Los organismos de control y vigilancia frente al proceso de descentralización en Colombia

Introducción

En desarrollo del Contrato IEMP No.207-040-
2010[1]el presente documento es el producto No. 6
"Análisis de las políticas y acciones de los
organismos de control y vigilancia frente al proceso de
descentralización". Su propósito es conocer y poner
de presente los temas de los cuales se han ocupado los organismos
de control y vigilancia, principalmente la Contraloría
General de la Republica y la Procuraduría General de la
Nación, en materia de seguimiento y evaluación del
proceso de descentralización.

Una de las principales críticas a la
descentralización en Colombia se debate en una paradoja:
por un lado se habla de la supuesta debilidad del actuar de los
controles a las autonomías de las entidades territoriales
y al desempeño de sus funciones y ejecución de sus
presupuestos que ha permitido la corrupción; y por otro,
se plantea la existencia de excesivos organismos, mecanismos y
metodologías de controles antes, durante y después
de la ejecución de las funciones y presupuestos a cargo de
los departamentos y municipios, lo que coarta su autonomía
y los principios de la descentralización.

Por otra parte, también existen en las entidades
territoriales no solo la presencia desconcentrada de los
organismos de control y vigilancia nacionales (Contraloría
General de la Republica, Procuraduría General de la
Nación y Defensoria del Pueblo), sino también
organismos de control y vigilancia como lo son las
Personerías municipales y las Contralorías
Departamentales, Distritales y Municipales (en los municipios que
así lo permite la ley). Además existe una
función de control administrativo que cumplen las
superintendencias cada una en su respectivo ramo. Adicionalmente,
existen mecanismos de control interno en todas y cada una de las
entidades publicas nacionales y de las entidades territoriales.
Complementariamente, el Departamento Nacional de
Planeación y el Ministerio de Hacienda, así como
otra serie de entidades nacionales, realizan un monitoreo a la
ejecución de recursos del sistema general de
participaciones y de las
regalías[2]

Todo este andamiaje institucional y administrativo esta
diseñado con dos fines específicos: evitar y
sancionar la corrupción y la negligencia administrativa, y
asegurar el cumplimiento del marco normativo de la
descentralización y de los fines del Estado social de
derecho.

Es importante tener en cuenta, que también
concurren a estos mismos propósitos otros organismos del
Estado, como es el sistema judicial y los cuerpos colegiados que
cumplen funciones de control político.

Finalmente en esta introducción hay que
señalar que el presente documento es solo un documento de
trabajo aun sin concluir en su versión definitiva, ya que
el equipo investigador ha tenido dificultades de acceso a la
información. En todo caso, y de conformidad con la
autorización verbal del supervisor del Contrato, se asume
el compromiso de hacer los ajustes y complementaciones que hacen
falta, en la próxima entrega de informes parciales, es
decir, el 24 de enero del 2011.

El marco
regulatorio de la transparencia de la gestión
pública

Como ya lo hemos señalado, son muchas las normas
que regulan la descentralización y el funcionamiento de
las entidades territoriales, y en el campo de la transparencia de
la gestiona publica sucede lo mismo. Algunas de las principales
disposiciones se enumeran a
continuación[3]

2. 1. Marco normativo internacional

a) El Artículo 19 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos dice: Todo individuo tiene
derecho a la libertad de opinión y de expresión;
este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus
opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones,
y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por
cualquier medio de expresión.

b) La Convención de las Naciones Unidas contra la
corrupción, ratificada en el derecho interno colombiano
por la Ley 970 de 2005, establece la obligación de los
Estados de formular, aplicar y mantener en vigor políticas
coordinadas y eficaces contra la corrupción, que promuevan
la participación de la sociedad y reflejen los principios
del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos
públicos y de los bienes públicos, la integridad,
la transparencia y la obligación de rendir cuentas. Para
ello se deberá:

• adoptar sistemas destinados a promover la
  transparencia y a prevenir conflictos de
  intereses;

• aumentar la transparencia con respecto a la
  financiación de candidaturas a cargos públicos
  electivos y a la financiación de los partidos
  políticos;

• establecer medidas y sistemas para exigir a los
  funcionarios públicos que hagan declaraciones a las
  autoridades competentes en relación, entre otras
  cosas, con sus actividades externas y con empleos,
  inversiones, activos y regalos o beneficios importantes que
  puedan dar lugar a conflictos de intereses relacionados con
  sus atribuciones como funcionarios
  públicos;

• promover la transparencia y la obligación de
  rendir cuentas en la gestión de la hacienda
  pública;

• aumentar la transparencia en la
  administración pública, incluso en lo relativo
  a su organización, funcionamiento y procesos de toma
  de decisiones;

• simplificar los procedimientos administrativos a fin
  de facilitar el acceso del público a las autoridades
  encargadas de la adopción de decisiones;

• publicar informes periódicos sobre los
  riesgos de corrupción en la administración
  pública;

• establecer sistemas apropiados de
  contratación pública basados en la
  transparencia;

• fomentar la participación activa en la
  prevención y la lucha contra la corrupción, de
  personas y grupos no pertenecientes al sector público,
  tales como la sociedad civil, organizaciones no
  gubernamentales y organizaciones comunitarias, para
  sensibilizar a la opinión pública acerca de la
  existencia, las causas y la gravedad de la corrupción,
  así como a la amenaza que ésta
  representa.

• Esto último debe ser reforzado con medidas
  para aumentar la transparencia y promover la
  contribución de la ciudadanía a los procesos de
  adopción de decisiones, para garantizar el acceso
  eficaz del público a la información, para
  realizar actividades de información pública que
  fomenten la intransigencia con la corrupción,
  así como con programas de educación
  pública, incluidos programas escolares y
  universitarios, para respetar, promover y proteger la
  libertad de buscar, recibir, publicar y difundir
  información relativa a la
  corrupción.

c) Convención interamericana contra la
corrupción (OEA, 1997), ratificada mediante la Ley 412 de
1997. Este instrumento internacional se propone promover y
fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para
prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción,
tales como sistemas para la contratación de funcionarios
públicos y para la adquisición de bienes y
servicios por parte del Estado, que aseguren la publicidad, la
equidad y la eficiencia, y mecanismos que estimulen la
participación de la sociedad civil y de las organizaciones
no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la
corrupción.

2. 2. Normas constitucionales y legislación
sobre transparencia en la administración pública en
Colombia

a) Constitución Política de
Colombia

• El Artículo 74 consagra el derecho de las
  personas a acceder a los documentos públicos, salvo
  los casos que establece la ley, el cual se complementa con el
  principio de publicidad que rige la función
  administrativa, Artículo 209.

• A ese derecho se suman otras garantías
  constitucionales que protegen la posibilidad de las personas
  de expresarse libremente. El inciso 1º del
  Artículo 20 garantiza a todos los ciudadanos y
  ciudadanas "la libertad de expresar y difundir su
  pensamiento y opiniones, la de informar y recibir
  información veraz e imparcial, y la de fundar medios
  masivos de comunicación".

• El Artículo 23 consagra el derecho
  fundamental de toda persona a presentar peticiones
  respetuosas a las autoridades por motivos de interés
  general o particular, y a obtener pronta resolución
  (reglamentado: Art. 74, Ley 99 de 1993, Art. 4º, Ley 388
  de 1997, y arts. 14 y 15 de la Ley 962 de 2005).

• El Artículo 342 establece la
  elaboración participativa de los planes de desarrollo
  territoriales.

b) Leyes.

• 1. La Ley 57 de 1985, sobre publicidad de los
  actos y documentos oficiales, consagra la publicidad de todos
  los actos gubernamentales y administrativos que la
  opinión deba conocer

para informarse sobre el manejo de los asuntos
públicos y para ejercer control eficaz sobre la conducta
de las autoridades municipales. Esta Ley no sólo establece
el derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos
públicos, sino que también le confiere al
gobierno local la obligación de facilitar tal acceso,
y regula el principio de publicidad de los actos administrativos
y legislativos, y el archivo de documentos por las entidades
administrativas de los diferentes niveles territoriales y las
personas privadas que cumplen funciones
públicas.

• 2. Ley 80 de 1993 o Estatuto de
  contratación pública y Ley 1150 de 2007
  (reforma reciente a la anterior). La contratación
  pública en la Ley 80 y sus decretos reglamentarios
  está determinada por los principios de transparencia,
  economía y responsabilidad:

• El principio de transparencia busca la
  imparcialidad, la igualdad de oportunidades, la publicidad,
  el debido proceso y la selección objetiva de los
  contratistas, aun en la adjudicación directa. Bajo
  este principio, la Ley 80 (arts. 23 y 24) establece lo
  siguiente: La escogencia del contratista debe efectuarse a
  través de licitación o concurso público
  (salvo excepciones razonables, según el tipo de
  contrato y la cuantía). El proceso contractual debe
  dar la oportunidad de conocer las actuaciones,
  controvertirlas, y formular observaciones.

• Las actuaciones de las autoridades serán
  públicas, así como los expedientes. Las
  autoridades de control fiscal ordenarán, cuando lo
  consideren necesario, o cuando lo solicite un proponente, que
  las adjudicaciones resultantes de licitaciones o concursos se
  realicen en audiencia pública (C. P., Art. 273; L. 42,
  Art. 108).

• A las personas que demuestren interés
  legítimo se les suministrará copia de las
  actuaciones y propuestas recibidas, respetando la reserva de
  patentes, procedimientos y privilegios.

• Los pliegos de condiciones o términos de
  referencia de las licitaciones y concursos definirán:
  a) los requisitos necesarios, las reglas objetivas, justas,
  claras y completas; b) las condiciones sobre costos y calidad
  de los bienes, obras y servicios; c) el plazo para la
  liquidación del contrato cuando a ello hubiere lugar,
  teniendo en cuenta el objeto, naturaleza y cuantía, y
  d) las reglas de adjudicación.

• Los avisos o publicaciones de apertura de
  licitaciones o concursos señalarán las reglas
  de adjudicación del contrato.

• Los actos administrativos que se expidan en el
  proceso contractual, incluidos el acto de adjudicación
  y la declaratoria de desiertos, se motivarán en forma
  detallada y precisa, exceptuando los informes de
  evaluación.

• Excepto en los casos de contratación directa,
  contratos para la prestación de servicios de salud,
  contratos cuyo valor no supere el diez por ciento de la menor
  cuantía de la respectiva entidad, enajenación
  de bienes del Estado, contratos que tengan por objeto la
  adquisición de productos de origen o
  destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de
  productos legalmente constituidas, los actos y contratos que
  tengan por objeto directo las actividades comerciales o
  industriales propias de las empresas industriales y
  comerciales del Estado y las sociedades de economía
  mixta, y los contratos de concesión de cualquier
  índole. En estos casos, corresponderá a las
  entidades municipales contratantes cumplir con la labor de
  verificación de las condiciones de los
  proponentes.

• Las autoridades ejercerán sus competencias
  exclusivamente para los fines legales; se les prohíbe
  eludir los procedimientos de selección
  objetiva.

• Los avisos de cualquier clase en el proceso
  contractual no podrán incluir referencia alguna al
  nombre de ningún servidor público.

3. El Decreto reglamentario 2170 de 2002 y la Ley 1150
de 2007 adicionaron a la contratación estatal dos
requisitos para fortalecer el principio de la
transparencia:

• Modalidades de selección: concursos de
  selección objetiva para procesos de menor
  cuantía, selección abreviada y concurso de
  méritos;

• La obligación de todas las personas naturales
  o jurídicas, nacionales o extranjeras domiciliadas o
  con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos
  con las entidades estatales, de inscribirse en el registro de
  proponentes de la Cámara de Comercio
  correspondiente.

• En concordancia con la Sentencia C 054 de 1996, que
  considera que el deber de motivar los actos administrativos
  no contradice disposición constitucional alguna y, por
  el contrario, desarrolla el principio de publicidad, al
  consagrar la obligación de expresar los motivos que
  llevan a una determinada decisión, como elemento
  esencial para procurar la interdicción de la
  arbitrariedad de la administración. Establecer la
  obligación de dar publicidad a los documentos
  oficiales, salvo en aquellos casos en los cuales exista
  reserva legal o constitucional, no es más que la
  ratificación de lo dispuesto en el artículo 74
  de la propia Carta. De otra parte, nada obsta para que la
  ley, a fin de proteger intereses constitucionalmente
  tutelados, señale que determinada información
  deberá ser suministrada por un funcionario de cierta
  jerarquía. En estas condiciones, resulta obvio, como
  lo señala la norma parcialmente demandada, que el
  servidor público al cual se ha solicitado dicha
  información deba negar el acceso a la misma,
  señalando la existencia de la disposición legal
  que atribuye a otro funcionario, de mayor jerarquía,
  la facultad de hacerla pública.

4. La Ley 190 de 1995, o Estatuto Anticorrupción,
reitera el derecho de todo ciudadano a ser informado
periódicamente acerca de las actividades que desarrollen
las entidades públicas, y las privadas que cumplan
funciones públicas o administren recursos públicos.
Fija sanciones para los funcionarios públicos que
obstaculicen, retarden o nieguen inmotivadamente el acceso de
la ciudadanía, en general, y de los medios de
comunicación, en particular, a los documentos que reposen
en la dependencia a su cargo y cuya solicitud se haya
presentado con el cumplimiento de los requisitos exigidos por la
Ley. La decisión de negar el acceso a los documentos
públicos será siempre motivada con base en la
existencia de reserva legal o constitucional, o cuando exista
alguna norma especial que atribuya Ia facultad de informar a un
funcionario de superior jerarquía.

5. La Ley 489 de 1998, acerca de la organización
y funcionamiento de las entidades del orden nacional y
territorial, consagra la transparencia como un principio
aplicable en la prestación de los servicios
públicos y la implementación del Sistema de
Desarrollo Administrativo con las estrategias de: i) fortalecer
los sistemas de información propios de la gestión
pública para la toma de decisiones; ii) identificar apoyos
administrativos orientados a mejorar la atención de los
usuarios y a la resolución efectiva y oportuna de sus
quejas y reclamos; iii) diseñar mecanismos, procedimientos
y soportes administrativos orientados a fortalecer la
participación ciudadana en general y de la
población usuaria en el proceso de toma de decisiones, en
la fiscalización y en el óptimo funcionamiento de
los servicios. Se establece la democratización y el
control social de la administración pública, a
través de ejercicio de veedurías ciudadanas y el
acceso a la información para la vigilancia de todos los
asuntos que no constituyan materia de reserva judicial o
legal.

6. La Ley 594 de 2000, Reglas y principios generales de
la función archivista del Estado, ratifica el derecho
que tienen las personas a consultar los archivos
públicos y a que se les expidan copias de los mismos,
siempre que los documentos no tengan carácter reservado
conforme a la Constitución o a la Ley. Siendo las
autoridades responsables de los archivos públicos y
privados, garantizarán el derecho a la intimidad familiar,
personal, honra y buen nombre de las personas, y demás
derechos consagrados. Esta Ley resalta la importancia de los
archivos en un Estado de Derecho, el cual cumple una labor
probatoria, garantizadora y perpetuadora de la información
pública.

7. El Decreto 2170 de 2002, Transparencia en la
Contratación Pública, busca una contratación
imparcial en la administración municipal, en igualdad de
oportunidades, pública, que respete el debido proceso y la
selección objetiva de los contratistas, aun en la
adjudicación directa. Bajo este principio la
selección del contratista debe hacerse a través de
licitación o concurso; se plantean algunas excepciones en
la Ley 1150 de 2007. Se fortalece la transparencia con los
concursos de selección objetiva para procesos de menor
cuantía y con la utilización de la página
web, además de que mediante el Decreto 2434 de
2006 es obligación publicar la contratación a
través del Portal único de contratación. Se
reglamentan las veedurías ciudadanas de la
contratación estatal, las cuales podrán actuar
durante las etapas precontractual, contractual y poscontractual,
y hacer recomendaciones escritas y oportunas a las entidades que
administran y ejecutan el contrato y a los organismos de control
del Estado, en busca de la eficiencia institucional y la probidad
de los funcionarios públicos. Así mismo,
podrán intervenir en todas las audiencias que se realicen
durante el proceso.

8. La Ley 850 de 2003, sobre Veedurías
Ciudadanas, precisa el ejercicio del control social a
través de las veedurías, las cuales vigilan,
controlan, hacen seguimiento, monitorean y fiscalizan los
distintos ámbitos de la administración
pública y en especial, la contratación
pública. Están facultados para constituir
veedurías todos los ciudadanos en forma plural, o
a través de organizaciones sociales. Se les garantiza el
ejercicio de los derechos, deberes, instrumentos y
procedimientos, a través del libre acceso de todas las
personas a la información y documentación relativa
a las actividades de interés colectivo; además toda
solicitud de información de las veedurías
ciudadanas es de respuesta obligatoria.

9. El Decreto 1599 de 2005 reglamenta el Modelo
estándar de control interno (MECI) para las entidades
públicas, el cual, como su nombre lo indica, busca
unificar criterios, procesos y procedimientos para la
implementación del control interno en dichas
administraciones. Como parte de él, el subsistema de
control de gestión plantea la importancia de la
información, identifica procesos y procedimientos para
hacer más eficiente su flujo y se prioriza su papel en la
búsqueda del cumplimiento de los propósitos
institucionales.

10. El Sistema de gestión pública de
calidad. La Norma técnica de calidad de la gestión
pública (NTCGP 1000-2004) busca que la gestión
pública municipal incorpore un modelo de
administración por procesos, y garantice su mejora
continua para satisfacer las necesidades de la comunidad, a
partir de la planeación, la gestión de los procesos
y la evaluación. A diferencia de las disposiciones de ISO
9000, se valora y adiciona el principio de transparencia
como un elemento clave y diferenciador frente a la calidad en
otro tipo de organizaciones; por lo tanto, es importante que las
entidades garanticen el acceso a la información pertinente
de sus procesos, para facilitar el control social.

11. Ley 101 de 1993. Ley de desarrollo agropecuario y
pesquero. Esta ley crea los Consejos Municipales de Desarrollo
Rural (CMDR) como una instancia de participación y
concertación de la comunidad del municipio en los asuntos
de desarrollo rural, en las decisiones, en la priorización
de proyectos y en la distribución de recursos. Este
Consejo se creará cuando no exista otra instancia de
participación que pueda actuar con dichos
propósitos.

12. La Ley 134 de 1994, acerca de Mecanismos de
participación ciudadana, reglamenta la
participación democrática de las organizaciones
civiles, y establece los procedimientos y requisitos que deben
cumplirse para la misma, la definición de las decisiones y
materias objeto de la participación, así como sus
excepciones, y las entidades en las cuales operarán estos
procedimientos. Se prevé que las organizaciones civiles
podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de
vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales,
con el fin de vigilar la gestión pública, los
resultados de la misma y la prestación de los servicios
públicos. La vigilancia podrá ejercerse en aquellos
ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o
mayoritaria se empleen los recursos públicos, de acuerdo
con la Constitución y la ley.

13. Según la Ley 136 de 1994, Normas para la
modernización y funcionamiento de los municipios, los
actos de la administración municipal son públicos y
es obligación de la misma facilitar el acceso de los
ciudadanos a su conocimiento y fiscalización. Es
obligación de los alcaldes "informar sobre el desarrollo
de su gestión a la ciudadanía; así como
convocar por lo menos dos veces al año a ediles, a las
organizaciones sociales y veedurías ciudadanas, para
presentar los informes de gestión y de los más
importantes proyectos que serán desarrollados por la
administración; difundir de manera amplia y suficiente el
plan de desarrollo del municipio a los gremios, a las
organizaciones sociales y comunitarias y a la ciudadanía
en general; y facilitar la participación ciudadana en la
elaboración del plan de desarrollo municipal".

14. La Ley 152 de 1994, Ley orgánica del plan de
desarrollo (modificada por la Ley 290 de1996) reglamenta la
planeación participativa, estableciendo los consejos
municipales de planeación como instancias de consulta en
la decisión, y de control de los resultados, en la
ejecución del plan.

15. La Ley 388 de 1997, que armoniza y complementa la
Ley orgánica del plan de desarrollo y la Ley de
ordenamiento territorial, en su Artículo 29 establece que
la comunidad puede participar en el seguimiento del plan de
ordenamiento y proponer ajustes y revisiones al mismo, cuando sea
del caso, a través del Consejo Consultivo de Ordenamiento,
como una instancia asesora de la administración municipal.
El alcalde deberá conformarlo con la participación
de funcionarios de la administración y representantes de
las organizaciones gremiales, profesionales, ecológicas,
cívicas y comunitarias, vinculadas al desarrollo urbano.
Asimismo, los curadores urbanos formarán parte de este
Consejo en las ciudades donde existan
curadurías.

16. De acuerdo con la Ley 617 de 2000, para el
fortalecimiento de la descentralización y
racionalización del gasto público, el Departamento
Nacional de Planeación se encarga de la publicación
en medios de comunicación de circulación nacional,
por lo menos una vez al año, de los resultados de la
evaluación de la gestión de todas las entidades
territoriales, incluidos sus organismos de
control.

17. La Ley 715 de 2001, sobre recursos y competencia
para el manejo del sistema general de participaciones, establece
que "las secretarías de Planeación Departamental
deberán elaborar un informe semestral de evaluación
de la gestión y la eficiencia, con indicadores de
resultado y de impacto de la actividad local, cuya copia se
remitirá al Departamento Nacional de Planeación y
deberá ser informado a la comunidad por medios masivos de
comunicación."

18. Según la Ley 1151 de 2007, Plan Nacional de
Desarrollo, uno de los objetivos esenciales de la acción
estatal es la participación ciudadana en las decisiones
públicas y en su ejecución y control, para
garantizar eficiencia, equidad y transparencia en las acciones
oficiales, y facilitar el acceso a la información, en aras
de generar un entorno de confianza y una conciencia clara de las
posibilidades y limitaciones institucionales.

Este repaso de la normatividad vigente, tiene un
propósito pedagógico, pero también se
constituye en un marco de referencia y análisis del rol
que cumplen los organismos de control y vigilancia, y de los
mecanismos de autocontrol de las propias administraciones
territoriales.

Los
pronunciamientos de la Contraloría General de la
República

El artículo 267 de la Constitución
Política indica: "El control fiscal es una función
pública que ejercerá la Contraloría General
de la República, la cual vigila la gestión fiscal
de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación". Posteriormente, el
artículo 272 de la carta señala: "La vigilancia de
la gestión fiscal de los departamentos, distritos y
municipios donde haya contralorías, corresponde a
éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.
Las de los municipios incumbe a las Contralorías
departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de
contralorías municipales". Del marco anterior
señalado por la Constitución podemos inferir
fácilmente, que además de la Contraloría
General de la República, existen en Colombia
contralorías del orden territorial, que mientras a la
primera corresponde la vigilancia de la gestión fiscal de
los fondos o bienes de la Nación, y, de acuerdo al
artículo 26 de la Ley 42 de 1993, de manera excepcional,
la vigilancia y control fiscal sobre las cuentas de cualquier
entidad territorial. Por su parte, a las segundas corresponde la
vigilancia de la gestión fiscal de los fondos o bienes de
los departamentos, distritos y municipios.

Siendo que a ambas corresponde la vigilancia de la
gestión fiscal de fondos o bienes, la diferencia radica en
cabeza de que orden se encuentran aquellos. Cuando los fondos o
bienes son de la Nación, corresponde la competencia a la
Contraloría General; cuando los fondos o bienes son de la
entidad territorial, sea esta, departamentos, distritos o
municipios, corresponde la competencia a la entidad territorial.
La anterior es la regla general, que tiene como excepción,
lo consagrado en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993
previamente nombrado.

En el anterior orden de ideas es claro, que el factor
determinante para establecer la competencia de los distintos
organismos de control fiscal es la naturaleza de los recursos.
Sin restar la importancia de otros factores, lo fundamental es
verificar si los recursos son de la Nación, el
departamento, el distrito o el municipio, y de allí
podremos concluir, a quien corresponde la función de
vigilancia y control fiscal. Cuando se trate de recursos propios
de las entidades territoriales, su control es competencia de las
contralorías territoriales; pero, cuando se trate de
recursos de la Nación o que hayan sido transferidos por la
Nación a las entidades territoriales, la competencia de
manera indubitable es de la Contraloría General de la
República.

En este acápite tomamos las partes pertinentes de
varios informes oficiales hechos por la Contraloría
General de la Republica a lo largo del periodo analizado, y que
dan cuenta de la visión y la evaluación que este
organismo ha hecho del proceso de
descentralización.

3.1. La evolución de las transferencias a los
entes territoriales, 1991-2006[4]

Entre 1991 y 2006 se distinguen cuatro etapas en el
comportamiento de la economía colombiana a la luz del
crecimiento del Producto Interno Bruto –PIB-. Entre 1991 y 1995
el crecimiento promedio fue de 4.5%. A partir de 1996 se empieza
a observar una desaceleración de la economía hasta
profundizarse en 1999 con un valor de –4.2%. Se recupera a
partir de 2000 y hasta 2003, con una tasa media de 2.5%, y en
2004 y 2005 el crecimiento ha rondado el 5%, como se observa en
la siguiente gráfica:

Ingresos Corrientes de la
Nación (ICN),

Transferencias a las Entidades
Territoriales y Variación del PIB.

(Cifras en millardos de $ y %)

Para el período comprendido entre los años
1991 y 2006 se observa una evolución de los Ingresos
Corrientes de la Nación en tres etapas: entre 1991 y 1997
tuvieron un crecimiento promedio anual del 6.3% en
términos reales; para los años 1997 a 1999 cayeron
a una tasa anual del 9.3%; y a partir del año 1999
empezó una senda ascendente, que hasta 2005 alcanza
idéntico valor de 9.3% en promedio anual.

Se observa una correlación entre el nivel de ICN
y la variación del PIB para las tres fases del
análisis. En ambas series se percibe un primer tramo (1991
a 1997) de altas fluctuaciones, un segundo tramo de
recaída (1998 y 1999) y un tercer segmento de
recuperación a partir del año 2000 y hasta la
actualidad. No obstante, por la magnitud relativa de las
oscilaciones, el coeficiente de correlación evaluado para
todo el período 1991 a 2005 es relativamente modesto, de
sólo 23.46%. Muy distinto fue el comportamiento de las
Transferencias a las Entidades Territoriales, las cuales
revelaron una gran uniformidad, e incluso mayor rigidez de la que
cabría esperarse por la fórmula constitucional. Su
crecimiento promedio anual fue de 9.5% entre 1991 y
2005.

La siguiente grafica presenta el comportamiento de las
Transferencias del Sistema General de Participaciones como
porcentaje (%) del PIB y de los Ingresos Corrientes de la
Nación. Se pueden diferenciar dos subperíodos en la
serie.

Transferencias del SGP como porcentaje
del PIB

y de los Ingresos Corrientes de la
Nación

El primero de ellos abarca desde 1991 hasta 1999, y en
él se observa una evolución creciente de la
participación de las transferencias tanto en el PIB, desde
una tasa del 2% hasta más del 5%, y respecto a los ICN con
tasas de participación desde un 20% hasta cerca del 45%.
En el segundo subperíodo, desde 2000 hasta 2005, la
evolución de la participación de las transferencias
fue decreciente para ambas series en 2000, para luego, a partir
del 2001, iniciar una trayectoria de ajuste, iniciada con un
pequeño crecimiento en 2002 y seguida por un declive en
los años siguientes, siendo más marcado el descenso
de la participación respecto a los Ingresos Corrientes de
la Nación.

La tendencia alcista de la participación de las
transferencias fue interrumpida por la crisis de finales de los
noventa y modificada sustancialmente a partir de entonces,
principalmente a causa del Acto Legislativo 01 de 2001, el cual
modifica la fórmula de cálculo de los recursos a
transferir a los entes territoriales, desligándolos del
comportamiento de los ICN y atándolos solamente a un monto
inicial promedio con crecimientos anuales del IPC más unos
puntos porcentuales hasta el año 2008, a partir del cual
deberían volver a estar ligados a los ICN, sin considerar
la actual propuesta de reforma en curso. En este período
las Transferencias pasan de representar en 1991 el 2.3% del PIB,
hasta llegar al 5.4% en 2005, mientras que como
participación de los ICN pasan del 20.8% al 36.4% en el
mismo período

En la siguiente grafica, la Contraloría General
de la Republica presenta la composición de los ingresos de
las Entidades Territoriales, en la que se pueden apreciar dos
etapas: la primera abarca desde 1991 hasta 2000, en donde las
transferencias tienen una participación entre un 50% y el
55% de los ingresos totales de estas entidades subnacionales, con
un declive importante en 1997, cuando precisamente alcanza su
tope la participación de otros ingresos,
específicamente de capital; la segunda etapa abarca el
período desde 2001 hasta 2005, y en ella las
transferencias se estabilizan en cerca del 60% de los ingresos
totales. Respecto a los ingresos tributarios, su
participación siempre ha oscilado entre el 30% y el 40%
aproximadamente, con una ligera tendencia a declinar de
año en año, a la par que se elevaba el rubro de
otros ingresos (hasta 1997) o el de transferencias (1998 y 1999);
para el segundo período, la tasa de participación
sobre los ingresos totales se estabiliza en cerca del
30%.

Composición de los ingresos de
las Entidades Territoriales

El esfuerzo tributario de los entes territoriales no
presenta grandes avances. Por el contrario, se observa una
caída en la participación porcentual de los
ingresos tributarios en el total de los ingresos de estas
entidades subnacionales, pasando de un 39% en 1991 a un 32% en
2005, lo que podría considerarse como un fenómeno
de pereza fiscal ocasionado por la mayor dependencia de estas
entidades de los recursos provenientes de las transferencias, las
cuales aumentaron su participación, de un 50% al inicio
del período de estudio, hasta llegar a un 59% al
final.

En la siguiente gráfica se muestra el balance
fiscal de las Entidades Territoriales con corte al 2005. La serie
se puede dividir en dos secciones: la primera, entre 1991 y 2000,
revela un déficit en el balance fiscal, con tasas
negativas entre 0.25% y más de 1% del PIB; y la segunda,
desde 2001 hasta 2004, cuando se alcanza un superávit de
más de 0.75% del PIB. Es importante notar el efecto de la
Ley 617 de 2000 sobre el saneamiento fiscal de los Entes
Territoriales, dado que hubo un cambio importante de tendencia al
pasar de un déficit de 0.75% del PIB en el año 2000
a un equilibrio fiscal en el año 2001.

Balance fiscal de las Entidades
Territoriales

($ miles de millones y porcentaje del
PIB)

La tendencia deficitaria de los primeros años de
la serie refleja el desbordamiento de la deuda territorial en
respuesta a la laxitud del sistema financiero como acreedor y del
propio gobierno nacional en su labor de monitoreo de las finanzas
públicas. La tendencia de superávit a partir de
2001 se explica porque los flujos de gastos fueron diferidos
sobre horizontes extendidos de tiempo, gracias a los apoyos
suministrados por la Nación y a la promulgación de
la normatividad sobre saneamiento fiscal y financiero.

3.2. El balance de la evaluación del sistema
general de participaciones en el periodo
2006-2008[5]

En el periodo 2004-2007 tales recursos representaron en
promedio el 4,4% del PIB y el 15% del Presupuesto General de la
Nación (PGN)[6]. Ellos son, igualmente, el
instrumento que concreta los compromisos establecidos entre la
Nación y los territorios desde el punto de vista de la
descentralización fiscal y administrativa a partir de
1986, compromisos renovados por el cambio constitucional de 1991
y las reformas posteriores de 2001 y
2007[7]

Inicialmente se estableció que el monto de las
participaciones territoriales a girar fuera un porcentaje
creciente de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN).
La norma establecía que las Participaciones de los
Ingresos Corrientes de la Nación (PICN) se incrementaran
del 14% al 22% de los ICN entre 1993 y 2001 y el Situado Fiscal
del 23% en 1994 al 24,5% a partir de 1996.7 A esta regla formal
se sumó la creación de un fondo de crédito
para atender las necesidades de financiamiento del programa de
profesionalización docente, que se constituyó como
el Fondo de Compensación Educativa (FEC). Estuvo vigente
entre 1996 y 2001, y a partir de allí se incluyó en
la bolsa de recursos de educación que sirvió de
base para decidir el monto del SGP después de 2001. En ese
pacto constitucional inicial se creó una relación
entre el PIB, los ingresos corrientes y los crecimientos en el
SGP, eso implicaba que las acciones destinadas a incrementar los
ingresos corrientes generaban incrementos similares en las
participaciones territoriales.

Ese pacto político entre el gobierno nacional y
las regiones se redefinió en la reforma constitucional de
2001, la balanza se inclinó a favor de la
estabilización macroeconómica, regla que se mantuvo
en la reforma de 2007. El acuerdo de 2001 correspondió a
establecer una bolsa de recursos como base de cálculo
($10,6 billones) y a partir de allí establecer unos
crecimientos fijos, a los cuales se agregó el crecimiento
de la inflación dado que la política monetaria ha
tenido como uno de sus objetivos el control de los precios, la
tendencia de crecimiento del SGP fue en consecuencia de lenta
disminución.

Crecimiento del PIB y del Sistema
General de Participaciones, 1994-2009

(Crecimiento anual)

En el último periodo (2007 a la fecha) se
mantiene la fórmula de crecimiento igual al promedio de la
variación porcentual que hayan tenido los ingresos
corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años
anteriores, pero como ocurrió en las reformas anteriores
se aplazó su aplicación hasta 2017.

Como periodo de transición se definió
entonces, 2008 a 2016, durante el cual se aplicará un
crecimiento fijo más unos puntos de inflación.
Así, durante 2008 y 2009 la tasa de crecimiento real del
SGP será de 4%, en 2010 de 3,5% y entre 2011 y 2016 de 3%;
en todos los casos se adicionará la tasa de
inflación del año respectivo. La diferencia con el
periodo anterior (2002-2007) fue el incremento de los puntos de
crecimiento para la bolsa completa de recursos, en
educación se obtuvieron unos puntos adicionales lo mismo
que en la primera infancia.

Sistema General de Participaciones,
1994-2010

(% PIB)

Como se observa en el gráfico anterior, las
reformas de 2001 y 2007 cambiaron la tendencia de crecimiento del
SGP. Principalmente en 2001 hubo un cambio radical de la
tendencia que desvinculó la regla de crecimiento de dichos
recursos del crecimiento de los ingresos corrientes de la
Nación. El efecto que produjo fue el aplazamiento en el
cumplimiento de las coberturas en educación y salud,
sectores a los que se destina el 80% de la participación a
los territorios[8]

En educación se definió un incremento
adicional de 1,3%, para 2008 y 2009, de 1,6% para 2010 y 1,8% de
durante 2011 a 2016. Por su parte, para el componente de primera
infancia se establece que si en un determinado año la tasa
de crecimiento real de la economía es superior al 4% este
incremento será considerado para la asignación de
los puntos porcentuales adicionales. El componente de control de
crecimiento de las participaciones territoriales por
inflación continúa como venía
haciéndose desde 2002. El resultado del segundo acuerdo
abrió la puerta al gobierno nacional para hacer
modificaciones en los ingresos mediante reformas tributarias que
no se traducen en incremento de recursos para los territorios. El
cálculo del SGP ya no está afectado por los
ingresos corrientes y por lo tanto, por el comportamiento de los
impuestos de IVA, Renta y otros tributos nacionales.

El SGP ha incidido sobre la prestación de los
servicios sociales básicos de educación, salud y
agua potable de manera positiva, mejorando la calidad de vida de
la población colombiana. También hay que tener en
cuenta que si bien en el total de la Nación los resultados
arrojados por el SGP son positivos, después de veinticinco
años de haber implementado la política desde el
punto de vista regional, faltan todavía esfuerzos
puntuales para lograr que las diferencias en los resultados
regionales sean cada vez menores. No todos los municipios y
departamentos han mejorado al mismo ritmo ni se han visto
plenamente beneficiados por la asignación de competencias
y recursos, incluso algunos se han estancado, a pesar del
incremento en la asignación de las
participaciones.