O Apoio à Pesquisa no Brasil (página 2)

Um exame mais detalhado do que são as atividades de fomento pode ser visto pelo quadros 2 e 3. A maior parte dos recursos se destinam ao pagamento de bolsas de estudo, no país ou no exterior.

O ítem de "execução de pesquisas" cerca de 9% dos recursos totais em 1991, corresponde às atividades desempenhadas por uma série de institutos pertencentes ao CNPQ: o Centro Brasileiro de Pesquisas Físicas, o Centro de Tecnologia Mineral, o Instituto Brasileiro de Informação e Ciência e Tecnologia, o Instituto de Matemática Pura e Aplicada, o Laboratório Nacional de Astrofísica, o Laboratório Nacional de Luz Síncroton, o Museu de Astronomia e Ciências Afins, o Museu Paraense Emílio Goeldi e o Observatório Nacional. Deste total, 67% são para pagamento de salários. Finalmente, 11.5% dos recursos do CNPQ em 1991 foram gastos em sua própria manutenção (15.6% em 1990), seja em atividades administrativas, seja em custos financeiros, contribuições previdenciárias e salários indiretos a seus funcionários.

Os dados da Financiadora de Estudos e Projetos estão organizados por "operações contratadas", que podem significar o desembolso de recursos ao longo de vários anos. O quadro 4 mostra que a FINEP administra três grupos principais de recursos. Os recursos próprios, equivalentes em 1991 a cerca de 14 milhões de dólares, são emprestados a empresas nacionais, para projetos de desenvolvimento tecnológico. Metade dos recursos, cerca de 50 milhões de dólares em 1991, fazem parte do Fundo Nacional de Desenvolvimento Tecnológico, um ítem do orçamento brasileiro destinado a instituições de pesquisa não empresariais.

A FINEP não lida, tipicamente, com pesquisadores individuais, e sim com instituições, e seus projetos tiveram, historicamente, um papel importante no estabelecimento e manutenção dos principais centros de pesquisa científica e tecnológica no país, e também na área social. Os dados sobre os valores médios dos projetos aprovados em 1991 são relativamente baixos - entre 150 e 300 mil dólares para projetos pluri-anuais - e sugerem que este papel não vem sendo mais desempenhado. O quadro 4a mostra a grande queda dos recursos do FNDCT, que não chega a ser compensada pelo PADCT, que de qualquer forma foi concebido como um programa adicional, e não em substituição, ao financiamento governamental regular à pesquisa científica e tecnológica.

A CAPES concentra sua atividade de apoio à pesquisa na concessão de bolsas de pesquisa, de forma similar ao CNPQ. De um orçamento de cerca de US$ 110 milhões em 1991 (cerca de 7 bilhões de cruzeiros, convertidos a uma taxa média de câmbio de Cr$ 74,00 por dólar), 95% dos recursos foram dedicados a bolsas de estudo, e os demais outras atividades, inclusive de administração própria. O quadro 5 apresenta algumas informações sobre as bolsas mantidas pela CAPES em 1990 e 1991. A sigla "PICD" corresponde ao Programa Integrado de Capacitação de Docentes, que consiste em bolsas de estudo dadas a professores da Universidades Federais para completarem seus estudos de pós-graduação, geralmente em outras universidades brasileiras. As demais bolsas de estudo no país são dadas em resposta a solicitações vindas dos programas de pós-graduação, e recebem a denominação de "demanda social". É de se notar que cerca de 35% dos recursos da CAPES são canalizados para as bolsas de estudo no exterior. As atividades da CAPES incluem o financiamento direto aos programas de pós-graduação do país, de forma proporcional às bolsas de estudo recebidas.

A quarta entre as instituições mais importantes de apoio à pesquisa no Brasil é a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo. Em contraste com as instituições federais, a FAPESP dedica uma percentagem muito maior de seus recursos ao apoio de projetos de pesquisa, e seus gastos administrativos estão legalmente limitados a uma pequena percentagem do orçamento total. As informações mais recentes sobre a FAPESP estão apresentadas no quadro 6.

Apesar de não serem estritamente comparáveis, os dados das principais agências brasileiras de apoio à pesquisa mostram alguns padrões significativos. O primeiro é a grande instabilidade dos recursos, revelada nas informações da FINEP e do CNPQ. Em parte, estas oscilações refletem o fato de a FINEP estar se especializando cada vez mais em atividades de apoio à tecnologia industrial, deixando para o CNPQ o financiamento da pesquisa acadêmica e universitária. Mas elas refletem, sobretudo, a instabilidade orçamentária própria de períodos de alta inflação que o Brasil vem vivendo, e a ausência de uma política clara e bem definida para o setor de Ciência e Tecnologia por parte do governo. Períodos de dispêndios crescentes em períodos de expansão inflacionária não significam necessariamente prioridades bem definidas, mas o atendimento de pressões e conveniências de curto prazo, que são seguidos de restrições quase absolutas. O afastamento, por parte da FINEP, das atividades de apoio institucional a centros e laboratórios de pesquisa dentro e fora das universidades, não foi compensado por nenhuma outra agência, deixando os centros de pesquisa do país sem uma fonte adequada de apoio institucional, além dos salários pagos aos professores universitários e pesquisadores dos institutos governamentais.

O padrão do CNPQ é o inverso do da FAPESP: enquanto esta dedica mais de 80% de seus recursos para o apoio à pesquisa, o CNPQ dedica mais de 80% dos recursos para bolsas de estudo. Com as restrições financeiras de 1991-1992, o CNPQ deixou de distribuir os recursos para projetos de pesquisa aprovados pelos comitês assessores, tratando de manter, no entanto, a distribuição de bolsas de estudo, tanto no país como no exterior.

Uma das maneiras de estimar as dimensões da comunidade científica brasileira é pelo número de projetos de pesquisa que aprovados anualmente pelo CNPQ e FAPESP - de 2 a 3 mil no CNPQ, e mil na FAPESP, nos últimos anos. Se estimamos, com algum arbítrio, que um em cada dois pesquisadores ativos apresenta um pedido de apoio por ano, que os pedidos são individuais, e que um em cada dois pedidos é aprovado, chegamos, para 4 mil projetos financiados, a um total de 16 mil pesquisadores. Este número é compatível com a quantidade de professores universitários com título de doutorado ou equivalente - cerca de 16 mil, ou 12.7% do total de professores universitários recenseados pelo Ministério da Educação, dos quais 12 mil empregados em regime de tempo integral. Além de professores universitários, existem pesquisadores nos Institutos do CNPQ, do Estado de São Paulo e em algumas outras instituições públicas significativas, como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), o Instituto Oswaldo Cruz no Rio de Janeiro, etc.

Historicamente, o conjunto de instituições federais subordinadas à Secretaria de Ciência e Tecnologia não controla mais do que aproximadamente 30% dos recursos definidos orçamentariamente como de "ciência e tecnologia", ficando a maior parte com os orçamentos com os Ministérios militares, responsáveis por atividades de alto custo como o programa nuclear, o programa espacial e outros. Apesar da precariedade das classificações orçamentárias, é possível ter uma idéia aproximada desta distribuição no quadro 8, com dados de 1987. Em princípio, caberia à Secretaria de Ciência e Tecnologia a coordenação de todas as atividades de ciência e tecnologia do governo federal; na prática, no entanto, esta coordenação não se dá, e não existe nenhum mecanismo, mesmo formal, de coordenação entre as atividades federais e as de nível estadual, ou dos centros de pesquisa vinculados às empresas estatais.

Uma visão aproximada da escala de recursos diretamente disponíveis para a comunidade científica brasileira pode ser obtida pelo quadro 9. Os dados das agências não incluem os salários dos professores e pesquisadores, que são pagos seja pelo Ministério da Educação, para as Universidades federais, seja pelos governos dos estados, das universidades estaduais, ou por outros órgãos da administração. Se estimamos um salário anual de 20 mil dólares para cada um dos 12 mil professores universitários com título de doutorado ou acima, isto dá um total de 240 milhões de dólares anuais, elevando os gastos a um total de um bilhão de dólares (há que observar, além disto, que as universidades públicas estaduais e municipais empregam um total de 54 mil professores em tempo integral, 42 mil dos quais com nível inferior ao doutorado). Este quadro revela ainda que cada pesquisador dispõe, em média, de cerca de 18 mil dólares anuais para sua pesquisa; e mostra também que o montante de recursos gastos em bolsas de estudo é quase exatamente o mesmo do que é gasto com o salário de professores.

Parte das dificuldades de coordenação entre as diversas agências de apoio à pesquisa, mesmo no interior da Secretaria de Ciência e Tecnologia, deriva das diferentes culturas institucionais de cada uma. O Conselho Nacional de Pesquisas, nos seus primeiros anos, funcionou como uma instituição extremamente reduzida do ponto de vista administrativo, e totalmente dependente da colaboração voluntária de cientistas para a análise a acompanhamento dos projetos que financiava. Com a ampliação das função do Conselho, a partir da década de 70, sua estrutura administrativa começou a crescer, e hoje atinge mais de mil funcionários. O sistema de avaliação por pares dos pedidos de auxílio a pesquisa e de bolsas de estudo foi ampliado pela organização de um conjunto de comitês assessores formados por membros da comunidade, inicialmente por indicação do próprio Conselho, e mais tarde através de um processo complexo de consultas com as instituições científicas do país. A comunidade científica se faz representar também o Conselho Deliberativo do CNPQ, que deve, em princípio, orientar suas atividades, e aprovar a indicação de membros dos comités assessores. Enquanto que a tendência dos comitês assessores é de decidir em função das solicitações que recebe (o chamado "balcão" de pedidos), existe uma tendência, por parte da administração, de estabelecer prioridades e criar linhas de ação planejadas, privilegiando determinados temas ou regiões, que muitas vezes entram em conflito com os resultados agregados das decisões dos comitês assessores. A coexistência destas duas culturas institucionais no CNPQ - a acadêmica, dos comitês assessores, e a administrativa, técnica e de planejamento, dos funcionários, tem sido a causa de tensões e dificuldades no funcionamento recente do Conselho.

O sistema de "peer review" predomina tanto na CAPES quanto na Fundação de Amparo à Pesquisa de São Paulo. A FAPESP, hoje, é uma instituição que funciona de forma extremamente eficiente, baseada em uma estrutura administrativa mínima e altamente informatizada, e uma ampla rede de consultores voluntários. Apesar de algumas tentativas de atividades integradas e dirigidas, a FAPESP funciona fundamentalmente no sistema de "balcão", com prioridade absoluta para o financiamento da pesquisa científica, e dando um lugar secundário a bolsas de estudo de pós-graduação (que são avaliadas individualmente, em função dos projetos de pesquisa dos candidatos) e outras formas de auxílio. A CAPES, da mesma forma que a FAPESP, foi capaz de se manter como instituição bastante leve administrativamente, e fortemente apoiada em um sistema de consultores acadêmicos que utiliza tanto para a concessão de bolsas de estudo quanto, principalmente, para a avaliação e "ranking" periódico dos cursos de pós-graduação das universidades brasileiras. Tanto o CNPQ e a CAPES quanto a FAPESP possuem órgãos superiores formados por representantes da comunidade científica e universitária do país, o que restringe o arbítrio dos governos na designação de seus dirigentes e sobretudo na alteração a curto prazo de suas linhas de ação.

No outro extremo, a FINEP foi organizada desde o início como uma empresa governamental voltada para investimentos de grande porte na área de ciência e tecnologia. Sua cultura institucional foi marcada pela sua origem, como órgão derivado do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, presença de economistas em suas funções de direção, e por sua vinculação aos órgãos de planejamento do governo. Nos seus primeiros anos de funcionamento, a FINEP se destacava entre as instituições públicas brasileiras pela sua agilidade, pela qualidade de seus técnicos, e pela flexibilidade de atuação que outros órgãos da administração tradicional conseguiam ter. Além de seu pessoal técnico, a FINEP se utiliza de consultores externos para a avaliação de seus projetos, mas as decisões são tomadas internamente, pela sua direção, que é de nomeação livre do governo federal.

A implantação do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico - PADCT - levou à criação de uma estrutura bastante complexa de grupos técnicos e comitês assessores, que funcionam em paralelo com os mecanismos decisórios das três agências federais - CNPQ, CAPES e FINEP - que são encarregadas da administração dos recursos. O PADCT foi concebido como um programa orientado para o desenvolvimento de um conjunto especial de áreas tecnológicas consideradas estratégicas - biotecnologia, química e engenharia química, geociências e tecnologia mineral, instrumentação, novos materiais, pesquisa ambiental, e um conjunto de áreas de apoio, como o ensino das ciências, a administração de ciência e tecnologia. etc. Seus recursos deveriam ser acrescentados aos recursos normalmente existentes para o apoio à pesquisa nas diversas agências. Assim, os grupos técnicos responsáveis pelas diversas áreas elaboram editais para a realização de um conjunto de trabalhos, para os quais os diferentes grupos se candidatam. Na prática, como vimos, os recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, administrado pela FINEP, vêm diminuindo, e os recursos do PADCT acabam muitas vezes substituindo, simplesmente, os existentes anteriormente. Não existe ainda uma avaliação adequada dos mecanismos de funcionamento do PADCT, em contraposição com os procedimentos usuais das agências. Mas é provável que a sistemática de grupos técnicos, editais e concorrência pública tenha resultado muitas vezes em uma sobrecarga administrativa e burocrática a mais, tanto para o governo como para os pesquisadores, sem melhorar muito em relação aos mecanismos de "peer review" usados tradicionalmente pelas instituições.

O quadro de hiper-inflação e recessão que vem caracterizando a economia brasileira nos anos 90 tem afetado de maneira especialmente dramática a comunidade científica do país. Os salários passam por grandes oscilações, existe muito pouca previsibilidade quanto à disponibilidade de recursos, contratos assinados por agências governamentais muitas vezes não são cumpridos, e a maioria das instituições deixou de contratar jovens pesquisadores, incluindo aqueles que se formaram no exterior com recursos governamentais. Além disto, as políticas de desenvolvimento científico autárquico, que justificaram muitos dos investimentos do passado, são hoje vistas de forma bastante crítica, e o ideal da ciência como cultura, formação e desbravamento de novas fronteiras, sem a obrigação de resultados práticos a curto prazo, já não encontra muita receptividade.

Apesar de tudo isto, a análise fria dos dados mostra que a estrutura criada no Brasil para o apoio à pesquisa científica e tecnológica a partir dos anos 70 continua relativamente intacta, apesar de algumas deformações óbvias, como parecem ser a excessiva concentração de recursos para bolsas de estudo por parte do CNPQ, em um período de poucas contratações, e a redução do papel da FINEP no apoio institucional à manutenção regular dos centros de pesquisa, ou o grande número de professores trabalhando em regime de dedicação exclusiva à pesquisa sem titulação acadêmica adequada. Uma vez estabilizada a economia, o problema que se colocará para o futuro será não somente o de corrigir estas distorções, mas principalmente o de avaliar até que ponto a qualidade e o sentido do trabalho de pesquisa que vem sendo realizado no país é adequado ao que ocorre no mundo de hoje, e às condições de participação brasileira no atual contexto internacional. É uma discussão extremamente difícil, que se tornará mais factível, no entanto, na medida em que os recursos básicos para o funcionamento do metabolismo basal da comunidade científica brasileira continuem a existir.

Albagli, S., "Marcos Institucionais do Conselho Nacional de Pesquisas", Perspicillum (Rio de Janeiro, Museu de Astronomia e Ciências Afins), vol. 1, 1, maio, 1987.

Cagnin, Maria Aparecida Hugo e Darly Henriques da Silva, A Ação de Fomento na História do CNPq, Brasília, Ministério da Ciência e Tecnologia / CNPq, 1987.

Castro, Cláudio de Moura e Gláucio A. D. Soares, "As avaliações da CAPES", em S. Schwartzman e Cláudio de Moura Castro, Pesquisa Universitária em Questão, Campinas, Ed. da UNICAMP, Ícone editora e Brasília, CNPq, 1986, 173-189.

Castro, Maria Helena de Magalhães, A Pós-Graduação em Zoom, NUPES, Documento de trabalho 6/91.

Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, informações diretas.

Romani, Jacqueline Pitangui, "O Conselho Nacional de Pesquisas e a Institucionalização da Pesquisa Científica no Brasil", em Schwartzman, S., Universidades e Instituições Científicas no Rio de Janeiro, Brasília, CNPq, 1982.

Schwartzman, Simon, A Space for Science: The Development of the Scientific Community in Brazil, University Park, The Pennsylvania State University Press, 1991.

Wolff, Lawrence, Investment in Science Research and Training: The Case of Brazil and Implications for Other Countries, World Bank, A View from LATHR n 19, Setembro, 1991.