana exagerada está generando ciudades cada vez
más caras y disfuncionales y cuando los peligros
ambientales y de calidad de vida amenazan con afectar a todos los
habitantes de las grandes ciudades de El Salvador.
La descentralización gubernamental
institucional y el aliento hada formas de desarrollo más
estrictamente equilibradas hacen plenamente vigente en El
Salvador el planteo que favorece el desarrollo de las ciudades
medias dotadas previamente de un potencial efectivo de desarrollo
(por su especialización económico-productivo, por
su localización e influencia territorial, por su potencial
poblacional y hasta por motivaciones estratégicas y
geopolíticas y de integración internacional). No se
trata de una política estrictamente novedosa y la
temática ha sido trabajada extensamente en este tiempo, se
ha avanzado más en considerar ésta como una
estrategia de acción selectiva y de allí el
énfasis actual en las ciudades medias "con potencial
efectivo de desarrollo". La especialización
económico-productivo en el país y la propia
tradición cultural asociada a localidades intermedias de
importancia pueden contribuir poderosamente al complejo y duro
esfuerzo de selección de los centros que serán
focas de políticas como las aconsejadas.
3.4. La Acción Ligada
Poblamiento-Asentamientos Humanos Calidad
Ambiental
Otro principio del plan de Acción es
el superar la compartimentaciones que han inadecuadamente
separado las acciones de Poblamiento con las relativas a los
Asentamientos Humanos y con las que implican esfuerzos en la
dirección del mejoramiento de la Calidad Ambiental. Ello
en muchos casos, ha sido producto de la arraigada
tradición latinoamericana de "separar' cuestiones y de la
excesiva especialización, y ello ha conspirado severamente
en el tratamiento de soluciones que tengan una justa adecuada
relación con los problemas (siempre ligados y sólo
"analíticamente" separados). El refuerzo que las
también sectorializada institucionalidad gubernamental ha
provocado en el sentido señalado es extraordinario. El
anquilosamiento de las burocracias gubernamentales "de parcela,
de poder" se resiste en consecuencia a un tratamiento ligado e
integral de problemas tan claramente relacionados como el
Poblamiento, los Asentamientos Humanos y la Calidad Ambiental,
Ello significa abrirse hacia formas institucionales flexibles y
ad-hoc en las distintas realidades regionales y locales donde se
efectivizan los programas y proyectos de acción implica
entender que un proceso de desarrollo territorial regional
está indisolublemente ligado a una política de
poblamiento (que la sostiene) y a una política eficaz de
manejo de los ecosistemas naturales y de mejora de calidad de
vida de los sectores marginalizados (que la sostienen
también con igual fuerza).
Se hace necesario evitar las exageradas relaciones (el
"todo está relacionado con todo") para establecer la
necesaria especificidad de las políticas, sus respectivas
formas institucionales, el aporre en materia de alternativas
tecnológicas para enfrentar situaciones
problemáticas y el establecimiento de un cronograma de
acciones que señalen con precisión las relaciones
que más interesan y que se priorizan dentro de una
acción. Destacarnos solo el marco de flexibilidad "abierta
a la ligazón sobre la que es necesario poner
acento.
3.5. Programas y Proyectos que Maximicen el Acoplo de
Recursos y que sean Eficazmente Movilizadores.
Una cuestión fundamentar de
éste Plan de Acción es el que esté
concentrado en el establecimiento de programas y de proyectos
específicos, concretos que correspondan a las urgencias
más sentidas, que den cuenta de una programada
acción en materia esencialidades y que siendo expresiones
"de hoy" tenga la suficiente perspectiva y racionalidad de
mediano y largo plazo. Esto implica llevar el lenguaje del Plan
de Acción lo más cercanamente al nivel de los
Proyectos, o sea las acciones.
Ello aparece como esencial para la compleja
faena de acoplar recursos, especialmente de esos que reporten
beneficios importantes para cada país (donaciones;
colaboraciones Intergubernamentales, recursos de las
organizaciones internacionales de cooperación y
créditos subsidiados de los organismos de crédito
Internacional). Puesto que las asignaciones de recursos se
encuentran muy en función de acciones y/o proyectos
concretos, más que hacía "inespecíficas
orientaciones estratégicas".
Del mismo modo esta tendencia hacia "los
proyectos" hace que el flan de Acción pueda ser
efectivamente movilizador para la base social organizada y que
esté dotado de suficiente fuerza social de respaldo. Dicho
esfuerzo movilizador está centrado así en demandas
reales y sentidas de la población, lo que facilita un
protagonismo social desde el planteo de problemas a la
proposición dc alternativas de solución.
De allí que se sostenga la necesidad
de llevar a la práctica los Talleres de Proyectos,
establecidos como instancias gubernamentales, sociales y
profesionales, que efectúen un trabajo activo y sostenido
en el análisis de soluciones alternativas a los problemas
fundamentales de la población.
Se trata entonces, de gestar "escenarios" favorables
para ese trabajo creativo que exige crecientes modalidades
profesionalizadas y a la cual se "vean" convocados los
profesionales, las universidades y los centros no
gubernamentales que avanzan en el establecimiento de nuevas
alternativas tecnológicas para enfrentar los problemas
más serios en esencialidades pata la
población.
CAPITULO IV.
Programas y/o
proyectos de acción
En este último capítulo se
efectuará un conjunto de proposiciones sobre proyectos
destinados fundamentalmente a "concretar" los lineamientos
estratégicos del Plan de Acción, en función
de un conjunto relativamente inestructurado de iniciativas de pre
inversión.
Las ideas de proyectos en la práctica fluyen
naturalmente del análisis anteriormente efectuado de
situación de la problemática expresada a nivel
desagregado de poblamiento, Asentamientos Humanos y Calidad
Ambiental. En la medida que allí se ha establecido de modo
bastante pormenorizado una evaluación critica de aspectos
variados sobre los programas y proyectos que han dado
sostén a las políticas llevadas a cabo,
implícitamente se está proponiendo un conjunto de
nuevos-viejos programas de acción, que son: los programas
atingentes a las políticas anteriores que logren superar
sus propias dificultades de definición interna
(especialmente tratando de establecer mayores ligazones con otros
programas y proyectos, particularmente en lo, escenarios
nacionales y locales donde se realizan); su localización
hacia beneficiarios más específicos y más
efectivamente desprotegidos; los ámbitos y redes
institucionales de los que forman parte; los recursos a los que
se ha accedido y se podría acceder, ojalá
diversificadamente; la concertación de actores sociales,
empresariales y profesionales que respalden eficazmente la
iniciativa de inversión y las modalidades de
participación de la población
beneficiada.
En suma, uno de los listados desagregados de programas y
acciones, de pre inversión lo constituyen los programas
actualizados y corregidos que se han ido (con diferentes
características) efectivizando en El Salvador. Los
programas y/o proyectos reajustados son la primera y principal
fuente de iniciativas de acción. Debe agregarse que el
esfuerzo de "actualización" de estos programas
implicaría un debate a fondo del enmarcamiento
estratégico establecido en el capítulo anterior.
Actualizar entonces se traduce en internalizar esos objetivos y
enmarcamientos estratégicos.
Como una manera de complementar este listado de
iniciativas de pre inversión y proyectos se ha procedido a
confeccionar un conjunto limitado de ideas, las que se
presentarán a nivel de definición elemental, de
especificación de objetivos y modalidades generales y que
cubren un espectro amplio de acciones: programas de necesidades
básicas en áreas rurales, proyectos de
enfrentamiento de emergencias críticas, programas de
activación productiva en áreas rurales de fuerte
emigración, mejora de los servicios públicos y las
estructuras municipales en ciudades medias, acciones de manejo
equilibrado de recursos naturales críticos,
etc.
De algún modo las ideas de proyectos aquí
establecidas intentan vincularse estrechamente con los
lineamientos estratégicos anteriormente presentados. De
allí su mayor claridad con los grupos beneficiarios, su
sentido más integral ligado entre actividad de poblamiento
Asentamientos Humanos-Calidad Ambiental, su sentido institucional
innovativo y su fuerte connotación participativa. No
obstante, el listado no agota (ni intenta hacerlo), el conjunto
de iniciativas de pre inversión que se podrían
trabajar sistemáticamente. Su objetivo fundamental
contribuir al debate; despertar más ideas de proyectos,
auscultar la aplicación do estas y otras iniciativas a las
muy distintas realidades territoriales de El Salvador y
otorgarles un razonable "punto de partida" a los
Proyectos.
PROGRAMAS V PROYECTOS DE
ACCION
4.1. Proyecto integral de
Alimentación Saneamiento y Capacitación para
Sectores Marginalizados en Localidades Rurales.
Acción integral y sistemática destinada
simultáneamente a mejorar la condición alimentaria
de los sectores poblacionales en "alto riesgo", a establecer
acciones mínimas de saneamiento básico (Control
sanitario mínimo) ) a establecer una capacitación
elemental en las materias anteriores que sea capaz de estructurar
un "personal local' capaz de enfrentar situaciones
críticas, desarrollar una mínima capacidad de
discriminación de situaciones-problema y llevar los
mínimos instrumentos de información y
seguimiento.
4.2. Proyecto de Emergencia Crítica para la
Resolución de los Problemas más severos de la
Población Desplazada y/o Refugiada en El
Salvador.
Acción Integral capaz de enfrentar las
necesidades más elementales dé población en
condiciones de "extrema precariedad", con prioridad en el
registro básico y la estructuración familiar y
grupal, los requerimientos de alimentación y abrigo
mínimos, una acción de reparación
psicosocial y anímica elemental y un conjunto de
iniciativas destinadas a mejorar la propia capacidad organizativa
y de iniciativa de los respectivos grupos de población
(que a su vez sea capaz de efectivizar programas de
capacitación laboral y acciones de autoayuda
sistemática en materia de habitar y servicios
esenciales).
4.3. Proyecto de Activación Productiva y
Capacitación Laboral en Áreas Rurales con Potencial
Efectivo de Desarrollo.
Acción sistemática de actividades
productiva mediante asignaciones crediticias preferenciales,
innovaciones tecnológicas inducidas, mejoras en los
sistemas de comercialización e incluso apertura de poderes
compradores estatales que contempla de modo principal una
capacitación laboral especialmente referida a los
jóvenes en el campo y que contempla asesoría
técnico-productiva, preparación en nuevas
tecnologías y asesoría en comercialización,
administración y tecnologías
empresariales.
44. Proyecto-Programa de mejora sistemática de
los Servicios públicos esenciales en ciudades
medias.
Acción integral y comprensiva que abarca el
conjunto de actividades de servicios públicos esenciales:
salud, educación, seguridad, alumbrado público,
agua potable, correos y comunicaciones, transporte urbano y
sub-urbano, recreación, etc. Se trata de establecer una
mejora cualitativa en la provisión de esos servicios
mediante una descentralización efectiva y una mayor
eficiencia relativa de las municipalidades. Adicionalmente se
trata de establecer nuevas modalidades tecnológicas en la
administración de dichos servicios, incorporando eficaces
formas de participación social y mediante un pleno
aprovechamiento de las externalidades.
4.5. Programa de Prevención y Reacción
Frente a Emergencias Naturales Mediante el Despliegue de Acciones
Institucionales y Organizativo-Social Concertadas.
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