Introducción
A casi 20 años del Acuerdo de Recife en MERCOSUR,
12 de la Decisión 502 en la CAN y 10 años
después del "paso deseable" descrito en uno de los
trabajos de IIRSA, es maciza la reiteración de aquella
vieja conclusión que, sin desmerecer los hitos
mencionados, nos recuerda que la realidad sigue siendo la mejor
referencia para iniciar y terminar procesos de
organización, puesta en operación y
modernización de los servicios de control fronterizo en un
paso de frontera, sea cual fuere la modalidad
operativa.
Así vienen mostrando las experiencias en
América del Sur, donde cada paso es resultado de una
realidad concreta, de un contexto político concreto, de
unos operadores concretos, de unos relacionamientos sociales
concretos, etc., donde los grandes acuerdos y definiciones,
siendo importantes, no constituyen un recetario y menos un
pensamiento único en materia de sistemas de control
integrado, mucho más aún cuando la diversidad y
especificidad es denominador común en los pasos de
frontera de Sudamérica.
En los últimos años, bajo diferentes
formatos y con una diversidad apreciable de convocantes y
organizadores, se han realizado eventos dedicados a analizar y
proponer las características de una óptima
prestación del servicio público de control
fronterizo en un paso de frontera. En la mayoría de los
casos, los mejores resultados se han logrado en el campo del
diagnóstico y en la exploración de situaciones
"deseables", "modelos", "ideales", etc., convirtiéndolo en
un virtual paradigma de quienes, desde el sector público y
privado, necesitan contar con paso de frontera que facilite el
comercio y turismo internacional.
En dichos eventos, la convocatoria de "buenas
prácticas" y "experiencias exitosas" internacionales es un
denominador común, mejor aún si éstas
provienen de Asia o Europa. No es que esté mal dicha
convocatoria, sino que la preponderancia que adquieren en cada
evento termina dificultando o relativizando las iniciativas
locales que, en consonancia a su realidad específica,
podrían darle mayor agilidad y frescura a los procesos de
implementación de sistemas de control integrado en
frontera.
Un reciente evento se realizó en Guatemala, marzo
de 2013, con el sugestivo título de "Gestión
Coordinada de Fronteras – Experiencias Regionales y Extra
Regionales". El propósito era generar un espacio de
intercambio de información y experiencias verificadas en
la región y fuera de ella, acerca de la Gestión
Coordinada en Pasos de Fronteras, comprendida como la
acción coordinada al interior de cada organismo, entre
ellos y, especialmente, entre organismos de los países que
operan en el paso de frontera.
En esa perspectiva, se procuraría alcanzar un
equilibrio entre la facilitación del comercio que aspira
el sector privado y la garantía de que las autoridades de
control puedan cumplir su cometido.
Dadas las implicancias y alcances de dicha
acción coordinada, casi holística en su
concepción, y dadas también las condiciones
políticas e institucionales que debieran cumplirse para
alcanzar ese objetivo, era evidente que el desarrollo del evento
colocaba a sus invitados frente a un reto complejo de proponer,
por lo menos de concebir, una forma de intervención
pública en los pasos de frontera de Centro
América.
A ese efecto, casi al final del evento, se pudo recoger
una definición de acción coordinada parecida a la
siguiente:
La Gestión Coordinada en un paso de frontera
es el esfuerzo de poner en línea las acciones y actores
involucrados en el objetivo de lograr la facilitación del
comercio y turismo internacional. En ese sentido, la
gestión coordinada debe darse en las acciones previas,
durante y después de la acción de control
fronterizo, de tal manera que se garantice continuidad y
sostenibilidad en el tiempo. Este tipo de gestión, de otro
lado, supone decisiones políticas, normativas e
institucionales, así como un cuidadoso proceso de
relacionamiento con la población impactada y con usuarios
en los ámbitos nacionales y binacional.
Lograr este escenario de gestión en pasos de
frontera supone, como todo proceso de cambios y desarrollos,
ciertas condiciones que deberían cumplirse para
lograrlo.
Con el ánimo de avanzar hacia una
identificación más exhaustiva de las razones que
estarían en la base de la lentitud de los procesos de
implementación de sistemas de control integrado en
Sudamérica, se pone a consideración de los
interesados este documento de trabajo que propone líneas
de reflexión al respecto.
Condiciones
deseables
PRIMERA:
POLÍTICA DE ESTADO
El Estado y los pasos de frontera
Un paso de frontera es un punto de ingreso y salida
desde un país hacia otro, y viceversa. No es cualquier
punto de la línea fronteriza que, per se, tiene la enorme
importancia de señalar los límites que separa un
país de otro, sino es la puerta de ingreso y salida de un
país a otro.
Un paso de frontera es un punto geográfico sobre
la línea de frontera sobre el cual, por acuerdo
explícito, dos países deciden establecer el punto
de enlace físico entre sus territorios, pero sobre todo
acuerdan gestionar de manera conjunta diversos procesos
económicos y sociales, en forma de flujos, en beneficio de
ambos. Esos procesos, esos flujos, son los que producen el
comercio y turismo bilateral e internacional.
No obstante esa trascendental importancia de los pasos
de frontera, muy pocos países en Latinoamérica
pueden exhibir una Política de Estado en materia de pasos
de frontera. Su atención estuvo encargada a los organismos
de control fronterizo que, de manera dispersa y sin espacios de
coordinación entra e inter organismos, llegaban al paso de
frontera de manera individual y alejada de cualquier enfoque de
integralidad en su gestión.
Superar esa institucionalidad frágil y porosa en
los pasos de frontera, supone una adecuada percepción
conceptual y política de parte de los Estados que lo
comparten, que de curso a sistemas y procesos de control
fronterizo que terminen la absurda competencia interagencias de
privilegios claramente violatorios de la honestidad y la moral
pública.
En ese sentido es vital que los Estados establezcan
claras Políticas en materia de pasos de frontera, en las
que se definan formas y procedimientos de intervención
ordenada en cada paso de frontera, atendiendo especificidades de
manera consistente con la realidad y condiciones que rodea al
paso.
La experiencia del Perú
El Perú, en la perspectiva señalada, ha
resuelto abordar este tema con la puesta en marcha de una
Comisión Multisectorial (CM) de Pasos de Frontera,
integrada por 16 organismos de estado que, directa e
indirectamente, estaban vinculados a la gestión de los
pasos de frontera. El objetivo central de esta comisión
estuvo dirigido a una evaluación integral de los pasos de
frontera de Perú y proponer estrategias de
modernización y desarrollo que, principalmente, diera
sustento a una Política de Estado en materia de pasos de
frontera.
Los principales productos del trabajo de la CM son
reveladores al respecto:
Se logró un análisis suficientemente
claro de 14 pasos de frontera considerados los más
importantes entre los 27 que tiene habilitados el Perú
con los países vecinos. El Diagnóstico
estableció que en los pasos analizados prima la
precariedad, fuerte presencia de corrupción,
mínimos recursos tecnológicos y
comunicacionales, contrabando, etc., hecho que se agrava con
la estimación de más de 100 pasos de frontera
informales en sus más de 7 mil km de perímetro
fronterizo.Sobre la base del Diagnóstico, se
articuló una propuesta inicial de Estrategia de
Desarrollo y Modernización de los pasos de frontera
del Perú, en la que se establecía lineamientos
generales de intervención pública en la
gestión pública de los servicios de control
fronterizo.Como parte de esa estrategia, y ante la evidencia de
su ausencia, se propuso la creación de una Autoridad
Nacional de Pasos de Frontera, cuya norma aprobatoria
está en curso.Dado que el sistema de control integrado binacional
cobrara cada vez mayor vigencia, la comisión propuso
un programa de implementación gradual de sistemas de
control integrado en todos los pasos que califiquen para
ello.
El gobierno peruano consideró que el trabajo
realizado por la CM tenía la más alta importancia
para los propósitos de construir una Política
Estado en materia de pasos de frontera, resolvió
profundizar y ampliar los logros alcanzados con el apoyo de la
Cooperación Técnica Internacional, en este caso del
BID, de tal manera que en el más breve plazo se cuente con
todos los instrumentos políticos, conceptuales,
técnicos y metodológicos que permitan establecer la
referida política de estado.
SEGUNDA:
INSTITUCIONALIDAD PARA LA GESTIÓN EN PASOS DE
FRONTERA.
Decisiones políticas del más alto
nivel.
Parece una verdad de Perogrullo, pero a diferencia del
entusiasmo sudamericano desatado por el acuerdo Schengen (1985),
hoy día los retos planteados por el sostenido crecimiento
del comercio y turismo bilateral y regional en Sudamérica
ha puesto en la agenda política, con particular prioridad,
el tema de los pasos de frontera. Su importancia se verifica en
la creciente demanda de operadores económicos
internacionales por la facilitación y, de otro lado, la
preocupación del sector público por atender dicha
demanda. Si esta situación es comprendida por las
autoridades públicas del más alto nivel, cae por su
propio peso la necesidad de adoptar decisiones del más
alto nivel gubernamental.
Una intervención pública nacional en un
paso de frontera, sin un expreso respaldo político y
presupuestal, no tendrá garantía de éxito,
tal como se puede comprobar en la precariedad y desorden en el
que trabajan los servicios de control fronterizo en la
mayoría de los pasos de Sudamérica. En ese sentido,
para dar el salto hacia la implementación de sistemas de
control integrado binacional, se requiere un acuerdo bilateral
muy claro que, luego de su perfeccionamiento interno, se
convierta en norma supranacional capaz de aligerar el peso de la
normativa nacional ajena a los procesos de integración en
los que se inscribe un paso de frontera.
La experiencia ha mostrado la utilidad de los acuerdos
marco (MERCOSUR Y CAN) que comprometen a varios países en
la necesidad de modernizar sus pasos de frontera. Aún
cuando su eficacia puede ponerse en duda, es indiscutible su
condición de marco normativo que facilita la tarea de los
países miembros. Dichos acuerdos no hubieran sido posible
sin decisiones políticas firmes de gobiernos que los
aprobaron demostrando una visión estratégica que,
no obstante la lentitud en su aplicación, permanece
vigente.
La aplicación de esos instrumentos, de otro lado,
supone acuerdos bilaterales para cada par de países y
probablemente para cada paso de frontera. Estos acuerdos
establecen mecanismos y procedimientos de acción bilateral
que no necesariamente están en los acuerdos marco. Esta
fue la respuesta del Perú cuando optó por los
Acuerdos Específicos para cada paso de frontera en
atención a su propia especificidad y modalidad operativa
que los países encontraban más adecuada a esa
realidad concreta.
Arreglos internos.
Si lo anterior es una condición importante en el
proceso de implementación de sistemas de control integrado
binacional, no lo es menos la necesidad de tener orden en la
casa. Sería iluso, o un culto al voluntarismo, pretender
control integrado binacional cuando internamente se actúa
de manera dispersa y sin liderazgos claramente establecidos y
legitimados.
La dinámica dispersa y, por tanto, poco eficaz
que caracteriza la acción de los organismos competentes de
control fronterizo, es resultado de la ausencia de una
Política de Estado en materia de pasos de frontera. La
acción individual sectorial, mutuamente descalificadora,
de los organismos de control fronterizo es un denominador
común en los pasos donde aún se mantienen
atávicos esquemas de conducta pública, ajenos a
enfoques cooperativos y de transparencia, de gestión
integral y de acción coordinada.
Esta es otra condición que, de cumplirse,
facilitaría los procesos de implementación de
sistemas de control integrado en los pasos de
frontera.
Un "baile de dos".
La gestión pública, o tercerizada, en los
pasos de frontera, desde su habilitación, configura un
escenario donde entran en acción dos o tres protagonistas,
a eso en el Perú se le ha venido llamando coloquialmente
un "baile de dos", cuando no de tres. Si, además, acuerdan
implementar un sistema de control fronterizo, en cualquiera de
sus modalidades operativas, desde las más elementales
formas de control fronterizo hasta las más modernas que
incluyen sistemas de control integrado, el escenario donde dos o
tres protagonistas actúan se muestra mucho más
claramente.
Esta constatación, que no amerita una sesuda
investigación, se da en el momento de la
coordinación bilateral o trilateral habilitante del paso,
en el interno de los organismos que operan en el paso de cara al
"otro lado", en el conjunto de organismos de ambos países
que decidieron una gestión conjunta del control
fronterizo, etc.
Sobre la base de los acuerdos multi o bilaterales, se
establecen mecanismos bilaterales de coordinación local,
cuya composición privilegia la participación de los
funcionarios locales del control fronterizo de ambos
países, sin perjuicio de estar acompañados de
funcionarios de mayor jerarquía, sobre todo cuando se
tiene que tomar alguna decisión que no contemple las
competencias ni atribuciones que les reconoce sus normas y
procedimientos reglamentarios aprobados por ellos y ratificados
por sus autoridades nacionales. Estos son los casos de los
Comités de Coordinación Bilateral (CCB) y las Mesas
Informáticas acordados entre el Perú, Chile y
Brasil, o las Juntas de Administradores (JA) acordados entre el
Perú con Bolivia y Ecuador.
TERCERA:
AUTORIDAD NACIONAL O ENTE RECTOR
Podríamos decir, con las reservas del caso, que
en algunos países latinoamericanos han definido
políticas de Estado en materia de pasos de frontera. Su
aplicación se encarga a una instancia gubernamental con
competencias y atribuciones similares o compatibles con una
autoridad rectora de los pasos de frontera a nivel nacional. Esta
autoridad se encarga de planificar el desarrollo y
modernización de los pasos de frontera de su país
y, por lo general, resulta siendo el interlocutor autorizado para
coordinar estos temas con el otro país.
A manera de ejemplo, veamos lo que tenemos en los
siguientes países:
Argentina: cuenta con una Dirección de
Asuntos Técnicos de Frontera, dependencia del
Ministerio del Interior y Transportes, que se encarga de sus
pasos de frontera.Brasil: encarga a la Secretaría da
Receita Federal do Brasil, dependencia del Ministerio de
Hacienda, el tema de los pasos de frontera.Paraguay: encarga a la Dirección
Nacional de Aduanas, dependencia del Ministerio de Hacienda,
los pasos de frontera.Uruguay: encarga a la Dirección
Nacional de Pasos de Frontera, dependencia del Ministerio de
Defensa.Chile: cuenta con una Unidad de Pasos
Fronterizos, dependencia del Ministerio del
Interior.Ecuador: encarga la tarea de los pasos de
frontera a su Ministerio de Transportes y Obras
Públicas.
Las instancias mencionadas, siempre con la presencia de
sus Cancillerías, tienen la tarea de coordinar la
acción de los organismos de control fronterizo de sus
respectivos países y coordinar con sus pares a nivel
bilateral, ambas esferas de coordinación tiene el
propósito de resolver los problemas operativos en los
pasos de frontera. Asimismo, promueven y ejecutan proyectos de
mejoramiento de infraestructura y tecnología en los
sistemas de control fronterizo.
La experiencia ha mostrado que es mucho mejor tener un
ente rector en materia de pasos de frontera.
CUARTA:
LA CUESTION DEL LIDERAZGO
El liderazgo y sus connotaciones.
La gestión pública en un paso de frontera
es, por su naturaleza, una gestión multisectorial y, en
cualquier escenario operativo, binacional. Dicha gestión,
generalmente, es dispersa y dispendiosa cuando los países
no resuelven el problema fundamental de liderazgo requerido en
una gestión de esa naturaleza.
El referido liderazgo, no solo logra resolver las
absurdas disputas de privilegios y prevalencias de unos
organismos sobre otros, sino que facilita la coordinación
bilateral que, de otro modo, es complicada.
No es un liderazgo asociado a un individuo, sino un
liderazgo institucional reconocido por los actores
públicos y no públicos en la operatividad de los
pasos de frontera. Entre otros, este liderazgo supone la
construcción de un orden que facilite la
coordinación interna e internacional de la gestión
en un paso de frontera, la legitimación de un interlocutor
en la gestión binacional del paso de frontera, supone
también un derrotero común donde todos los actores
en el paso suman a favor de la eficacia y la eficiencia, en un
ambiente de orden y trabajo cooperativo.
Esto puede lograrse de diferentes maneras, pero ninguna
de ellas podría sustituir una decisión
política disponiendo una intervención coordinada y
bajo un mando único, una gerencia única, en el tema
de los paso de frontera. En países donde no existe la
autoridad nacional de pasos de frontera, o algo similar, suele
ser altamente eficaz que, en forma transitoria, las
Cancillerías asuman este papel, no por una mera
"neutralidad" frente a los organismos de control fronterizo, sino
porque el paso de frontera es un mecanismo esencialmente de
integración, por lo que su gestión tiene un alto
componente bilateral, cuya gestión es competencia
exclusiva de las cancillerías.
Conflicto de poderes y
primacías
Cuando no está definida adecuadamente la
cuestión del liderazgo, junto a una clara
asignación de competencias, resulta frecuente la disputa
por el "poder" o la primacía entre los organismos que
tienen presencia en los pasos de frontera. Las razones que
sustentan dicha disputa varían desde aquellas que hacen
referencia al "poder económico", que suelen ostentar
quienes lo tienen, hasta aquellas que deciden desconocer
cualquier primacía porque, dicen, "todos son iguales" en
un paso de frontera.
Lo anterior revela, junto a otras[1]la
ausencia de una política de estado en materia de pasos de
frontera. La poca o nula comunicación entre organismos que
actúan en los pasos de frontera, la ausencia de espacios
de coordinación, etc., deriva en descalificaciones mutuas
que imposibilitan la acción unitaria del
Estado.
Sin embargo, cabe subrayar que en todo momento y
escenario, la autoridad aduanera ha mostrado como la mejor dotada
en términos de infraestructura, tecnología y
recursos humanos, evidentemente superiores cuantitativa y
cualitativamente a los que podrían exhibir los otros
organismos en el mismo paso de frontera. Esa
diferenciación generó cierta animadversión
en los otros organismos que, entre otros, eliminaba toda
posibilidad de coordinación y, menos aún, de
reconocimiento de liderazgo basado en el "poder
económico".
QUINTA:
CAPACITACIÓN, DIFUSIÓN Y
EMPODERAMIENTO.
Oferta y Demanda del servicio de control
fronterizo
La oferta del servicio de control fronterizo, incluso
tercerizada, es responsabilidad exclusiva del Estado y por su
naturaleza, generalmente no es descentralizable y responde a
lineamientos nacionales y de Política Exterior. A pesar de
esa importancia estos servicios se encarga funcionarios
públicos generalmente ubicados en la base de la
pirámide de la burocracia encargada de la gestión
en los pasos de frontera. Las condiciones en las que trabaja,
generalmente, son muy difíciles cuando no
dramáticamente precarias.
Por tanto, la percepción de este funcionario
respecto a la importancia y alcances de la gestión en un
paso de frontera, está fuertemente condicionada por su
propia estrategia de supervivencia a que se ve obligado bajo las
circunstancias laborales referidas. Por ello, aún cuando
no resuelve el problema señalado, resulta clave toda
acción de capacitación y entrenamiento destinada a
lograr niveles de comprensión y compromiso de los
funcionarios que reciben el encargo de operar en los pasos de
frontera.
Capacitar y entrenar a los funcionarios encargados del
control fronterizo en el sentido señalado, no debiera ser
un ejercicio académico tradicional y repetitivo de
talleres convencionales, ni un operativo "piloto" para sacarlos
de la rutina, sino un ejercicio de trasmisión de
conocimientos y valores que, junto a elementos técnicos y
de procedimientos, convierta a los funcionarios en protagonistas
conscientes de una gestión trascendental para el
país al que sirven. Si no se logra esto con la
capacitación, es obvio que se mantendrá el
tratamiento epidérmico de la materia.
La fuente de la demanda del servicio de control
fronterizo es patrimonio de los usuarios, los mismos que
varían desde los más diversos operadores del
comercio y turismo internacional, o transfronterizo, hasta los
más diversos prestadores de servicios complementarios que
van desde ventanillas bancarias, hasta autoridades judiciales
apelados por algún ilícito detectado en el proceso
de control.
Este universo de usuarios es, a la vez, la fuente
principal de las dificultades en el proceso del control
fronterizo, debido básicamente a su desconocimiento de las
normas, procedimientos y exigencias establecidas en ambos
países para cruzar el paso de frontera. Por tanto, la
capacitación en usuarios (agencias de viaje, empresas,
etc.) es importante y altamente necesaria en las primeras fases
de la implementación del control integrado, para luego
darle sostenimiento en pleno desempeño.
Empoderamiento[2]
El empoderamiento, para nuestro caso, tiene dos
escenarios: el primero está relacionado con aquel proceso
por el cual los funcionarios encargados del control fronterizo
terminan haciendo suyo el mensaje de los beneficios del control
integrado; y el segundo tiene que ver con el hecho de posicionar
el mensaje del control integrado en fronteras en los usuarios y,
también, en las poblaciones directamente involucradas. Dos
casos, donde bolivianos, ecuatorianos y peruanos hicieron uso
creativo de acuerdos multilaterales, son ilustrativos al
respecto:
Paso de frontera Desaguadero
(Perú-Bolivia). En el marco de la Decisión 502
y el correspondiente Acuerdo Específico para este
paso, 4 años de prédica de las bondades del
control integrado binacional dieron sus frutos. Mientras se
desenredaba la maraña de la gestión
pública para la construcción del CEBAF, los
funcionarios del paso fronterizo, de ambos lados, decidieron
poner en marcha el control integrado, modalidad yuxtapuesta
por pares de organismos, en las condiciones precarias en que
operan actualmente, demostrando que los edificios grandes y
bonitos no son tan imprescindibles cuando hay voluntad y
convicción de hacer las cosas. Esta actitud de los
funcionarios locales, apreciada por sus jefes nacionales, es
también una protesta frente a una burocracia que no
termina de adecuarse a los nuevos tiempos en esta
materia.Paso de frontera Eje Vial Nº 1
(Perú-Ecuador). También en el marco de la
Decisión 502, los acuerdos de paz y Acuerdos
Específicos suscritos bilateralmente para este paso,
se puso en marcha el control fronterizo binacional bajo la
modalidad yuxtapuesta. Este, como el caso anterior, es el
inicio macizo de un proceso mucho mayor que llegará a
la integración de procesos. Este paso, es uno de los 4
pasos acordados por ambos países, con instrumentos del
nivel de Tratados, en los cuales se implementará
centros de control fronterizo tipo CEBAF con
responsabilidades compartidas en diferentes modelos
operativos. Mientras en el Eje Vial Nº 1, se
acordó que fuera un CEBAF de doble cabecera y
yuxtapuesto por pares de organismos, en el Eje Vial Nº2,
será de cabecera única con sede en el
Perú, en el Eje Vial Nº 3, será de
cabecera única con sede en Ecuador y en el Eje Vial
Nº 4, será de cabecera única con sede en
el Perú. Estos acuerdos son firmes y están en
marcha. Queda claro, en cada experiencia abordada, que la
cabecera única es, desde cualquier punto de vista, la
mejor opción operativa para dos países, por lo
que la doble cabecera, conforme vaya pasando el tiempo, es un
paso de tránsito hacia la cabecera
única.
SEXTA:
SOBERANÍA Y
TERRITORIO[3]
En forma recurrente, cuando se discute el tema del
control integrado binacional, es invocado el tema de la
soberanía y territorio, probablemente con una
comprensión parcial de las connotaciones que este concepto
adquiere en el campo de la acción conjunta de dos
países en materia de control integrado. En ese sentido, es
frecuente encontrar defensores a ultranza de la soberanía
que recuerdan enfoques militares y defensa nacional, o enfoques
en los que subyacen cuestiones territoriales pasadas o futuras.
De allí que es necesario establecer con claridad la forma
cómo se expresa la soberanía en un escenario de
control integrado binacional de un paso de frontera, incluso
estando en territorio del países vecinos.
La soberanía de un Estado es la capacidad de
decidir sobre su sistema de gobierno, su territorio y su
población. Este concepto de soberanía, no es el que
hace referencia al "soberano" derivado de estructuras de
sociedades monárquicas (siglos XVI XVII, cuando
nacían los Estados-nación) sino un concepto moderno
que en el siglo XX supone un ejercicio de cooperación sin
menoscabo de legítimas soberanías.
En ningún extremos de la organización y
operativa del control integrado binacional, se atenta contra las
soberanías de los estados parte, es más, se cuida
de que ésta quede intacta en una práctica de
"gestión coordinada de Fronteras". Los aspectos
jurídicos, más que los políticos y
territoriales, priman en el cuidado de la soberanía,
haciendo que la "extensión de competencias" de
funcionarios del país limítrofe, dentro del
país sede, no signifiquen en ningún momento un
riesgo del ejercicio pleno de la soberanía de ambos
países.
SETIMA:
FUENTES COOPERANTES
El BID es uno de los organismos multilaterales que viene
apoyando sostenidamente en el proceso de mejoramiento y
modernización de los sistemas de transporte y, en ese
marco, a los pasos de frontera terrestre y fluvial. En forma
complementaria, cada vez más importante, lo hacen la CAF
y, recientemente, el FMI.
Generalmente, cuando los países apelan a ellos es
para explorar posibilidades de financiamiento de proyectos
propios o compartidos en procesos de integración, sobre la
base de que los países creen que esa es su misión
principal.
Sin embargo, el trabajo cotidiano y la forma cómo
vienen involucrándose los organismos mencionados, unos
más que otros, está abriendo vastos espacios de
trabajo público donde la coordinación, las
sinergias y la cooperación se convierten en instrumentos
de gestión pública cuando previamente eran
impensables, sobre todo en organizaciones estatales donde el
desorden y la precariedad eran sinónimo de
corrupción y mal gobierno o, mirando temas de nuestro
interés, donde las relaciones bilaterales están
aún teñidas o bloqueadas por atávicos
conflictos territoriales o fronterizos que mantienen situaciones
de desconfianza mutua difíciles de superar por cuenta
propia.
En esas circunstancias, la participación de los
organismos multilaterales, especialmente del BID, cobra cada vez
más importancia cuando su capacidad de convocatoria y
conciliación de puntos de vista ha dado lugar a acuerdos
entre Estados que difícilmente podrían haberse
logrado sin su participación. Por tanto, aquellos no solo
son importantes como fuente de recursos, sino como un eficaz
facilitador de la generación de espacios de
diálogo, concertación y coordinación de
acciones públicas allí donde los Estados lo
requieran.
En resumen, tanto en la provisión de recursos
indispensables para las fases de arranque (CT) y, frecuentemente,
para el financiamiento de la inversión derivada,
así como para la generación de espacios de
diálogo y concertación entre los principales
actores involucrados en la gestión de un paso de frontera,
los organismos multilaterales tienen un rol cada vez más
importante. Este rol debiera mantenerse y, de ser el caso,
ampliarse y profundizarse en Centro América.
OCTAVA:
POBLACIÓN DIRECTAMENTE
IMPACTADA/AFECTADA
Marginalidad y aislamiento
Un paso de frontera, generalmente, está ubicado
en un territorio poco atendido y alejado de los beneficios de la
modernidad o, si se quiere, ajeno a los beneficios generados por
un publicitado crecimiento económico. De allí que
una intervención del Estado, aún cuando sea con una
inversión relativamente pequeña, genera
expectativas de diferentes proporciones en la población
que forma parte del entorno del paso de frontera.
Numerosos ensayos y trabajos de investigación,
han establecido que los espacios regionales fronterizos, que
incluye a los pasos de frontera, son áreas generalmente no
prioritarias en las políticas públicas, hecho que
se explica por razones que varían desde fríos
cálculos políticos, hasta razones derivadas del no
menos frío costo/beneficio reclamado por los procesos de
inversión pública (SNIP).
Frente a ese escenario, obliga a pensar en una
Estrategia de Relacionamiento con las poblaciones directamente
afectada/impactadas por la intervención del estado, en la
cual tendría que establecerse una acción
pública paralela, aunque dialogada, a la que se
dirigirá al paso de frontera. En este trámite, es
usual lidiar con el discurso grandilocuente y lleno de promesas
de quienes quieren hacer política con una
intervención pública en un paso de frontera,
generando expectativas a menudo desproporcionadas y poniendo en
riesgo el éxito de la intervención cuando las
posibilidades de ella, tan localizada y sin mayores objetivos que
la facilitación, resulta insuficiente como para atender
una legítima demanda de bienes y servicios de poblaciones
que carecen de ellos.
En consecuencia, una estrategia como la referida, supone
un conocimiento apropiado de los actores e intereses que se
mueven alrededor de un paso de frontera, sobre todo cuando se
anuncia una intervención pública con señales
ciertas o distorsionadas de sus alcances y
posibilidades.
Facilitación y desarrollo
En ese orden de ideas, será importante aclarar
que una cosa es hablar de eficiencia y eficacia que, en un paso
de frontera, busca una intervención del Estado y otra, muy
distinta, es hablar de procesos de desarrollo de las poblaciones
directa o indirectamente impactadas/afectadas por dicha
intervención.
Promover el desarrollo económico y social de una
población, requiere de otro tipo de intervención
del Estado, en la que debiera estar incluida la
intervención en un paso de frontera. Es más,
conceptualmente hablando, el paso de frontera tendría que
ser un componente de un proceso orgánico de
promoción del desarrollo e integración del espacio
regional fronterizo en el cual se ubica el paso de
frontera.
De suyo, ese proceso de desarrollo e integración
fronteriza, requiere de un acuerdo explícito de los
países involucrados a efectos de que los procesos
económicos y sociales que buscan el bienestar de la
población fluyan de manera orgánica y cooperativa
en un territorio transfronterizo.
Supone, entonces, la definición de las
dimensiones y alcances del espacio regional fronterizo que se
quiere intervenir con una política binacional de
desarrollo e integración fronteriza, incluyendo los pasos
de frontera como uno de sus componentes.
NOVENA:
CENTROS NACIONALES Y CENTROS
BINACIONALES
El tránsito de un Centro Nacional de
Atención en Frontera (CENAF) hacia un Centro Binacional de
Atención en Frontera (CEBAF), vale decir un sistema de
control integrado binacional, no debiera provocar traumas
institucionales. Es más, cuando no están dadas las
condiciones mínimas para la implementación de un
sistema de control integrado tipo CEBAF, siempre será una
buena opción montar un sistema de control fronterizo
moderno y eficiente bajo la modalidad CENAF.
Sin duda, un CENAF bien montado en términos de
infraestructura, tecnología y conectividad, pero sobre
todo de institucionalidad con liderazgo legitimado,
facilitará la implementación de un CEBAF, pues
mostraría las ventajas de tener proceso de control
informatizados, interrelacionados, que permitan una
gestión de datos generados en el proceso de control de la
manera más rápida posible y sin perder el rigor y
la eficacia del mismo.
Si dos países no quieren un sistema de control
integrado binacionalmente, comprendido a la fecha como
aproximaciones físicas y procesos simultáneos de la
información generada en el control fronterizo, corresponde
desarrollar los sistemas tipo CENAF sin perder de vista las
posibilidades de control integrado binacional de manera virtual
que, sin mayores pretensiones, es un curso de acción a
explorar y visibilizar sus potencialidades.
La tecnología permite, si así lo acuerdan
los países, intercambiar y trasmitir información
entre países que generan en su proceso de control, sin
invasiones a comprensibles reservas de base de datos de los
países u organismos intervinientes, aunque con el claro
propósito de facilitar el cruce fronterizo de los
usuarios.
Esto acaba de hacer el Perú con el Brasil. Este
último país ha considerado que todavía no es
el momento para implementar un sistema de control integrado de
doble cabecera ante la pretensión de ambos países
de ser sede de la modalidad operativa en cabecera única.
Mediaron muchos argumentos y muchas horas en discusiones y
esclarecimientos de lado a lado, incluso se hicieron ejercicios
de control integrado que, para cualquier observador del proceso,
era el camino hacia el control integrado binacional.
Ambos países no lograron superar sus diferencias
y, una vez más, en atención a la realidad concreta
que se encaraba, los procesos de integración se
iniciarán en el campo virtual, mientras se generen las
condiciones para avanzar en lograr mejores niveles de
integración.
DÉCIMA:
UNA RUTA ENTRE UN CENAF Y UN CEBAF
Como se ha puesto de moda el control integrado
binacional, se propone la siguiente ruta de acción que,
sin ser exclusiva ni obligadamente consecutiva, podría
facilitar la comprensión de un tránsito que va de
un CENAF a un CEBAF.
1. Acuerdo bilateral: Acuerdo Marco o Acuerdo
Específico, definiendo modalidad operativa de control
integrado, sobre la base de una decisión
política previa del más alto nivel.2. Arreglos institucionales y de
logística en casa: establecimiento de espacios de
coordinación y cooperación, transparencia,
liderazgos (Autoridad Nacional o ente rector) y
asignación de recursos humanos y de
inversión.3. Pre inversión e Inversión en
el marco de los sistemas nacionales e inversión
pública. Diseño de arquitectura
informática y de infraestructura.4. Capacitación y entrenamiento,
preferentemente en el marco de un Programa negociado
bilateralmente, que permita generar condiciones para superar
desconfianzas atávicas y, a la vez, lograr actitudes
de cooperación y trabajo conjunto.5. Ejercicios de control integrado, simulacros
de control integrado que, en la experiencia de la CAN, han
dado excelentes resultados.6. Organización de mecanismos
bilaterales locales contemplados en los Acuerdos bilaterales
(Juntas de Administradores, Comités de
Coordinación Bilateral, Mesas Informáticas
Binacionales, entre otros)7. Difusión y comunicación,
preferentemente en el marco de una estrategia comunicacional
acordado por los países involucrados, de ventajas y
beneficios del sistema de control integrado en usuarios.8. Relaciones con la población
impactada. Diseño y aplicación de una
Estrategia de Relaciones de cooperación y asistencia
recíproca con la población impactada con la
intervención del Estado en el paso de frontera. El
objetivo es tener una relación positiva con la
población involucrada en el paso, sobre con aquella
directamente impactada con la intervención del Estado.9. Puesta en operación, gradual y
acumulativamente, del modelo operativo adoptado.
La enumeración de las fases/etapas descritas, es
apenas una fraseo más o menos lógico de fases y
etapas que, idealmente, debiera cumplirse en este
tránsito, aún sabiendo que la realidad es mucho
más compleja que un recetario de gabinete. De hecho, la
experiencia muestra que podrían darse en forma
simultánea y, con frecuencia, en el marco de un proceso de
marchas y contramarchas, propias de circunstancias donde la
Política de Estado aún está en
deuda.
Autor:
Nilo Meza Monge
Lima, 30 de junio de 2013.
[1] Viejas rencillas personales o
institucionales derivadas de la evolución, mala o buena,
de los organismos de control fronterizo, condiciones laborales
distintas, diferencias de infraestructura y logística,
descalificación mutua, etc.
[2] Empoderamiento entendido como un proceso
por el cual la capacidad de los funcionarios y poblaciones
directamente involucradas, destinatarias de acciones de
capacitación y entrenamiento, se fortalece hasta el
punto de tener domino de las circunstancias y condiciones en
las que se procesan las acciones públicas en el paso de
frontera.
[3] El concepto de soberanía, para los
efectos de su aplicación en la dinámica de un
paso de frontera, hace alusión al poder de un Estado
sobre su territorio y población en las áreas de
gestión binacional acordadas para la puesta en
operación de sistemas de control integrado, en las que
el ejercicio de la soberanía de un Estado en
relación al otro, queda intacta. No obstante, el hecho
de que funcionarios del “país vecino”
ejerzan funciones en territorio del “país
sede” en un escenario de control integrado, podría
ser interpretado como una acción violatoria de la
soberanía. Pero no es así, pues bajo la figura de
la “extensión de competencias” acordadas por
las partes, no solo queda intacta la soberanía del
país sede en toda su plenitud en tanto la seguridad,
defensa y control interno del territorio, sino queda
garantizada la soberanía jurídica del
“país vecino” durante el proceso de control
fronterizo.