La Constitución de 1993: Necesidad de Reforma Constitucional (Perú)

Introducción

La Constitución de 1993, es la duodécima
carta en la historia Republicana del Perú, desde
1823.

Han transcurrido más de veinte años desde
la promulgación y entrada en vigencia del Texto
fundamental de 1993. Bien vale recordar que ella fue impulsada
por los grupos políticos afines al Ex-Presidente Alberto
Fujimori, que habían respaldado el autogolpe del 05 de
abril de 1992 y que estaban convencidos de impulsar el
neoliberalismo económico en el Perú. Es decir que
la Carta Política vigente, nace al amparo de un autogolpe
de Estado y con la pretensión de cerrar una etapa
histórica y abrir otra. Y además para darle alguna
legitimidad a un gobierno al que la comunidad internacional
presionaba para que la tuviera. El país afectado
aún por la anomia que desde la década anterior se
presentaba en la sociedad, no participó en el debate
Constitucional. El pensamiento ilustrado tampoco. Todo esto marca
una primera diferencia con el texto de 1979, que fue fruto del
consenso para darle curso político a un país que
salía de un largo proceso de suspensión de las
libertades ciudadanas, en el que la institucionalidad
democrática estuvo cancelada.

El consenso, para la teoría constitucional, es
fundamental en la elaboración de toda carta
política. Para el constitucionalista KARL LEOWENSTEIN, es
una de las reglas de oro del proceso constituyente que consiste
en una dinámica de aproximaciones sucesivas; ello unifica
lo diverso y da contenido homogenizador a la Constitución.
En el Perú, la regla del consenso funciono con la carta de
1979. En rigor no había mayoría absoluta de ninguno
de los partidos o movimientos que alcanzaron
representación en la Asamblea Constituyente. Sin embargo,
hubo niveles de acuerdo que permitieron darle unidad a la
Constitución de 1979.

El Congreso Constituyente Democrático (CCD), no
fue capaz de percibir que su tarea histórica
consistía en buscar y conseguir el consenso necesario para
concentrar todas las reformas en una modificación
sustantiva del Título IV de la Constitución de
1979.

De esta manera la carta política vigente, hubiera
evitado la excesiva concentración de poder en manos del
Presidente de la República, en detrimento del
parlamento.

Por eso la mayoría oficialista del CCD frustro la
posibilidad de que la nueva Constitución fuese el
resultado de un acuerdo nacional.

Así las cosas, y como bien lo apunta el
constitucionalista DOMINGO GARCIA BELAUNDE, "el oficialismo, no
tenía la menor idea de lo que era una constitución
e ignoraba por completo las corrientes modernas del
Constitucionalismo". Pocas Constituciones, como la que nos rige,
han generado tantas y justificadas críticas a su contenido
por parte de los sectores especializados. La incorporación
de instituciones sin conocimiento de su naturaleza y alcances, el
penoso dogmatismo de algunos de sus dispositivos sobre
economía, la supresión sectaria de algunos
acertados artículos de la Carta de 1979, y su desorden y
precaria sistematicidad, son cartas de presentación que
justifican las duras críticas a este texto.

Antecedentes y
exposición de motivos para la reforma de la
Constitución de 1993

El constitucionalista ENRIQUE BERNALES BALLESTEROS,
indica de que "una Constitución sabiamente elaborada tiene
que inspirarse en la historia, apelar al conocimiento
Sociológico y al Derecho Constitucional Comparado, pero
buscando en la combinación de elementos y en la
proporción que garantice el equilibrio de las partes, que
ella sea clara, concisa y eficiente". Al parecer, los
constituyentes del CCD, se olvidaron o no quisieron consultar la
historia. De haberlo hecho, probablemente habrían
trabajado con mayor criterio de justicia y de equidad el
capítulo de los derechos económicos o no se
hubieran atrevido a aprobar (por ejemplo) la reelección
inmediata del presidente de la República. En la
década del la veinte la Constitución peruana de ese
año, fue modificada dos veces para permitir la
reelección sucesiva (primero) y después definitiva
del Presidente Augusto B. Leguía quien gobernó el
país como un déspota que atropelló los
más elementales derechos y libertades de la
población.

Pero los Constituyentes de 1993 tampoco demostraron
mayor conocimiento sociológico y de Derecho Constitucional
Comparado, porque no se explica de otra manera los errores
cometidos en torno al desarme del Estado, al que priva de
elementales y universales instrumentos de supervisión y
planeamiento; o la adopción de un parlamento unicameral de
tan sólo 120 representantes, en un país que
sobrepasa largamente los doce millones de electores, y donde por
obra de una decisión carente de realismo social y
jurídico porcentajes importantes de la población
podrían quedar, como en efecto así ha sucedido en
el pasado reciente, sin representación en el Congreso.
Pero éste error se ha corregido aunque tardíamente;
por ello en las últimas elecciones del 08 de abril del
año dos mil uno, se ha aplicado el distrito electoral
múltiple.

Estos errores de elaboración nos hacen recordar
el comentario crítico del tratadista MAURICE DUVERGER,
sobre Constituciones de nuestro continente a las que,
refiriéndose sobre todo a los primeros tiempos, les imputa
una falta de adecuación al cuerpo social para el que eran
dictadas, y una ausencia de análisis sobre la realidad
inmediata. Claro, eso sucedía en los albores de la
independencia, y explica en parte la candorosidad y errores de
ciertos textos constitucionales. Dos siglos más tarde,
tales errores son inaceptables.

El inspirador de la Carta de 1993 fue sin lugar a dudas
el Ing. Alberto Fujimori. El interés central del gobierno
de facto y de su mayoría en el CCD., fue
explícitamente el incorporar al nuevo texto constitucional
los objetivos políticos de concentración
autoritaria del poder que caracterizaron el autogolpe del 05 de
abril, así como poner como marco jurídico el
proyecto político-militar de reestructuración
autoritaria del Estado y la sociedad, que aparentemente
inspiraron aquel golpe.

Así se desprende del acelerado debate
constitucional que básicamente buscó asegurar la
inclusión en la Carta de los siguientes elementos: la
relativización y flexibilización de los derechos
económicos y sociales; el debilitamiento del Estado en
cuanto a su participación en la actividad productiva; el
giro de la economía hacia una opción neoliberal
constitucionalmente exigida y protegida. Y en lo político,
la reelección presidencial inmediata; el fortalecimiento
absoluto de los poderes presidenciales, la minimización
del parlamento; y la liquidación de la
descentralización.

Todos estos elementos los encontramos en la
constitución de 1993, tratando de engranarse en un modelo
concentrador de poder.

El verdadero modelo de la carta de 1993, gira
entre dos ejes que le dan identidad y caracterización:
liberalismo a ultranza en lo económico y autoritarismo
presidencial en lo político. No es una
Constitución desprovista de ideología; la tiene,
pues su fuente de inspiración es el neoliberalismo,
corriente que ha adquirido gran fuerza y expansión en el
mundo de la post guerra fría y de la pretendida
"globalización".

Entonces la carta vigente, lo que ha privilegiado es un
régimen político de concentración del poder
en el Presidente de la República. Este Desarrollo aparece
principalmente en el Título IV, que se ocupa, de la
Estructura del Estado. Se trata del Título más
largo con un total de catorce Capítulos. Por eso
éste trabajo tiene como objetivo la necesidad de fomentar
y contribuir a una reforma constitucional dirigida principalmente
a las disposiciones concernientes al régimen
político, las atribuciones presidenciales (eliminar
algunas atribuciones del Presidente), las relaciones
Legislativo-Ejecutivo, y estableciendo reglas que hicieran
más dinámica y eficaz la producción
gubernativa. Esas reformas Constitucionales aseguraran la
continuidad del régimen Constitucional.

Dice el Constitucionalista ENRIQUE BERNALES BALLESTEROS:
"Del análisis de los Capítulos del Título IV
sobre estructura del Estado se puede llegar a establecer que la
nueva carta no registra ninguna innovación progresista del
régimen político; por el contrario, insiste en el
híbrido del sistema mixto, pero exagera de tal manera la
figura del Presidente de la República que rompe los
más elementales criterios, de equilibrio de poderes,
configurándose entonces un anti-modelo: El Cesarismo
Presidencial, que también es conocido por la doctrina como
dictadura Constitucional".

El régimen mixto ya existía en la carta de
1979 con la misma característica de una preeminencia del
Presidente de la República, en razón del origen
popular del cargo, ser simultáneamente jefe de Estado y
jefe de Gobierno, ejercer también la jefatura suprema de
las Fuerzas Armadas y tener esparcidas dentro de la
Constitución atribuciones y funciones exclusivamente
otorgadas al alto cargo. Este carácter mixto del
régimen político peruano, imperfecto y sin un
juicio histórico favorable a su existencia en cuanto a
criterio objetivos de medición, tales como la continuidad
constitucional, la estabilidad política y la
gobernabilidad, es parte de la tradición política
peruana.

En realidad, un cambio profundo hubiera consistido en la
adopción de manera más definida del régimen
Presidencial o del parlamentario aunque este último carece
por el momento de antecedentes y de posibilidades en el
Perú. Por consiguiente, no debe confundirse la
concentración de atribuciones en más de un aspecto
autoritaria en el Presidente de la República y concluir
equivocadamente que la nueva carta ha dado el saldo hacia el
régimen presidencial.

Si este fuera el caso, la Constitución
habría precisado con mayor nitidez la separación de
poderes, que es uno de los elementos básicos del
régimen Presidencial. Las atribuciones presidenciales
habrían acentuado determinadas capacidades de
decisión autónoma del presidente; pero
concomitantemente las facultades del Congreso se habrían
acrecentado, tanto en los aspectos legislativos que le son
propios, como en lo que respecta al control del ejecutivo. Esto
es lo que dice la teoría constitucional respecto del
régimen presidencial. Es el caso, por ejemplo, del sistema
norteamericano, en el que las atribuciones de un presidente con
amplio, margen de decisión tiene sin embargo como
contrapeso el enorme poder del Congreso. No es ésta la
figura que consagra la Constitución Peruana, que ha
establecido como régimen político uno caracterizado
por la concentración excesiva de poder y de capacidades
autónomas de decisión en manos del Presidente de la
República con menoscabo del Congreso, que es obligado a
actuar disminuido respecto de las atribuciones que
conceptualmente le corresponden, así como en su
relación con el Ejecutivo. La carta de 1993 configura lo
que DUVERGER denomina presidencialismo atípico,
proveniente de una aplicación deformada del régimen
presidencial clásico, por debilitamiento de los poderes
del parlamento e hipertrofia de los poderes del Presidente de la
República.

De la reforma
constitucional

En efecto, el Texto de la Constitución de 1993
modifica sustancialmente el equilibrio entre los Organos
Ejecutivos y Legislativo, al consagrar una marcada capacidad de
decisión propia en el Presidente de la República,
que abarca tanto los aspectos del gobierno que naturalmente
están bajo su responsabilidad, como asuntos que
anteriormente requerían de ley o de ratificación
previa del parlamento.

Respecto de lo primero, esta la ATRIBUCION DE DICTAR
DECRETOS DE URGENCIA con fuerza de ley, en materia
económica y financiera, cuando así lo requiere el
interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El
Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de
urgencia (art. 118, inc. 19 de la Carta política vigente).
La Constitución anterior textualmente expresaba lo
siguiente: "…dictar medidas extraordinarias en materia
económica y financiera, cuando así lo requiere el
interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso
(art. 211, inc. 20 de la Carta de 1979).

La diferencia es notoria, como resultado de la
comparación de ambos textos. Es más, dichos
decretos de urgencia, tienen fuerza de ley, que la
Constitución anterior no tenía, respecto de los
cuales el Congreso no tiene capacidad de revisión,
actuando simplemente como si se tratara de leyes ordinarias,
frente a las cuales se sigue el trámite ordinario de
cualquier iniciativa de derogación total o parcial de una
ley.

Respecto de la segunda cuestión, tenemos que a
partir de la nueva Constitución el Presidente de la
República dispone de un amplio campo para la
suscripción de tratados y convenios internacionales sin la
participación del parlamento. El artículo 56
sólo dispone la aprobación congresal de los
tratados cuando se refieren a materias que versan sobre: derechos
humanos, soberanía, dominio o integridad del territorio,
defensa nacional y obligaciones financieras del
Estado.

El artículo antes indicado, restringe las
atribuciones del Congreso en materia de tratados internacionales,
empleándose automáticamente con ello la facultad
del Presidente de la República de celebrar o ratificar
tratados, o adherirse a ellos sin el requisito de la
aprobación previa del Congreso, tal como se desprende de
la lectura del artículo 57 de la Carta vigente. La
Constitución precedente establecía con claridad en
su artículo 102: «Que todo tratado internacional
debía ser aprobado por el Congreso, antes de su
ratificación por el presidente de la
República». El texto es claro no necesita de mayores
comentarios.

También el Presidente de la República
dispone ahora de absoluta libertad para el nombramiento de
embajadores, sin necesidad de ratificación del Congreso
(Art. 118, inc. 12). La carta política anterior en su
artículo 211, inc. 15, disponía que el nombramiento
de embajadores, tenía, que ser previamente ratificado por
el senado. De esta manera se le quita facultades al Congreso,
fortaleciendo las atribuciones del Presidente de la
República.

Lo mismo ocurre con la aprobación de los ascensos
a los rangos superiores de las Fuerzas Armadas o altos rangos
militares, sin necesidad de ratificación del Congreso
(Art. 172). El Texto fundamental de 1979, señalaba en su
artículo 281: «Que los ascensos de los altos rangos
de las Fuerzas Armadas, eran previamente ratificados por el
Senado». De esta manera evitaremos en el futuro, la
corrupción en las Fuerzas Armadas, especialmente, en los
altos rangos, restituyendo la facultad de ratificación de
los ascensos al Congreso. Asimismo, y en lo que se refiere a las
relaciones con las Fuerzas Armadas, la Constitución y las
leyes han preferido una subordinación de éstas al
Presidente de la República, antes que a la propia
legalidad constitucional.

Las limitaciones introducidas en el artículo 79,
con relación a la aprobación por el congreso de
tributos, al punto que éste no puede adoptar una
decisión sin el informe previo del Ministerio de
Economía, o aprobar por mayoría legal simple (80)
regímenes de tratamiento tributario especial para
determinadas zonas del país. Dicho dispositivo legal
obstaculiza el libre ejercicio de las atribuciones del Congreso,
precisamente la de dictar leyes. El artículo 139 de la
carta de 1979, textualmente indicaba: "Que sólo por ley
expresa se podía conceder exoneraciones y otros beneficios
tributarios". Y no era necesario el informe previo del Ministerio
de Economía.

Por último la modificación introducida en
el artículo 112 la cual permite la reelección
inmediata del Presidente para un período adicional.
Artículo muy controvertido, pero que le permitió a
Fujimori postular a elecciones presidenciales el año 2000.
Con respecto a ello, al parecer, los Constituyentes del CCD, se
olvidaron no quisieron consultar la historia. De haberlo hecho,
probablemente no se hubieran atrevido a aprobar la
reelección inmediata del Presidente de la
República. En la década del veinte la
Constitución Peruana de ese año fue modificada dos
veces para permitir la reelección sucesiva, primero, y
después definitiva del presidente Augusto B. Leguía
quien gobernó el país como un déspota que
atropelló los más elementales derechos y libertades
de la población. Con esa experiencia pasada la
Constitución de 1979 ha previsto en su artículo
205: "Que para la reelección debe transcurrir un
período Constitucional". Por eso sostenemos que la reforma
debe tener por finalidad restituir las atribuciones al Congreso y
desconcentrar el excesivo poder del Presidente de la
república.

La realidad nos demuestra que se ha roto el equilibrio
de poderes, por cuanto el Congreso pierda atribuciones
legislativas y de control, en tanto que numerosas decisiones
presidenciales serán ejercidas autónoma y
discrecionalmente por el Presidente. Formalmente el
régimen mixto se mantiene, pero con una excesiva
concentración de poderes en el Presidente de la
República.

Lo que interesa señalar en este caso, es que el
ensanche de la autoridad presidencial no proviene de un
incremento ex profeso en la enumeración de atribuciones
del cargo que aparecen en el artículo 118, sino del cotejo
de relaciones entre uno y otro órgano del Estado. Si la
división de poderes y el equilibrio entre ellos consisten,
según MONTESQUIEU, en estructurar un sistema que evite la
concentración de poder y en el cual "el poder controle al
poder", esa concepción que inspira a la democracia
constitucional ha sido notablemente disminuida por los
Constituyentes Peruanos de 1993.

El criterio que acabamos de exponer es central e
importante porque una simple comparación de atribuciones
presidenciales entre la Constitución precedente y la
actual, puede llevar a conclusiones equivocadas. En efecto, quien
comparase el artículo 211 de la Constitución de
1979 con el artículo 118 de la carta vigente, que es el
que fija lo que corresponde al Presidente de la República,
establecería que prácticamente se trata de textos
semejantes. Pero esta afirmación sería fruto de un
análisis superficial; hay que buscar en el conjunto de la
Constitución y especialmente en los Capítulos y
artículos que se refieren al Congreso, donde este queda
claramente disminuido, lo que es la tónica de la
concentración de poder y de capacidad de decisión
autónoma en el Presidente de la
República.

Entonces en la Constitución de 1993, existe pues,
un claro fortalecimiento del Presidente de la República,
que como señala FERNANDEZ SEGADO, monopoliza el poder
Ejecutivo y asume un verdadero liderazgo legislativo. Esta
concentración, como si fuera poca la inmensa autoridad del
presidente en las constituciones, hace recordar que la pompa, el
boato, el poder concentrado y el culto a la persona del
Presidente, es parte de una de las más penosas tradiciones
políticas del Perú. El cabal y certero juicio del
Constitucionalista VICTOR ANDRES BELAUNDE sigue siendo de
actualidad, a pesar de haber ingresado a un nuevo siglo: " Y como
defectos de nuestro carácter y vicios sociales
arraigadísimos, la misma suntuosidad exterior e
idénticos servilismos y atmósfera de rendimiento
que rodeaban al virrey, rodean hoy al jefe de Estado. Reviviendo
el decoratismo colonial, podemos sostener sin exageraciones que
el Presidente de la República es un virrey sin monarca,
sin consejo de indias, sin Oidores y sin juicios de
residencia".

Creemos, que no hay exageración en el
análisis crítico que hemos formulado al modelo
político de la Constitución de 1993 y que concluye
en el carácter concentrado del poder que en su conjunto
esboza. Cualquier duda a este respecto debe ser resuelta
acudiendo a la realidad política del Perú en el
pasado reciente.

Conclusiones

Por eso, la carta de 1993, exige la necesidad de reforma
Constitucional, apelando a los propios mecanismos por él
instituidos en el artículo 206, que textualmente dice:
"Toda Reforma Constitucional debe ser aprobada por el Congreso
con mayoría absoluta del número legal de sus
miembros, y ratificada mediante referéndum (…). La
iniciativa de reforma constitucional corresponde al presidente de
la República, con aprobación del Consejo de
Ministros; a los Congresistas; y a un número de ciudadanos
equivalente al cero punto tres por ciento (0.3%) de la
población electoral, con firmas comprobadas por la
autoridad electoral. Dicha reforma esta orientada a la necesidad
de restituir las atribuciones del Congreso y modificar y a la vez
mejorar los textos constitucionales o disposiciones
constitucionales referentes a:

I. Los tratados, descritos en los artículos 56 y
57 de la Carta política vigente, por los argumentos
anteriormente esbozados.

II. Régimen Tributario y Presupuestal,
establecido en el artículo 79.

III Poder Ejecutivo, del artículo 112, referido a
la reelección inmediata del Presidente de la
República, asimismo buscar la modificación del
artículo 118, incisos 12 y 19 respectivamente relacionados
con el nombramiento de embajadores y con la atribución de
dictar decretos de urgencia con fuerza de ley.

VI. Seguridad y Defensa Nacional, indicado en el
artículo 172, que está vinculado con los ascensos
de los altos rangos militares.

Esas reformas o modificaciones en los artículos
antes indicados, son sustanciales, ya que aseguraran la
continuidad del régimen Constitucional. Por ello una
Constitución inviable puede facilitar golpes de Estado
como pretendida solución Político-institucional a
las crisis; y en el Perú, como lo sabemos con amarga
experiencia, no han sido pocas las veces que esto ha sucedido.
Los casos más recientes son las Constituciones de 1933 y
de 1979.

Por lo tanto la Constitución no solo es Ley de
Leyes, sino el documento histórico y magno en el que se
plasman las aspiraciones de un pueblo a convivir pacífica
y ordenadamente, dentro de sistemas en los que, "la libertad
esté asegurada y el poder sirva a la justicia".

Referencias
bibliográficas

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Lima. Comisión Andina de Juristas. 1995.

Autor:

Mauro Mendoza Delgado